义务教育政策范式变迁影响因素分析

李哲毅（河南大学哲学与公共管理学院,河南开封475000）

义务教育政策范式变迁影响因素分析

李哲毅
（河南大学哲学与公共管理学院,河南开封475000）

义务教育政策要想有效解决教育领域出现的新问题，就必须不断改革教育政策范式。运用政策文本梳理法，对我国自教育体制改革以来的义务教育政策文本进行梳理，总结出三个发展阶段的义务教育范式。并在此基础上，深入分析影响我国义务教育政策范式变迁的相关推动力量，以及在义务教育发展不同历史阶段发挥的不同作用。

义务教育；政策范式；范式变迁

一、范式与政策范式

自从托马斯·库恩(Thomas Kuhn)提出“范式”(paradigm)概念以来，范式和范式转移在研究领域得到了广泛的应用。在库恩《科学革命的结构》一书中，范式是指科学发展的图式或一般模式，是在科学发展进程的某一段时期内，某些公认的重大科学成就演变为科学发展的某种一般性的模式和理论框架。[1]库恩在书中对范式转移也有一定描述，如：“每一次革命都迫使科学共同体抛弃一种盛极一时的科学理论，而赞成另一种与之不相容的理论。”可见，范式并不是一成不变的。当它难以解决社会上出现的新问题时，就会被能解决新问题的范式所替代。哈佛教授彼得·霍尔在借鉴库恩科学范式概念基础上提出了“政策范式”即“是镶嵌在政策制定者头脑中的知识框架，它不仅支配着政策目标和政策工具的选择和设置，而且还决定着政策制定者对其想要解决之问题的认识。”[2]霍尔教授承认政策范式在一般情况下是难以轻易改变的，但他也明确指出“一个稳定的范式如果不能提供解决问题的适当方式，就会变弱，从而出现范式转移”。范式转移被霍尔认为是“为解决政策问题而进行的新理念的集体探寻”的社会学习过程的一部分。

义务教育政策从属于教育政策，一般意义上，教育政策往往就涵盖了对义务教育政策的研究。正如霍尔所说，政策范式不仅可以在一个国家一定历史时期的整体政策中体现，也可以在某个特定的政策领域中体现。本文就将此概念应用到义务教育领域，对我国实行九年义务教育以来义务教育政策文本的变迁过程进行分析。当新的教育政策问题出现，利用传统的政策范式难以有效解决时，就需要建立新的政策范式。因此，不同历史条件下，我国的教育政策范式是不同的。总结不同历史时期义务教育发展范式，就可以准确地了解不同历史时期义务教育发展重点所在，也可以很好地预测未来义务教育发展的趋势。本文主要研究我国自颁布义务教育法以来义务教育政策文本中话语模式的转变。就理论建设而言，能帮我们理清一些相关问题，如义务教育政策制定的依据、特点以及评估。从实践意义上来讲，义务教育政策范式转移能够将教育理论和教育思想转化为实际可操作的教育模式和规程，从而保障我国义务教育事业的健康发展。

二、我国义务教育政策范式变迁的过程

本章主要依据自1985年我国开始实行九年制义务教育以来，义务教育发展不同阶段的不同重点，梳理我国义务教育领域教育政策文本的变化。

（一）“政治”“经济”本位：（1985-2005）发展落后

1.初始阶段（1985-1995）：“政治本位”——宏观发展

此阶段属于我国义务教育发展的初始阶段。在此阶段中，我国义务教育发展过程中的问题还未加凸显，国家教育政策文本基本都是全面的、宏观的具有全局指导性的政策。1985年5月，我国公布《中共中央关于教育体制改革的决定》。在此文件中做出了一个关系中国未来发展的战略决策，这就是实行九年制义务教育。《决定》指出：“我国基础教育还很落后，我们完全有必要也有可能把实行九年制义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事，突出地提出来，动员全党、全社会和全国各族人民，用最大的努力，积极地、有步骤地予以实施。”根据1985年关于教育体制改革的决定，1986年我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》，标志着我国确立了普及义务教育的制度。本法对我国实行义务教育的性质目的、年限步骤、社会、家庭、学校的义务、违法处罚、课程与教学等问题，大都作了明确规定。1987年6月15日，国家教委、财政部发出《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》。该意见指出：基础教育实行地方负责以后，省、地(市)、县、乡四级都要明确各自的职责。对农村基础教育，省、地(市)必须加强领导，同时，应把县、乡两级职责权限的划分作为工作重点。在此文件中，特别指出乡这一行政单位在发展农村义务教育中所承担的具体作用是“乡政府在管理教育方面有必要也有可能承担比过去更多的责任。”

