新型农村合作金融组织发展问题研究

王 天 翊

(安徽大学商学院，　安徽　合肥　230601)



新型农村合作金融组织发展问题研究

王 天 翊

(安徽大学商学院，安徽合肥230601)

摘要：新型农村合作金融组织有效满足了农村金融需求，有力推动了农村经济发展。但在实践中，农村金融组织存在法律政策风险、融资风险、监管风险、管理能力风险。为促进新型农村合作金融组织持续健康发展，必须坚持统有规、放有度、管有序，推进合作金融法制化、监督管理制度化、经营管理专业化和政府扶持常态化。

关键词：农村；合作金融；资金互助社；风险；对策

党的十八届三中全会提出“允许合作社开展信用合作”，2015年中央1号文件强调要主动适应农村实际、农业特点、农民需求，不断深化农村金融改革创新。如何创新发展新型农村合作金融组织？带着这个课题，我们对太湖县农村金融领域改革创新情况进行深入调研。

一、新型农村合作金融组织发展简况

太湖县位于安徽省西部、大别山南麓、长江北岸，合九铁路、沪渝高速、105国道横贯东西，东香高速临境而过，区位优越，交通便捷。全县辖15个乡镇，174个行政村，10个居委会，面积2 040平方公里，人口57万[1]。目前太湖县为各类农村合作金融组织大体可分为三类：

一是经银监部门批准的农村资金互助社，目前仅“银燕农村资金互助社”1家，也是安徽省唯一经银监部门批准的农村资金互助社。二是以财政扶贫资金注入为主，以行政村或村民小组为范围设立，在民政部门登记注册的资金互助组织。目前，太湖县农村扶贫资金互助社共317家，其中依托村委会设立的65家，依托村民小组设立的217家，依托农民专业合作社设立的45家。财政扶贫资金共投入2 698万元，农户股金1 677万元，贷款利息转入本金82万元，合计4 456万元，累计发放借款7 000万元。这些扶贫资金互助社的政策依据主要是国务院扶贫办、财政部2009年制定的《贫困村互助资金操作指南(试行)》。 三是以农民专业合作社名义开展的合作社内部信用合作业务，实质是以村或乡镇为范围，以专业合作社为载体，面向所辖社区内农户，纯粹提供资金互助业务的社区性合作金融组织。目前，经太湖县农委同意开展内部信用合作的专业合作社有21家，成员6 588户，账面资产10 766万元，累计发放借款近3.72亿元，存款余额8 180万元，借款余额5 765万元[1]。

总体来看，三种模式有其共同特征：一是业务运营与还贷能力核验的标准主要建立在同宗同族、同源同姓、知根知底的所谓“信用”的基础上。二是成员借款门槛低，手续简便，借款速度快，无需抵押、无需公务人员担保。三是内部机构设立、业务操作等都需要遵守银监会或财政、扶贫部门对扶贫资金互助社的有关规定。

笔者特别关注经银监部门批准的农村资金互助社发展情况。

太湖县小池镇银燕农村资金互助社前身是1988年县民政局牵头并拨款2 000元发起设立的太湖县小池杨埠救灾扶贫互助储金会[1]。2010年7月12日，获安庆市银监分局颁发金融许可证，根据银监会《农村资金互助社管理暂行规定》[2],其性质为社区互助性银行业金融机构。依据《农村资金互助社示范章程》[3]，开展社员存款、贷款和结算等业务。

新型农村资金互助社有三个明显特征：

一是互助对象体现“社员制、封闭性、社区性”。农村资金互助社主要业务包括存款业务与贷款业务，业务对象仅限正式入股的合作社社员。一定程度体现了“不对外吸储放贷、不支付固定回报”的要求。成员的存款利率严格按照中国人民银行最新公布的基准利率的上限执行，存款的相关规章和手续也严格参照正规金融机构的标准执行。成员的借款则较为便捷自由，原则上不需抵押担保，但多年来一直坚持着“穷可贷，富可贷，不讲信用不能贷。生产贷，生活贷，不务正业不能贷”的规矩，对成员的信用状况审查较为严格。

