试论法治思维和法治方式视野下检察工作改革的规范化

陈广计

（安徽省芜湖市人民检察院，安徽 芜湖 241000）

试论法治思维和法治方式视野下检察工作改革的规范化

陈广计

（安徽省芜湖市人民检察院，安徽 芜湖 241000）

在当前党和国家对国家和社会实行法治思维和法治方式治理的视野下，加强检察改革的规范化不仅是检察工作科学发展的正当性要求，而且非常具有必要性和重大意义。为保证检察改革正确的价值导向和规范化推进，加强和实行检察改革的规范化必须坚持依法创新、由上级领导机关掌控和有序推进、建立创新价值评估体系、实行上级院主导授权和下级院申请实施相结合、鼓励机制创新等原则。构建检察工作改革规范化制度应作以下设计：省级以上的人民检察院应设立主管部门，实行省级以上检察机关的机制创新授权制，机制创新的申报制和立项核准制，应建立主管部门的跟踪监督制、中期考察评估制和试行期满的考核验收制，应建立工作措施创新的推广制，应建立工作措施创新项目选题的奖励制。

社会管理创新；检察工作机制创新；规范化

党的十八大报告提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”；党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调指出：“改革社会治理方式——运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”据此，全国各级检察机关和全国各级党政机关和有关部门一样，适应创新社会治理的需要，立足检察职能，积极推出和实施一系列检察改革，对于促进社会治理创新和推动检察工作自身的科学发展，可以说发挥了重要的作用。但从全国地方各级检察机关推出和实施检察工作改革总的情况来看，还存在不少问题，其中“检察工作改革”存在各自为政、不规范等有些乱象问题，不能不是令人忧虑的问题之一。这些检察工作改革不规范问题，不仅会使检察工作改革陷入混乱状态，导致社会认可度低，而且会直接影响到检察工作改革实施的实效和推广价值。因此，在社会治理创新的视野下，高度重视和加强检察工作改革的规范化问题及其研究，是当前全国各级检察机关实施检察工作改革时首先应当思考和解决的重大课题。鉴于此，笔者现对运用法治思维和法治方式视野下的检察工作改革规范化若干问题进行探索研究，以期对推进检察工作改革规范化能有所裨益。

一、检察工作改革规范化的必要性和正当性分析

党中央提出运用法治思维和法治方式治国理政是建设法治中国的必然要求。所谓法治思维主要指以法治作为判断是非和处理事务标准的思维；而法治方式主要指在法治思维的指导下，运用法治处理问题和解决矛盾的方法和手段[1]。为此，笔者认为运用法治思维和法治方式是当前和今后我国各级党政机关和社会组织包括检察机关在内治理社会和工作行为的根本指针。据此，笔者认为，为了保证检察工作改革的有序实施，取得应有的实效，在实行法治思维和法治方式的视野下，实行检察工作改革的规范化不仅是检察工作机制产生和运行的正当性要求，而且非常具有必要性和重大意义。

第一，实行检察工作改革的规范化，符合检察工作机制本质及产生和运行规律的客观要求。适应社会治理法治化的要求，检察机关在推进和实施检察工作改革创新也必须遵守法治的内在要求。在“检察工作”的语境下，笔者认为，这里所说的“改革”应当是突破现有体制和机制的约束。社会发展规律证明：体制和机制是历来对事物发展带有根本意义，体制和机制本身就是作为一个规范化的操作制度及其运行体系。这就要求检察工作机制的创新本身不是随意进行，必须在遵循检察工作规范化的本质要求及其产生、运行规律的基础上，严格按时完照一定操作程序和规程进行工作机制创新，最起码要有规范的前期选项和可行性和必要性论证、规范的审批程序、规范的实施程序、规范的评价认定程序等，才能避免和杜绝检察工作机制创新的随意性和负面作用，努力提高检察工作机制创新水平和效果。