2.快速发展阶段（1996-2005）：“经济本位”——集中力量解决具体问题

我国义务教育法颁布以来，全国各地在义务教育实际发展过程中遇到了各种各样的问题。笔者通过翻阅相关政策文件发现，这一时期政府政策文件多集中于解决具体问题，其中，最显著的便是义务教育收费问题。1988年9月23日，国家教委发言人就中小学收费问题发表谈话指出，根据《义务教育法》，在实施义务教育阶段不收学费，只收杂费和书本费。1993年9月24日，国务院办公厅发出《关于加强中小学收费管理工作的通知》，明确指出要坚决按照义务教育法及其实施细则的规定，学生在义务教育阶段免收学费，只收杂费。调整义务教育阶段的杂费标准，必须按规定程序研究报批。1996年3月9日，由国家教委颁布的《小学管理规程（国家教育委员会令第26号发布）》第四十八条明确规定：公办小学免收学费，可适当收取杂费。紧接着，《义务教育学校收费管理暂行办法教财（1996）101号》第三条规定：接受义务教育的学生免收学费，只缴杂费。自此，我国义务教育收费开启了只收杂费的时代，尽管减轻了相当多家长的经济负担，但是，并没有明确具体的杂费标准，许多地区存在乱收费现象。2001年11月16日，国家计委、财政部、教育部发出《关于坚决落实贫困地区农村义务教育阶段试行“一费制”收费制度的通知》，开始在贫困地区试行“一费制”。2003年，《教育部、国家计委、财政部关于切实做好2002年农村贫困地区义务教育阶段“一费制”试行工作的通知》（教电（2002）53号）规定，在所有国家扶贫开发工作重点县的农村小学和农村初中全面实行“一费制”收费办法。2004年3月17日，教育部、国家发展改革委、财政部印发《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，明确“一费制”的实施范围和核定标准。自此，“一费制”收费办法开始在全国实行，对学校乱收费现象起到一定的遏制作用，但是要达到发达国家的免费义务教育仍有一段路要走。2005年3月5日，温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中再次强调，要重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制。从2005年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第22次会议新修订的《义务教育法》第2条规定，实施义务教育，不收学费、杂费。2007年在全国范围内开始免除农村义务教育阶段中小学生杂费，自此我国义务教育阶段才开始真正地达到免费义务教育水平。

（二）均衡发展阶段（2005-至今）：“以人为本”——权责分明

在义务教育法实施20年之后，我国对义务教育法进行了一次重大修改，2006年颁布了新修订的义务教育法，它对我国义务教育的性质、特点、法律依据和管理特征等方面都做出了进一步的明确规定。“合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展；强调提供平等条件，保障义务教育的平等权利”被放在了空前重要的地位。2009年，教育部《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见（教基一（2009）7号）》明确指出要强化以县为主管理，均衡配置县域内义务教育公共资源，加大对农村学校和薄弱学校的扶持力度，进一步缩小校际之间差距。在2010年教育部颁布的《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见（教基一（2010）1号）》中，提出要按照《义务教育法》的要求，把义务教育作为教育改革与发展的重中之重，把均衡发展作为义务教育的重中之重，按照促进义务教育均衡发展的法律要求，以适龄儿童少年接受更加公平更高质量的义务教育为目标，合理配置教育资源。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中把促进教育公平作为国家基本教育政策，提出“努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学”的目标。2012年，教育部关于印发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》的通知（教督（2012）3号）对县域内义务教育均衡发展的评定标准、评定程序等都做了明确规定，表明到目前而言，我国义务教育的发展重点在县域内的均衡发展。

经过近几十年的发展，我国义务教育基本实现“全民普及”。目前正处于一个崭新的发展阶段：从追求数量转变为追求质量，提高教育质量、教育资源均衡配置、教育公平的社会需求越加强烈。通过对以上义务教育发展三个阶段政策的梳理，可以看出近些年来我国义务教育所取得的成就主要体现在教育的数量、规模等硬性指标上；而在教育质量、教育品质等方面，发展比较落后，社会评价也不太高。这就凸显出我国今后在相当长的一段时间内，义务教育的发展重点就是全面提高区域教育质量，实现区域内义务教育资源的均衡配置，逐步实现教育公平。

三、推动义务教育政策范式转变的相关主体

目前我国义务教育发展阶段正处于由超越政治本位、经济本位的旧模式向以人为本的新的教育范式转型时期。这一转变，是由多种社会力量共同推动产生的。下面作者主要讨论在现实层面，是哪些力量在推动着义务教育范式的转变，他们在实践中又分别扮演着什么样的角色。