二是业务开展符合审慎监管指标。该社资金主要来源于四个方面：其一是社员入股资金，共计1 061股；其二是社员存款，目前存款余额1 315.81万元；其三是财政部门给予的涉农贷款增量奖励和定向费用补贴，这部分占比极少，约占资金来源总额的1%左右；其四是自身营业收入转化的积累。其中，社员存款占资金来源总额的近80% 。截至2014年6月末，互助社资产总额1 455.62万元，贷款余额866.83万元，所有者权益136.87万元。为防范各类风险，该社已计提贷款专项损失准备68.89万元，一般风险准备73.19万元。核心资本充足率15.18%,资本充足率21.29%，不良贷款率1.27%，拨备覆盖率623.44%,拨贷比7.95%，存贷比65.88%,当前流动性比例为80.74%，均符合审慎监管指标。贷款流程主要包括5个步骤：提交贷款申请书；信贷员开展贷前调查；经理、理事长、理事会根据各自权限进行审批，5 000元以下由经理审批，5 000～20 000元由理事长审批，20 000元以上由理事会集体研究决定；签订贷款合同；放贷及贷后跟踪，包括回收本息。贷款期限按所投产业的生产周期确定，以短期为主，最长1年[1]。

三是治理机制基本体现“管理民主、运行规范”。审批后的资金互助社实行公司制管理、市场化运作，“三会一层”健全且工作正常有序开展，管理上充分体现资金互助社的民主性。社员代表大会是该社的最高权力机构，原则上每年至少召开一次，决定社内重大事项。社员代表大会选举产生理事会、监事会，理事会选举产生理事长一人、监事会选举产生监事长一人，理事会聘请经理一人。理事会、监事会和经理共同组成该社的高管层，决策和领导业务开展。监事会负责该社进行内部的财务审计，对理事长、经理进行专项审计、离任审计，并将审计结果向社员代表大会报告。理事会则是该社的执行机构，负责召集社员代表大会，执行社员代表大会的决议，拟定发展规划、审议年度经营计划，制定内部管理制度，拟定年度财务方案和利润分配、亏损弥补方案等。经理在理事会特别是理事长的授权下开展具体工作，执行理事会的决定。初步形成了较为规范严谨的组织机构和相互制约、相互制衡的治理机制。

资金互助社的成效明显： 一是支农惠农效果明显。自开业以来累计发放贷款3 243.91万元，均为涉农贷款。其中，生产性贷款2 410.22万元，生活性贷款833.69万元[4]。保证了困难社员的基本生活水准，保障了社员农业生产的生产资金与原料供应，有效解决了部分农户发展生产贷款难的问题，弥补了商业银行在农村地区网点少的缺陷，提高了社员生产积极性，有力地促进了小池镇农业生产的发展。同时，满足了部分农民闲散资金存款理财需求，提高了村民财产的安全性，并为村民创收提供了新的有效途径。二是资产规模迅速增加。自开业以来，资金合作社运行状况良好，区域影响力日渐提高，逐渐吸收了大量社员存款，新入股的村民数量也实现了较大增长，资产规模迅速增长。据了解，2014年该社资产增幅达到了134.72%；存款增长127.29%。三是资产质量明显好转。社员自觉还贷和诚实守信氛围悄然形成，贷款回收率明显提升，不良贷款率由开业时的8.5%下降至现在的1.27%，盈利能力稳步提升。四是经营管理日益规范[4]。各项机制逐渐完善，符合现代金融机构相互监督、相互制约的治理要求。经营管理、风险管控能力逐步增强，探索了符合自身实际的操作方法，拨备水平逐年提高，为互助社稳定运行、持续发展打下了坚实的基础。五是形成了倒逼机制。资金互助社的快速发展和社员的参与拥护，倒逼金融机构更加重视机制创新，不断满足农村金融需求。

二、农村资金互助社的风险

农村合作金融特别是农民资金互助模式助推了“三农”发展。农民从开办农村资金互助社中看到了金融创新的力量，但又不可避免地夹杂了非理性的投机活动，民间甚至出现了“人人都能办银行”的幼稚思想。对农村资金互助社的风险问题进行研究，显得十分重要。