第二，加强和实行检察工作改革的规范化，可以保证检察工作创新与其他工作统筹协调、有序推进。众所周知，检察工作改革是对以往检察工作机制的改进和革新。而改进和革新检察工作机制，既涉及到与以往检察工作机制的衔接和协调问题，更涉及到与检察工作密切联系的其他工作的衔接和协调问题。任何不顾与以往工作机制和其他工作的统筹协调进行所谓的工作机制创新，不仅会使检察工作机制创新陷入无序状态，而且会导致检察工作与其他工作产生矛盾，难与其他工作协调一致。为此，加强和实行检察工作机制创新的规范化，就是要将检察工作机制创新置于与检察工作统筹协调一致的宏观大局中去考虑、设计。这样才能保证检察工作机制创新胸怀统筹协调大局，不致孤立自我封闭；同时，也能保证检察工作机制创新有序推进。

第三，加强和实行检察工作改革的规范化，可以保证检察工作措施创新依法运行、防止检察权借工作机制创新违法行使。根据监督学的基本理论，任何公权力的行使，都具有天然的“膨胀性”而有可能使公权力异化[2]。对此，检察机关作为行使“法律监督”公权力的专门机关，概莫能外。而检察工作机制的创新只能是在现行法律框架范围内的工作机制上的出新，即只能采取与现行法律规定不相抵触、规范化的新方法、新手段、新方式、新载体，而不能违背现行的法律规定。为了防止检察机关超出现行法律框架进行所谓的“工作机制创新”，更要防止检察机关借工作机制创新之名违法行使或滥用检察权，就需要通过加强和实行检察工作机制创新的规范化手段，一方面。通过有关上级机关对检察工作机制进行掌控，另一方面，通过有关部门和社会对检察工作机制进行监督，以保证检察工作机制创新在现行法律框架范围内运行，防止检察权违法行使和滥用。

第四，加强和实行检察工作改革的规范化，有利于吸收社会各界、特别是有关专家的智慧，集思广益，促进检察工作机制创新水平的提高。检察工作机制创新是带有根本意义工作创新，单靠检察工作机制创新的主体自身思考和探索、设计显然是不够的，难免会有这样或那样考虑不到的地方，必然会影响到检察工作机制创新的水平提高。为了促进检察工作机制创新水平的提高，这就需要通过加强和实行检察工作机制创新的规范化，集思广益，广泛吸收社会各界、特别是有关专家学者的智慧，融入到检察工作机制创新的出台和实施过程中。这样必然会使检察工作机制创新更加完善，有力促进检察工作机制创新水平的提高。

第五，加强和实行检察工作改革的规范化，更可以使检察工作机制创新赢得社会各界的理解和支持，增强实效。因为通过加强和实行检察工作机制创新的规范化，可有效改变目前检察机关检察工作机制创新、自我创制、自我实施的孤立、封闭式格局，吸收社会各界和有关部门参与检察工作机制创新的创制、评价，从而可以使社会各界、特别是有关部门了解和认同、支持检察工作机制创新，提高检察工作机制创新的效果。

二、加强和实行检察工作改革的规范化应当坚持的主要原则

检察工作改革规范化必须遵循一定的规则，而不能随意进行。根据“规范化”是使合于一定的标准的基本含义[3]，笔者认为检察工作机制创新的规范化就是在一定的政治、经济形势下，检察机关创新工作机制应当符合一定的标准和规则，这不仅是保证检察工作机制创新正确的价值取向所必须，也是保证检察工作机制创新具有可操作性和达到预期效果的重要手段。鉴于此，笔者认为，在当前党和政府部署推进社会治理创新的新形势下，检察机关加强和实行检察工作改革的规范化，应当坚持以下主要原则，以确保检察工作改革正确的价值取向和取得应有实效。

第一，应坚持在现行法律框架范围进行工作改革的原则。检察工作改革是以往检察工作机制的革新和突破。这个革新和突破不能随意进行，而必须在一定的规则控制之下。因为检察机关作为国家的法律监督机关，行使的是国家公共权力。根据现代法治民主国家确立：“公民是法无禁止即自由，而公职机关及其人员则是法无授权而不为”规则[4]，检察机关的工作改革是不能突破现行法律规范的，只能在现行法律的基本框架范围内进行。突破现行法律规定去搞工作机制创新，必然导致破坏法治、法律虚无主义泛滥的恶果。因此，加强和实行检察工作改革规范化，首先必须坚持在现行规定范围进行的原则。

