城市公交价格规制研究

韩贺洋（安徽财经大学会计学院,安徽蚌埠233030）

城市公交价格规制研究

韩贺洋
（安徽财经大学会计学院,安徽蚌埠233030）

城市公交价格关系到国计民生，一直实行规制价格（低价），加之公交燃油等营运成本上升，企业亏损严重。本文比较了发达国家公交价格规制，认为建设发达的立体交通网络、使用公交轻轨地铁一卡通、建立公交专用车道、对私家车征收适度的燃油消费税能有效解决当前公交困境。

成本规制；价格规制；政府补助；公交先行；规制调节

城市堵车和雾霾天气已成为一种城市病、社会病。公交建设是解决城市堵车和雾霾环境的重要手段，也是关系到国计民生的城市基础设施建设和民众出行的公益性事业。2011年交通运输部提出：“社会发展，公交优先，行有所乘”理念。但当前公交行业普遍亏损，影响了这一理念的执行，价格规制不完善是重要原因。

一、城市公交存在的问题

（一）运营成本飙升

经济发展，人民生活水平提高，要求更舒适的出行设施。于是高档公交车增加，冬夏空调车增加，带来固定资产购置成本升高，日常车辆维修付现成本和固定资产折旧非付现成本增加。国际油价动荡、上涨更加重了公交车出行运营成本。城市公交系统人力成本比重很大，各行业经济发展，公交行业的员工必然要求和别的行业一样有更高的薪酬收入，于是人力资本成本上升。公交长期低票价，限制了成本传递，公交行业普遍亏损。

（二）会计核算不规范

公交行业多是承包经营，为追求效益，节约成本，管理不规范，“以包代管”。也因此带来会计帐务不健全、核算不真实、信息披露虚假、财务管理混乱等问题。加之信息不对称，公交企业具有信息优势，为了得到更多的财政补助，公交企业虚报政策性亏损，账务混乱导致政府成本规制不能有效监督，造成政府资源浪费、配置效率低下。

（三）财政补助制度不完善

财政补助制度是当前中国发展公交运行，增进人民出行福祉的一项重要制度。但财政补助制度缺少专门合理的设计，尤其不能区分政策性成本和经营性成本，于是公交企业的政策性成本不能有效补偿，经营性亏损被掩盖和推诿。公交财政补贴因时、因事而异，导致政府财政补贴的不足或过度。

（四）公交法规不完善

当前我国与公交价格有关的法律仅有《中华人民共和国价格法》和《政府价格决策听证暂行办法》，他们都是通用法律，缺乏针对公交价格规制的直接法律，指导性和可操作性不够。因为法律不完善，所以城市公交建设和发展没有明确的法律保障。公交调价因法律缺失和信息不对称，导致决策困难、滞后。

（五）社会成本巨大

公交发展滞后带来两种社会成本：交通堵塞带来到达延迟成本和大气污染成本。当前城市公交的不发达造成的堵车已成一种社会病、城市病，这既有城市规划不科学问题，更有公交发展滞后问题。堵车给出行大众带来巨大的时间成本，于是私家车增加，甚至购买私家车成为一种时尚。进一步加剧了交通堵塞，汽车尾气排放更带来了大气污染和雾霾天气。

二、公交价格规制的国际比较

（一）巴黎公交价格规制

法国政府认为，政府引导公交出行、公交先行，能够减少交通堵塞，降低环境污染。重要举措是降低票价，增加上座率；否则，将出现票价升高→上座率下降→票价再升高→上座率再下降，出现恶性循环。这样会导致民众出行困难、出行成本升高、降低生活质量、空气质量、环境质量、城市基础设施水平，制约经济发展。政府因此成为公交服务的资金提供者。交通委员会制定公交价格，报国家政府批准，国家承担了公交成本的三分之二。另外，为鼓励公交出行，政府公交优惠对不同的对象区别对待，如10%的乘客享受免费优惠乘车。