一是存在法律政策风险。事实上，除太湖县小池镇银燕农村资金互助社取得安庆市银监分局颁发的金融许可证外，安徽省内其他绝大部分的合作社都处于一种尴尬的灰色地带，信用合作业务未获银监部门批准，日常营运仅获农业部门认可，绝大部分农民专业合作社以信用合作名义开展的存贷款业务，未经银监部门审批，不受法律保护，存在很大的法律风险。作为银监部门审批的银燕农村资金互助社，由于其资产规模不大且自有资本也不多，跟国有银行和一般的商业银行相比，仍属于弱势群体，一旦出现风险也无任何保障政策和机制。财政部门给予的涉农贷款增量奖励和定向费用补贴仅占互助社资金来源的1%左右。获得银监部门批准后，也因之无法享受普通农民专业合作社的优惠政策。政府和相关部门实质性扶持力度不够，资金互助社服务场所建设所需的土地和资金、办公软件开发费用等实际困难难以得到支持。财政部、国家税务总局出台的财税〔2010〕4号文件中的税收优惠政策于2013年12月31日终止，财政部〔2014〕12号文件中对县域金融机构定向费用补贴则给予了年度限制，这些都使得资金互助社获得的实质性补助减少。

二是存在融资风险。农民资金互助合作社的出现，使得民间借贷行为由地下转为地上，为民间融资行为提供了组织化通道。部分合作社存在突破社员资格限定的问题，设定过高存款利息，公然面向社会揽储，破坏金融市场公平竞争，必然存在较大风险。资金互助社在人民银行和银监会的监管下，虽然在风险管控和业务管理上得以强化，但存款与贷款利率也受到了严格的限制。相比较自主设置利率的其他“合作社”，在风险意识较差而趋利性很强的老百姓心中，经银监部门认可的农村资金互助社并不一定是他们的第一选择。大部分合作社贷款利率仍然较高。农民贷款仍旧存在贷款成本过高、还款负担较重的问题。开展信用合作的合作社年贷款利率普遍在10%以上，有的甚至超过20%，有“高利贷”的嫌疑。不少社员对自己因贷款所担负的债务风险缺少清晰的认识。大量农户闲散资金被缺乏风险防护能力的合作社所吸纳，不利于农村正规金融机构的发展，农户(储户)风险隐患也难以避免。国内农民资金互助社导致的金融风险频频见诸报端。据报道，南京高淳区砖墙镇农民资金互助社停止营业并被立案调查，该资金互助社吸收了大量储蓄存款，约有300多名“储户”，共32 00万元资金无法兑付。据称该资金互助社理事长因资金链出现问题，曾试图卷款潜逃[5]。

三是存在监管漏洞。第一，监管部门不明确。目前信用合作试点由太湖县农委指导，经管站承担主要工作，但在执法管理上对于资金合作社监管职责的职能部门没有明确界定，因监管职能界定模糊，不可避免存在部门间的责任推诿和扯皮，管理职能出现“真空”现象。第二，监管对象存在盲区。目前太湖县农委、工商局、经管站等部门仅对其认可的21家合作社进行监管，且数据的记录、对账等工作大多仍采用传统的人工记账方式，数据的准确性与真实性得不到足够的保障。2013年，太湖县投入50余万元建立农村资金互助网络监管平台，使资金互助组织的运行动态在平台实时得到反映，及时得到监管，但目前，全县资金互助组织在监管平台正式开展业务的不足10家。大部分资金互助组织都处于监管的盲区，无序盲目发展。第三，监管手段有限。由于监管部门、监管职能模糊，相关部门缺少法律赋予的监管手段。工商、民政部门主要负责登记注册，但是不验资、不收费、不年检、不罚款。农委主要负责业务指导和服务，缺少有效的监管手段。财政、扶贫等相关部门则主要负责招投标、业务指导和日常管理，同样缺少监管手段。银监办、金融办虽有金融人才，但对“三农”缺乏了解。农委经管站的同志尽管既懂农业又懂经济，但因专业金融知识的缺乏，对于潜在风险的管控不能做到及时准确。监管体制机制不顺、监管不到位，合作社的发展必然存在风险点。