第二，应坚持由上级领导机关掌控和有序推进的原则。由于检察工作改革涉及面较广，既涉及到与以往检察工作机制的衔接和协调问题，又涉及与检察工作密切联系的其他部门工作问题，还涉及相关法律贯彻和统筹协调问题。而检察机关所履行的法律监督职责又具有很强的司法性，对工作的创新不能过于激进，必须持稳妥和慎重的态度。为了改变目前各级检察机关工作机制创新各自为政的有些混乱的状态，必须加强和实行检察工作改革的规范化，其中需要坚持的原则就是要加强上级检察机关对检察工作改革的领导和掌控，确保检察工作改革有秩序、有步骤地推进。

第三，应坚持建立检察工作改革价值评估体系的原则。为杜绝目前检察工作改革过滥，有些工作改革是赶时髦，为了改革而改革，实效价值不高，甚至涉嫌违法等现象，在加强和实行检察工作改革规范化的过程中，除了要坚持由上级领导机关掌控外，其中重要的原则就是要坚持建立健全对检察工作改革的事前论证和事中评估及事终的评价体系。即在实行检察工作改革前，要加强对实行工作改革创新内容及其程度的可行和必要性论证，在实行中期要进行中期评估，实行过程完结，要组织对其运行过程及其价值的评价。这样才能尽最大可能保证出台的检察工作改革名副其实，发挥应有的效能。同时，也能有效防止和杜绝那些不必要的、负面影响大的、乃至违法的所谓检察工作改革的出台和实施。

第四，应坚持实行上级院主导授权和下级院申请实施相结合的原则。由于检察工作改革涉及面较广，影响大。对此，笔者认为，由省级以下的基层检察院主导直接实施检察工作改革不妥当。因为省级以下的基层检察院虽然执法办案工作经验丰富，但工作视野不宽，站的角度不高，由其直接主导实施检察工作改革肯定会在全局问题和其他有关部门工作的协调关系上考虑不周、设计得不够全面，难免会出现这样或那样问题。而由省级以上检察院由于站的角度高、视野较广，由其主导授权基层检察院进行检察工作改革就可以顾及到全局和有关部门工作的协调问题。当然，省级以下基层检察院由于其执法办案工作经验丰富，也最能了解检察工作改革迫切需要创新的地方。因此，在检察工作改革方面，省级以下基层检察院可以发挥自已的优势，积极主动向省级以上检察院申请提出实行检察工作改革，然后再由省级以上检察院审核是否批准。这样，坚持检察工作改革实行由省级以上检察院主导授权和下级院申请实施相结合的原则，不仅可以使省级以上检察院和基层检察院在实施检察工作改革上做到优势互补，而且可促进检察工作改革规范化、有序推进。

第五，应坚持鼓励检察工作改革的原则。在当前社会正处于转型、党和国家正在推进社会治理创新的新时期，真正做到检察工作改革不仅具有非常重要意义，而且也是具有相当大的难度，需要实行的检察机关深入论证、思考和探索。为此，作为省级以上的检察机关在主导检察工作改革的过程中，要建立健全鼓励机制，通过规范化措施，对出台确有创新的检察工作改革举措，并成效突出的检察机关实行激励和奖励。这样，不仅是对实行检察工作改革的肯定，更可以调动基层检察机关工作改革的积极性和主动性。

三、加强和实行检察工作改革规范化的基本设计和构想

根据上述的加强和实行检察工作改革实行规范化必须坚持的基本原则，针对当前全国地方各级检察机关出台和实施的检察工作改革呈现出不规范、各自为政的现象，为了加强对检察工作改革的规范化管理，笔者建议应仿照研究课题立项制的管理制度及办法，以期加强和实行检察工作改革的规范化。鉴于此，笔者对加强和实行检察工作改革的规范化的具体实施方案提出以下基本设计和构想：

