黄山区集体林采伐管理制度改革的几点思考

王富东

（黄山区林业局，安徽 黄山 242700）

黄山区集体林采伐管理制度改革的几点思考

王富东

（黄山区林业局，安徽 黄山 242700）

本文对黄山区集体林采伐管理制度改革进行了分析思考，针对集体林采伐管理中存在的不足与问题，提出了完善采伐限额管理、编制森林经营方案和实行林木采伐作业设计、伐区验收制度等，深化集体林采伐管理制度改革的意见和建议，为黄山区完善集体林权配套制度改革提供参考。

黄山区；采伐管理制度；改革

黄山区位于安徽省南部，为省重点集体林区，是全省首批集体林权制度改革试点县（区）之一，曾获“全省集体林权制度改革工作先进集体”。在完成确权发证的主体改革之后，作为配套制度改革的核心内容——采伐管理制度改革，黄山区进行了积极探索，改革创新了一些政策措施，方便林农采伐林木，提高了林农经营林业的积极性。

1　采伐管理制度改革的政策与措施

1.1森林采伐限额管理制度改革

将森林采伐限额下达由原下达分配制改为申报制。在年初下达森林采伐限额前，林农直接向村组申报当年的木材采伐计划，各村组汇总报当地林业站，林业站经初步审核后（根据村组可伐资源量可作适当调整）在相应各村组公示7天以上，无异议报林业局下达乡镇全年森林采伐限额。林农根据申报公示无异议的采伐计划向当地乡镇林业站申领采伐证。采伐限额申报制给林农带来了较多的采伐自主权，提高了采伐限额分配透明度，避免了采伐计划分配的“暗箱操作”，也使林木资源得到较为合理的采伐利用。

1.2放开年度采伐期的限制

将林改前一年度定为2至3个采伐期、每个采伐期不超过3个月改革为全年均可采伐，且采伐作业期不受限制。确定采伐期虽便于林业部门对林木采伐活动进行监管，但给林农采伐经营带来了不便，限制了其采伐自由度。全年均可采伐，有利于林农根据闲忙时节合理安排采伐活动，便于林业生产经营。

1.3全面放开毛竹林的采伐经营

针对黄山区毛竹林资源丰富、经营粗放的特点，为提高林农经营竹林的积极性，在完成集体林确权发证后全面放开毛竹林的采伐：取消毛竹林采伐限额的限制，林农采伐毛竹林无须申领采伐证，可自由对毛竹林进行采伐经营和管理（采伐后保留规定的最低株数）。不仅极地大方便了林农对竹林的管理和经营，而且放开毛竹林采伐管理后，林区秩序稳定，未出现竹林乱砍滥伐事件，说明政策合理可行并受到林农欢迎。

1.4对生长不良的杉木人工用材林主伐年龄适当放宽

黄山区杉木人工林2.4万hm2，为全区主要用材树种，占年林木采伐量的70%左右。因立地条件、经营不善、病虫害等因素影响，个别杉木林分未达到成熟主伐年龄就产生了生长不良或衰弱的迹象。经林木所有权人申请，对此类型的人工杉木用材林可适当提前进行主伐更新，以便于林农科学安排生产经营活动。

1.5充分放开和组织林农自产自销木材

林改前，林农采伐生产的木材只能在本乡镇区域内销售。为打破区域内垄断经营，提高市场公平竞争力，黄山区林业局林改时出台了鼓励全区木竹经营（加工）企业跨乡镇收购木材的政策，林农生产的木材实现了在全区范围内的自由销售，提高了林农的木材单位价格。同时，区林业局组织、指导有条件的乡村林场和村组林农组建林业经济合作组织，林业经济合作组织生产的木材不仅可在区内自由销售，还可直接销售到区外。放开林农木材销售行为，充分体现了林权的处置权，提高了林农林业生产经营的积极性。

2　当前集体林采伐管理制度存在的一些问题

黄山区在集体林采伐管理制度上进行了积极探索和改革，但从当前新形势、新要求和林业经济发展来看，还存在着以下矛盾和问题，必须加以改革。

2.1木材检量制度与现行的法律法规已不相适应

木材检量起源于计划经济时代的森工部门收购木材所用。目前在黄山区采伐管理依据是：一是林业部门对采伐下山的原木、原条等木材进行检量，作为消耗林木征收育林基金的依据；二是林业部门依据检量的木材数量，作为验收林木采伐是否超伐的依据；三是对检量的木材打印后，作为本区内木材运输的合法依据。