四是存在管理能力风险。以银燕农村资金互助社为例，该社通过社员代表大会产生理事会、监事会，理事会、监事会分别选举产生理事长、监事长各一人，理事长聘请经理一人。试图通过层层筛选，加强互助社民主制度建设。但管理人员文化水平和专业素质较低，互助社现有员工4人，平均年龄38岁，其中高中文化程度1人，中专1人，大专2人[4]。

特别是金融财会技能、法律知识匮乏，理事会与监事会成员以及经理部门在处理日常事务时常会遇到一些专业性的问题。如何准确地评估借款人真实的还款能力，如何做好存贷款的信息记录，如何做好风险防控工作，都需要得到更为专业的指导。部分合作社还存在管理高层权力过于集中的问题，理事长与监事长等在利率制定、贷款人资质审定、贷款发放、风险承担与利益分配等问题上有较大话语权与决定权。普通成员除通过社员代表大会选举产生理事会与监事会成员外，对合作社的管理运营参与程度很低。很多成员并不了解合作社的运营情况，对自己的合法权益有没有得到保障、合作社的运营是否实现了公平与民主等都是茫然无知。合作社的理事会、监事会以及作为管理核心的理事长、监事长等人，都存在管理能力亟须提高的问题。

三、推进新型农村合作金融组织健康发展的对策建议

2015年中央1号文件对农村金融创新作了全面安排，鼓励各类商业银行创新“三农”金融服务。特别是对农业银行、农业发展银行、农村信用社、国家开发银行、邮政储蓄银行、村镇银行等提出了明确要求。对新型农村合作金融发展的表述则较为原则，与2014年中央1号文件加强“统”“管”的要求相比，2015年“放”“管”并重的理念更强。同时，“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”的提法依然审慎，对农村资金互助社发展还是作为“试点”来“稳妥”探索。

笔者以为，虽然三农发展过程中资金短缺问题为资金互助提供了现实需求，国有资本在农村的缺位及农业产业化发展为资金互助提供了生存土壤，政策支持的总体取向又为资金互助提供了发展动力；但是不容忽视，资金互助仍然处于发展的初级阶段，管理体制机制尚不健全，情况复杂多变，一旦因监管不力酿成民间金融风险，对经济生态和社会稳定都会造成影响。因此，新型农村合作金融组织必须坚持统有规、放有度、管有序，必须在创新中规范，在规范中创新。

1. 理顺体制机制，推进合作金融法制化

建议适时将信用合作纳入《中华人民共和国专业合作社法》范畴[6]，对新型农村合作金融赋予法律地位。2010年10月1日《安徽省实施中华人民共和国专业合作社法办法》出台，规定“有条件的农民专业合作社可以开展信用合作，支持有条件的农民专业合作社兴办农村资金互助社”。2014年中央1 号文件提出“适时制定农村合作金融发展管理办法。”尽管顶层设计很难微观具体，基层则可以大胆探索创新，制定出台符合实际的制度规定。贯彻法律法规要求，政府应尽快明确监管部门职能职责，建立监管长效机制。整合相关责任部门职能，设立农村资金互助的专门监督管理机构，建议隶属银监部门，履行金融业务监管和指导职责，在农业产业发展上，接受农业部门指导。形成银监部门负责金融监管、农委负责产业发展指导的工作格局。加快推进法制化、规范化、制度化进程，尽快出台管理办法，强化合法性审查。探索建立“托管银行”制度，由农村商业银行作为资金互助社的托管银行，要求资金互助社将多余的库存现金或者存款的一定比例存入托管行。“资金互助社与农信社合作，不仅可以对互助社资金的流向进行监控，还有利于在当地建设良好的金融生态，避免成为纯粹的竞争关系。”[7]