第一，省级以上的人民检察院应有设立主管检察工作改革的管理职能部门。检察工作实践证明，设立主管职能机构并加强其职能建设，不仅可为检察工作的发展提供有力的组织保障，而且可有效掌控检察工作的发展方向，保证检察工作的规范、有序发展。因此，在运用法治思维和法治方式的视野下，实行检察工作改革更应该要设立职能部门去管理。鉴于省级以上的人民检察院具有掌握全局、协调各方的优势，对此，笔者建议，根据现行省级以上检察机关机构设置的实际情况，要赋予最高人民检察院司法改革办公室和省级（省、自治区、直辖市）人民检察院法律政策研究室主管“检察工作改革”职能，即最高人民检察院司法改革办公室有主管全国检察工作改革管理之职，省级人民检察院法律政策研究室有主管本省检察工作改革之职，具体履行授权、掌控、推行检察工作改革之管理职责，以保证检察工作改革置于省级以上检察机关的领导和控制之下，促进检察工作改革的规范化发展。

第二，应取消市（设区的市）级以下检察机关直接实行工作改革创新的权限，改为实行省级以上检察机关的授权制。为了改变全国地方各级检察机关实施检察工作改革各自为政、有甚至涉嫌违法、创新水平不高等有些混乱现象，笔者建议，应取消市级以下检察机关自行决定实施检察工作改革的权限，改由省级以上人民检察院授权制。即凡是要实行检察工作改革的，市级以上检察机关不得自行直接创制和实行，必须按照有关程序规定，取得省级以上人民检察院授权批准后，才能创制和实施。这样不仅是慎重理性对待检察工作改革的客观需要，而且也可防止所谓的“检察工作改革”过滥、只顾地方或部门利益现象的发生；同时，也能保证省级以上检察机关对检察工作改革的管理，实现检察工作改革的规范化。

第三，应实行检察工作改革的申报制和立项核准制。为了既能保证省级以上检察机关对检察工作改革的掌控和规范化管理，同时，也利于充分发挥市级以下检察机关对检察工作改革的主动性和创造性，笔者建议应实行检察工作改革的申报制和立项核准制。即每年由最高人民检察院和省级人民检察院根据检察工作改革的实际需要，将需要探索和实行的检察工作改革的若干个项目选题进行公布和招标，要求本行政区域内的检察机关限期（建议在3个月内）投标申报；同时，各级人民检察院也可根据自已探索和设计的检察工作改革的项目选题，按照其重要程度和涉及面大小，向省级以上人民检察院申报实施全国性或全省性的检察工作改革的项目选题。凡是申报的检察工作改革项目选题的，要有提出实行检察工作改革项目选题的背景及必要性和可行性论证，较为具体其详细的实施方案设计、实施步骤及其具体的创新之处、预期的价值及其负面效应的防范和消除，本单位实施项目选题已具备的思想意识、人力、物力等及有关部门的支持等有利保障条件、要求主管机关给予的支持和指导、帮助的具体事项、项目选题试行的时间期限（建议期限为一年）等。省级以上人民检察院主管检察工作改革的部门在收到有关下级人民检察院申报检察工作改革的项目选题申请后，要组织有关检察实务人员和有关专家形成选题项目审核组对各院申报的检察工作改革的项目选题申请进行评估和审核，再根据评估和审核的结果，择优将实行检察工作改革的项目选题授权核准某申报的人民检察院实施，并提出相关保证实施的严格要求。