为了公交发展的可持续性，政府从20世纪70年代开始对企业征收“交通税”，按照企业工资总额的一定比率征收。比率制定权在交通管理委员会，巴黎的交通税率达2.5%。

实行政府规制“橘卡”。法国政府法律规定，不管何类企业和政府部门，单位必须给购买“橘卡”的员工50%的购卡价格补贴，降低员工公交出行成本。

国家政府进行公交质量规制，加大基础设施投资，并激励地方政府进行公交建设，提高公交服务水平和能力。公交管理运用公交企业内部控制进行。

（二）伦敦公交价格规制

2007年英国伦敦被评为世界公交最佳城市。1985年伦敦通过交通法，为提高效率，公交行业私有化，自由竞争。伦敦巴士公司与私营公交公司签订“最低成本”合同。私营企业收入全额上缴，参与利润分配。公交运营权伦敦实行公开招标，要求利润分配比率最低的私营企业中标，政府进行质量控制和管理。

伦敦政府使用高票价的价格规制。因为伦敦政府重视公交基础实施投资、进行公交财政补贴，保证公交运营商的合理利润。2008年伦敦政府执行Oyster卡政策，Oyster持有者票价3折优惠，地铁、轻轨、公交车通用，持卡者乘车分阶段优惠，交通高峰时乘车费是平时段乘车费的1.3-1.4倍。但Oyster卡政策票价也是世界平均公交票价水平的1.6倍，是东京的2.5倍，葡萄牙的7.5倍。非Oyster卡持有者票价更高。2001年伦敦巴士公司建立赏罚分明的奖惩制度，提高员工要求，伦敦市政府也制订了严格的服务标准和奖惩制度。为保证公交客源和改善环境，政府颁布了小汽车限制法令。伦敦公交特点是：（政府巨大的交通基础设施建设）交通网络发达、（政府质量控制）优质公交服务、高票价。

（三）新加坡公交价格规制

新加坡公交发达源于政府规制和公交行业共同合作，而非市场竞争。新加坡公交政府持有股份，实行区域专营。新加坡政府对公交设施投入很大，对公交企业不进行财政补贴，并规定公交价格上限，公交企业自负盈亏。政府根据上期价格指数和生产率增长制定最高限价。

Pi=Pi-1(1+r-g),P指价格水平，下标i表示期数，r指价格指数，g指生产率增长数。如2013年通货膨胀率4%，生产率增长2%，则公交票价最大增幅2%。如r＜g，公交行业必须降价。

2006年新加坡对最高限价法进行修正。Pi=Pi-1(1+0.5Ci-1+0.5Ii-1-g),C指消费价格指数，I指收入变化指数。新最高限价模型将公交人力成本、燃油成本、维修成本、折旧成本等纳入价格模型，进一步激发公交行业降低成本、增加利润的热情，并且对公交行业生产率增长给予了部分扣除，鼓励公交企业提高生产效率来增加利润。最高限价法使得公交企业在企业和国家利益分配上企业拥有剩余索取权，企业有更高的热情进行成本管理和生产效率提高，以实现成本降低，实现更多利润。

三、完善公交价格规制建议

（一）低票价

我国应借鉴巴黎做法：以政府补贴的办法承担公交企业的规制成本，企业以营运成本核算盈亏。当前城市中等收入人群已小车出行，乘公交车基本是低收入群体，城市居民出行费用已占收入的10%。升高票价会给低收入民众带来很大的出行成本负担，而对有私家车的家庭没有任何影响，不利于社会公平和社会和谐发展。

当前城市病——“交通堵塞”、“大气污染”已给社会发展、居民生活带来严重问题，严重制约了社会发展和人民生活质量的提高，高票价增加私家车购买量和私家车上路率，加重交通堵塞和大气污染。伦敦高票价是建立在城市交通网络发达和优良的服务质量基础上的。我国当前尚不具备这个条件。

（二）政府加大公交基础建设投入

不管是巴黎公交、伦敦公交还是新加坡公交，政府对公交基础建设投入巨大。如伦敦可实现地铁、轻轨、公交一卡通，发达的立体交通网络，给民众出行带来了巨大便利，私家车数量减少，交通堵塞和大气污染被有效解决。当前中国大城市必须建立地铁、轻轨、公交发达的交通网络，使用一卡通便利民众出行。当前过渡性做法应该小车限号出行，设立公交车占用车道。我国居民公交出行比率30%，仅是发达国家的1/2。主要原因是交通堵塞已给居民带来了巨大的时间成本，超过了居民出行经济成本。