（一）国家及政府部门

在传统的教育政策活动中，政府部门及其相关行政机构是唯一合法的教育决策主体。在制定教育政策的过程中，当教育与国家、公民、经济发展的优先关系发生冲突时，往往会优先考虑政府部门的发展需要。国家中心的视角在社会结构中突出政治领域的价值，这个视角的突出特征就是，国家必须要通过行政机关对政治、经济、文化和社会生活进行管理。国家中心和行政机关中心的视角无法看到教育模式变迁过程中的市场经济和公民的力量，无法描述和解释非政府机关参与教育政策活动的现象，不承认政治领域之外的社会组织的合法性。

近些年来，政府部门逐渐开始认识到公民和社会力量的重要作用。从政策文件梳理不难看出，像《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中华人民共和国义务教育法》等教育政策，主要是站在国家及政府角度制定的，具有全局指导性意义，是为了教育事业及我国的全面发展。但是近些年来，教育政策的制定主要站在义务教育相关利益者的角度，考虑这些微观利益者的义务教育需求。就义务教育阶段的收费问题而言，政策文件要求：建国初期，义务教育阶段学杂费都要交；1996年《义务教育学校收费管理暂行办法》颁布以后，就只交杂费；2001年《关于坚决落实贫困地区农村义务教育阶段试行“一费制”收费制度的通知》，开始核定“一费制”的具体收费标准；2007年在全国范围内免除农村义务教育阶段中小学生杂费，开始完全免费。建国初期，国家经济发展落后，无力支付这一笔庞大的教育经费，不得不转移到受教育者个人身上。随着国家经济的不断发展，国家有能力支付，就无须再把这笔费用转移到公民个人身上，国家对此进行支付，受教育者个人就实现了完全免费阶段。从这个过程不难看出，当国家利益与公民个人利益产生冲突时，往往是以大局为重，首先维护国家利益，而后再考虑公民个人利益，“国家中心视角”凸显无疑。而如今，国家采取各项政策措施来维护公民的主体地位，正逐渐向“公民主体视角”转移。

（二）媒体参与

我国之前对于义务教育政策的报道多是通过传统媒体，电视、广播等媒体宣传成为多数利益群体了解义务教育政策的主渠道。就传播学意义而言，单纯依靠传统媒体进行报道存在明显弊端：一方面，电视或广播相关内容的播出具有随机性，难以全面呈现义务教育政策相关议题。另一方面，由于节目播放速度比较快，普通民众很难完整、准确地理解；报纸杂志虽然持续时间长，但多数公众没有定期购买和阅读的习惯。从传统媒体自身属性而言，由于媒体自身的政治属性，他们在对义务教育政策方案进行报道时会优先考虑到社会的政治大环境，报道的内容及模式都会受到政府利益导向的影响。就参与政策形式而言，传统媒体参与教育政策过程的具体表现多为对政策结果予以呈现，往往忽略最为重要的政策制定过程，公众只是被动地接受政策结果，难以有效参与政策过程，表达自身的利益需求。义务教育政策制定的目的就是为了解决相关利益者在教育实践中遇到的具体问题，学生、家长及教师作为最主要的利益主体，对义务教育发展实践有着最真实、最迫切的需求，而传统媒体难以使他们有效表达自身的教育需求，最终导致教育政策制定过程流于形式。

随着网络、微博、微信等新兴媒体的兴起，媒体辐射范围较广，参与和报道教育政策的形式越发多样，弥补了之前传统媒体的诸多弊端。首先，网络、微博等新兴自媒体作为公众表达自身利益的主要渠道，相较于传统媒体而言，更贴近公众本身。当公众个人教育利益受到侵害时，会首先通过这两个渠道进行申诉，引起多方关注以后，可能会引起新的教育政策议题。其次，网络、微博等新兴自媒体作为公民日常生活中可以接触到的利益表达渠道，它能把分散的、少数个人和社会团体关注的教育问题迅速集中并放大，短时间内使之成为社会热点问题，引发社会普遍性的讨论，形成强大的舆论压力，引起教育政策制定者的注意，使教育政策议程设置过程能充分体现公众意志。

（三）公众参与

传统意义上而言，公众难以参与义务教育政策制定，主要由体制因素和公民个人因素共同导致产生。

1.体制性因素。“国家中心论”视角导致行政部门在制定义务教育政策时，利用其政策制定制度的封闭性使政策制定在政策体制内进行，普通大众难以参与义务教育政策过程。公民难以参与政策制定过程，很容易造成教育政策制定过程中的不公正，使政策制定发生价值偏向，过分地重视政府体制内部人员的利益，忽视社会公众的价值利益诉求。