第四，应建立主管部门对检察工作改革的跟踪监督制、中期考察评估制和试行期满的考核验收制。为了加强省级以上检察机关对其授权实施的检察工作改革的监督管理，促进检察工作改革的规范化，省级以上人民检察院主管部门要加强对其授权实施的检察工作改革承办单位的落实情况进行跟踪监督，及时了解落实动态，及时解决落实过程中存在的问题及障碍，以推进检察工作改革的顺利实施。与此同时，要加强对承办落实单位实施检察工作改革的情况进行中期评估，组织有关专家进行考察和评价，重点考察和评估检察工作改革实施状况是否与原来所设计的宗旨相符合，其改革创新程度及其价值如何，在试行过程中还存在那些问题，需要采取那些措施加以完善等。如果经过中期评估，该检察工作改革项目选题不符合当实施的条件或实施价值较低，则可以以命令的方式终止该项检察工作改革选题的实施。如果经过中期评估，仍有继续试行的必要，并加以完善，则可责令承办单位继续试行。如果检察工作改革项目选题试行期满，则要组织专家评是验收组对承办检察工作改革的试行情况进行评审验收，并对检察工作改革的项目选题试行整体状态作出总结评价及是否通过验收的结论性决定。

第五，应建立检察工作改革的推广制。省级以上人民检察院经过对其授权实施的检察工作改革项目选题试行期满进行考核验收后，如果已通过考核验收，并认为该项检察工作改革选题具有创新水平高、实施效果及价值大，操作方案和规则已经成熟，并且具有在全省性、全国性推广实施的的客观需要。即可按照法定的程序，经过将该项检察改革的项目选题提效省级以上人民检察院检察委员会讨论通过后，下发全省或全国检察机关施行，以巩固和扩大该项检察工作改革项目选题的效果。

第六，应建立对承办试行检察工作改革项目选题的奖励制。为鼓励创新检察工作改革，充分调动各级检察机关、特别是基层检察院工作改革的积极性和主动性，省级以上人民检察院在加强对检察工作改革进行规范化管理的同时，可采取以下措施建立措施机制，建立健全对承办检察工作改革单位的奖励制度：一是要在年度工作考核考评上，要将“检察工作改革”纳入考核计分指标，并适当提高分值；二是给予必要的经费和指导支持；三是每年要设立若干个“检察工作改革”奖项，给予物质和精神奖励；四是对探索水平较高、经验成熟、效果良好、具有普遍推广价值“检察工作改革”、可由省级以上人民检察院命名为“某人民检察院某项工作改革”模式，以增强承办和探索检察工作改革单位的荣誉感和自豪感。通过上述奖励制度措施，可充分调动各级检察机关、特别是基层检察院承办和探索检察工作改革者的积极性和主动性，促进更多、水平更高的检察工作改革不断地出台。

[1]呼旭光，赵丽.用法治思维和法治方式治国理政[J].中共山西省直机关党校学报，2013（3）：8.

[2]郎佩娟.监督学[M].北京：中央广播电视大学出版社，2011：3-4.

[3]现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2002：474.

[4]周永坤.集体返航呼唤罢工法[J].法学，2008（5）：4.

The Standardization of Procuratorial Reform in Relation to the Ideology of the Rule of Law

Chen Guangji
(The People’s Procuratorate of Wuhu City,Wuhu Anhui 241000)

With the current background of governance by “the Rule of Law”adopted by the Communist Party and the State government，it is legitimate and necessary to strengthen the standardization of the procuratorial reform.In order to ensure the correct value guidance and promote the standardization of procuratorial reform,we must adhere to a few principles:law-abiding innovation,supervision by the higher authorities,orderly progression,the establishment of innovation value evaluation system,the combination of authorial guidance with applications by subordinate procuratorates,and incentives to innovation.The construction of procuratorial work reform and standardization should make the following design:administrative departments should be set up for procuratorates at or above the provincial level,authorization system for mechanism innovation application and grant of procuratorates at or above the provincial level,authorial departments and mid-term evaluation system and acceptance system for investigation and supervision,and a reward system for innovation measures and projects.

social administration innovation;mechanism innovation of procuratorial work;standardization

D926.3

A

1671-5101(2015)03-0001-05

（责任编辑：丁忠甫）

2014-12-01

陈广计（1964-），男，安徽泗县人，安徽省芜湖市人民检察院研究室主任，硕士，国家四级高级检察官。