（三）规制调节

规制调节是政府通过向全民企业征收交通税、向小车征收燃油消费税等补偿公交企业公益性福利执行成本上升，但不能传递到票价的成本损失，以减轻政府公交财政补贴压力，并形成公交财政补贴的可持续性法律保障。并且私家车燃油消费税的征收也调解了收入分配、减少了私家车上路次数，降低贫富差距、交通堵塞、降低大气污染。这样政府运用法律手段和行政职能，保证了市场经济的有效运行，完成了国民收入再分配，优化资源配置，使公交行业健康地融入市场经济，有利与其他行业公平竞争。

（四）规制成本核算

完善的规制价格制定，必须依靠成熟的规制成本核算。我国公交行业存在垄断性，不能形成竞争性的公交行业平均成本水平。在成本规制中，公交企业核算成本内容包括人力成本、燃油成本、车辆维修费、折旧、其他营运成本、营业税金及附加、管理费用、财务费用。应建立对应的核算标准、定额和方法。公交企业的规制成本等于上述八项成本定额之和。公交规制成本核算以乘车高峰投入车辆为起点，在公交线路、站点、站台已知情况下，各个公交线路运营里程和车辆确定，根据人车比，计算出雇员人数、结构和人力成本。公交行业具有周期性特点，可以根据公交线路、行驶时间和里程制定行业标准，制定标准燃油成本、车辆维修费、折旧、其他营运成本。营业税金及附加、管理费用、财务费用可根据该地区经济发展状况，该行业历史水平平均数计算确定。规制补贴=规制成本-营业收入+公交行业利润率。

（五）规制价格制定和调整

我国与发达国家相比生活成本低，为了实现“公交优先”发展战略，政府规制价格应采用低票价，并进行公交价格改革。

根据上文制定的规制成本，考虑企业合理利润，制定规制价格。这样，对于企业承担的公益性成本，政府给予财政补贴。如政府给予公众的折扣卡和企业承担的其他政策性成本补助。

缩短公交规制价格调整间隔。一般按照国际通用做法，2-3年为宜。规制价格调整间隔时段过长，会形成规制价格调整滞后，带来企业巨额亏损，导致规制价格调整无效率。也会因其价格积累，出现规制价格大幅调整，形成价格动荡。在调整方法上，制定规制价格上限，激励公交企业降低成本，提高利润。公交服务质量、管理效率、营运效率决定公交实际营运成本，公交企业可以通过加强管理，降低实际营运成本增加企业利润。

（六）完善公交价格听证会制度

公交价格听证会是完善公交规制价格的重要措施。①听证会代表产生要科学、合理、有代表性。科学是指代表有能力履行其职责，合理、有代表性指能代表社会大众利益。②进行公交价格改革宣传。听证会资料要通过媒体、网络等传媒工具告知社会公众，鼓励社会大众参与，增加规制价格形成的透明度。③聘请相关专家根据标准成本，国家调控精神，进行规制价格计算，保证规制价格的科学性。④规制价格听证会准备时间要充分，有利于各方提出合理的建议和意见，保证规制价格完善。

(七)优化经营理念

优化公交价格的主体是企业。当前乘客暴打公交车司机现象时有发生。而仅仅责怪乘客一方是不公正的。公交行业除了文明礼貌经营外，还要以乘客为中心，想乘客之所想。①灵活使用空调车。空调车的优点是考虑了顾客的舒适需求。但当天气变化时，如高温时突然降雨，降低了空气温度（这是经常发生的事），低温空调公交车仍低温运行，这样高成本给顾客带来的只是痛苦，降低上座率，甚至空车运行。②突出公交车的公共产品性质。2014年中秋节蚌埠市公交车的做法值得借鉴。蚌埠市中秋节三天公交车免费乘车。这凸显了公交车的福利性质，拉近了乘客和公交车行业的距离，增加了公交车司机的亲切感，减少与乘客的矛盾。另外增加公交车上座率和居民出门购物，拉动内需。

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(责任编辑：王念选）

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1673-2928（2015）03-0064-03

2014-10-27

韩贺洋（1991-），男，安徽财经大学会计学院会计硕士，研究方向：财务管理、会计学。