2.公民个人因素

公众有效地表达自身的教育需求，是义务教育领域政策问题得到关注和解决的前提，但公众参与及其不到位，原因如下：

（1）公众对自身参与重要性的认识不到位。从传统文化角度而言，我国两千多年的封建政治使广大社会民众在整个政治生活过程中没有任何发言权及质疑的能力，社会公众没有政治参与的机会，导致民众在短时间内难以产生政治参与意识，对义务教育政策制定更是漠然以待。

（2）公众自身政策认知度低。义务教育政策制定过程本身具有封闭性，它有严格的环节设计、严格的参与群体、严格的时间限制等。公众要想参与意见表达，必须对义务教育政策有高度的认知，也就是我们所说的政策认知，即“人们对政策系统和政策过程的认知、判断和评价，是认知者、被认知者和情境等因素交互作用的心理过程，是人们对政策系统功能、作用、结构、关系等的认识。”[3]但是一些积极参与教育政策议程设置活动的社会公众，由于个人政策认知度较低，导致对教育领域的问题认知有限，难以提出切实可行的政策方案，即使能提出建议，其建议的合理性和科学性也会遭到质疑。

而今政策制定过程的开放性也使得公民个人的参与意识越加凸显。以《规划纲要》为例，在制定过程中，相当重视民意表达和公众参与，前所未有地采取开放、民主决策的方式，邀请国内外不同阶层、不同机构、不同行业的有志之士建言献策，面向社会公开征求修改意见。在贯彻落实《规划纲要》的过程中，仍然强调公众参与，于2010年底建立由社会各界人士参与的国家教育咨询委员会，对贯彻实施《规划纲要》的主要地方和基层改革试点进行指导。

同时，一些关心义务教育发展的公民，为提高个人自身的政策参与度，也在不断加强自身的政策学习能力。彼得·霍尔将政策学习定义为“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标或技术的刻意尝试，以更好地实现政府的终极目标。”[4]政府机构行政人员和专家、精英加强自身政策学习能力，可以提高政府决策的针对性和有效性。普通公民加强个人政策学习能力，可以不断提高自身为政府建言献策的积极性，有效参与政策制定过程，进而不断提高自身参与的主体意识和民主意识。

四、结语

我国义务教育发展过程中面临着诸多问题，而义务教育政策不可能在每个历史阶段都有效解决所有问题，只有不断变迁着的义务教育政策，才能使义务教育良好发展且充满活力。义务教育政策的变迁不但反映着我国在一定历史阶段义务教育发展过程中面临的主要问题，也能有效反映出不同历史阶段教育政策推动力量角色的转变。不同参与主体角色在政策变迁过程中也发生了一些变化:政府机构制定义务教育政策不再单纯在体制内进行，政策制定过程越来越公开，经常性地向公民征求意见；媒体参与形式越来越多样，微博、网络开始成为公民反映义务教育问题，实现义务教育政策响应的新兴途径；公民自身参与的积极性和有效性也越来越高。这些变化无不显示着我国义务教育政策制定过程的逐步民主化，极大提高了公民参与的有效性，能有效避免教育政策成为少数人的政策，使义务教育政策的制定更具代表性和针对性，真正成为义务教育受益人的政策。

[1]托马斯·库恩.科学革命的结构[M].李宝恒，等，译.上海:上海科学技术出版社，1980.

[2]彼得·霍尔.政策范式、社会学习和国家：以英国经济政策的制定为例[M]//中国公共政策评论：第1卷.上海：上海人民出版社，2007.

[3]张国庆.现代公共政策导论[M].北京:北京大学出版社，1997:48．

[4]Hall,Peter A.Policy Paradigms,Social Learning and the State,a paper presented to the International Political science Association,Washington,D.C.1998.

(责任编辑：陈丽娟）

The Analysis of the Factors of Compulsory Education Policy Paradigm Shift

LI Zheyi
（He'nan University,Philosophy and Public Management College,Kaifeng 475000,China）

The policy of compulsory education in order to effectively solve the new problems in education field to appear,we must continue to reform the education policy paradigm.This paper mainly uses the policy text carding method,combing our country since the reform of the education system of the compulsory education policy text,summarizes the three stages of development of the paradigm of compulsory education.on this basis,indepth analysis of the relevant driving forces influence our country compulsory education policy paradigm change, different roles and different historical stages in the development of compulsory education play.

compulsory education;policy paradigm;change of paradigm

G40-011.8

A

1673-2928（2015）03-0114-05

2014-12-03

教育厅人文社科重点项目“我国教育政策议程设置模式研究”（2010-ZD-003）阶段性成果。

李哲毅（1990-），女，河南三门峡人，河南大学哲学与公共管理学院教育经济与管理专业研究生，研究方向:教育管理与教育政策研究。