2. 加大监管力度，推进监督管理制度化

地方政府要建立资质许可制度、财务账目定期审核制度、风险保障金制度。落实2015年中央1号文件“鼓励地方建立风险补偿基金,有效防范金融风险”。笔者不赞成学界“设立农村资金互助社无需报请有关部门批准，只要符合法律法规的成立条件即可申请注册，颁发营业执照”[8]的观点。如果不对农村资金互助社进行监管而完全放任自流，信用风险必然酿成社会风险。按照《农村资金互助社管理暂行规定》，农村资金互助社性质为社区互助性银行业金融机构。“社区互助性”标明了民间性的特质，因此这种合作社内部信用合作也不能等同于一般意义上的金融机构。在运作机制上宜体现规范性和灵活性。在合作社内部管理机制上，要实行“社员制、内循环、产业性”三项制度规范。“社员制”就是以本社社员为对象；“内循环”就是存款和贷款都以社员为主体，取之于社员、用之于社员；“产业性”就是资金互助体现支农、利农目的，扶持农业产业发展。建议强化信息化电算化网络监管系统建设，为农民能够“放心存、放心贷”提供保障。针对利率混乱、随意吸收社员等市场乱象，应集中力量加以监管，发现问题，督促整改，保证农村合作金融机构健康发展。

3. 加强业务培训，推进经营管理专业化

要把资金互助社从“草根银行的粗放化经营”转变成“现代化新型金融机构的精细化管理”，必须不断增强资金互助社理事会、监事会成员金融财会素养与思想道德素质，加强业务培训，提高监管人才和工作人员业务素质，提升专业化水平。要强化监管力量，提高财务管理能力。银监部门、金融机构要对合作社资金互助业务加强指导，规范运行；农业部门要对合作社发展种植业、养殖业进行业务指导，提高合作社产业化发展水平。

4. 强化政策激励，推进政府扶持常态化

建议政府综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向“三农”倾斜，确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不降低。开展信贷资产质押再贷款试点，提供更优惠的支农再贷款利率。特别是加大对资金互助社的扶持力度，整合涉农资金、扶贫资金，注入资金互助社，发挥财政资金的杠杆作用和扶贫资金的放大效应。延续并完善支持农村金融发展的有关税收政策。对资金互助社税收地方留成部分先征后返。对财政资金扶持的互助社发展情况密切关注，激励资金合作社的持续健康发展，切实维护农村金融市场秩序。

参考文献：

[1]农业部“百乡万户调查”安徽组.新型农村合作金融组织往何处去——来自太湖县的专题调研报告[R].北京：中华人民共和国农业部，2014.

[2]中国银行业监督管理委员会.农村资金互助社管理暂行规定[EB/OL].(2011-02-25)[2014-11-15].http://wenku.baidu.com/view/91f02f8002d276a200292ec1.html?from=rec.

[3]中国银行业监督管理委员会.农村资金互助社示范章程[EB/OL].(2011-03-13)[2014-11-15].http://wenku.baidu.com/view/dff6ab222f60ddccda38a0ac.html.

[4] 太湖县农业委员会.太湖县农民专业合作社资金互助工作情况汇报[R].太湖：太湖县农业委员会，2014.

[5]农民资金互助社频现倒闭挤兑风波[N].经济参考报，2013-07-04.

[6]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国专业合作社法[EB/OL].(2006-11-01)[2014-11-15].http://www.china.com.cn/policy/txt/2006-11/01/content_7301833.htm.

[7]王明峰.村民“银行”好在“小而稳”[N].人民日报，2014-09-25.

[8]邬平川，王杨.农村资金互助社金融许可证制度的思辨[J].现代经济探讨,2014(6).

责任编校：汪沛

The Development of New Rural Financial Cooperation Organizations

WANG Tian-yi

(Business School, Anhui University, Hefei 230601, Anhui, China)

Abstract:New rural financial cooperation organizations meet the needs of rural finance effectively and promote the development of rural economy. But in practice, there exist risks of law policies, equity trading, supervision and management. For their sound development, we must manage them with rules to institutionalize cooperation finance, systemize supervising systems, specialize management and normalize government support.

Key words:rural areas; cooperation finance; mutual fund organization; risks; countermeasures

中图分类号：F832.35

文献标识码：A

文章编号：1003-4730(2015)04-0074-05

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.04.017

作者简介：王天翊，男，安徽安庆人，安徽大学商学院硕士研究生。

*收稿日期：2015-03-14

网络出版时间：2015-08-20 12:55网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20150820.1255.017.html