作为一项采伐管理措施，木材检量存在以下问题：一是木材检量作为行政机关的具体行为，在现行的法律法规中并没有明确。从严格的法律上，木材检量应是具有资质的中介单位所从事的一项有偿服务行为。二是依法处理违规采伐林木，应按立木蓄积量计算，检量的木材属立木的出材量，从严格依法行政来看，其不能作为是否超伐（属滥伐）和盗伐的依据。三是把检量的木材数量作为检验林木采伐行为是否合法的依据，对于不按采伐方式、采伐地点等滥伐行为无法作出判定。四是按检量的木材出材量推算蓄积量，将有可能造成造材施工好的采伐人因实际出材率高反而构成滥伐行为，而施工造材差、浪费木材的采伐人却因实际出材率低而逃避了违法行为，显然有失法律公平性。

2.2林木采伐作业设计与现实需求存在矛盾

林木采伐作业设计对于科学、合理和规范采伐利用林木具有重要作用。但在实际中，往往存在设计单位不愿意去设计，林农不情愿去委托采伐设计的情况。造成此情况的原因是：资质设计单位在采伐作业设计工作中，承担的工作量大、责任大而收取的费用却较低，特别是采伐量小的设计，属“亏本”经营；而山区林农普遍认为如何采伐林木自己能够掌握，作业设计收取费用增加了其负担，减少了其林木收入。

2.3禁止和限制国省道两侧林木采伐的规定有失公平

作为旅游区县，黄山区近年来对高速、国省道两侧山场的林木基本实行了禁伐制度，对确权承包此山场的农户来说等于剥夺其林木处置权。这对此类林农显然有失公平，影响了其经营林业和护林爱林的积极性。

另外，森林采伐限额分配在村组林农中存在“平均主义”，“有资源无计划、有计划无可采资源”的情况时有发生。

3　深化集体林采伐管理制度改革的再思考

3.1进一步完善森林采伐限额分配管理制度

森林采伐限额分配下达坚持以“申报制”为基础，以“公示制”为原则，保障林农处置权和采伐计划分配的公开透明。当地乡镇林业站加强对森林采伐限额分配的监督管理，在申报采伐计划和公示调剂时采取“几上几下”，避免森林采伐限额分配下达中“有资源无计划、有计划无资源”的情况发生。

3.2推行集体林简易森林经营方案的编制

为使集体林采伐和经营更为科学，分配下达村组采伐限额更为合理，应积极推行简易森林经营方案的编制。集体林不同于国有林场，村组林农经营的山场普遍存在“一户多山、一山多户”的现象，乡村林场、林业大户经营的林场也存在“面积小、规模小、经营较分散”的特点。因此，在确保“采伐量小于生长量”的原则下，集体林森林经营方案应体现“简单、灵活、实用”的特点。

“简单”，即篇幅少，无过渡性文字和琐碎性内容，直接体现采伐和造林等经营性等措施，能用表格代替的尽量用表格代替，让林农容易看懂。

“灵活”，即在保证“采伐量小于生长量”的前提下，村组经营方案可不落实到山头地块（实际无法落实），以森林资源规划设计调查为依据，编制核算村组年采伐量，落实该村组采伐、主要经营措施和林业造林发展方向即可；对于乡村、林业大户的林场，以“五年采伐量为总控制”（准许某年度采伐量超过年生长量，但五年总采伐量须低于五年总生长量），将五年内采伐和相关经营措施落实到小班地块。

“实用”，即编制集体林简易经营方案以最近期的森林资源规划设计调查为依据，以行政村或乡村、林业大户的林场为单位（纯山区的重点林区可以村民组为单位），编制年限仅为五年，与省下达的五年森林采伐限额相衔接，达到最大实用效果。

编制集体林简易森林经营方案，有利于更为合理分配下达集体林森林采伐限额，科学采伐和经营森林资源，促进各村组、林业大户林场森林资源的可持续经营利用。

3.3取消木材检量制度，实行伐区验收制度

实行伐区验收制度，可在伐区实地对采伐行为进行明确的鉴定，有效防止超伐、不按设计采伐等乱砍滥伐行为的发生，对林木采伐和限额管理起到有效监管作用。

面对千家万户林农的采伐，当地林业站不可能对每户采伐行为一一进行实地验收。为此，对林农无须作业设计的零星采伐（采伐蓄积量一般20 m3以下）可按一定比例采取随机抽查的方式进行实地验收；对作出作业设计的林木采伐进行全部验收核查，实地检查核定其采伐许可行为是否依法进行，是否存在超伐、不按设计采伐等违法行为。

为调查核算所采伐林木的蓄积量，黄山区应加快编制建立当地各主要采伐树种（杉木、水杉、马尾松、软阔、硬阔等）根径与胸径的回归方程式，以便利用采伐后的伐桩推算所采伐的林木蓄积量，为伐区验收和林业案件处理提供可靠的数据来源。

3.4推行简易林木采伐作业设计

内容冗长的林木采伐作业设计不仅使林农难以看懂，且增加设计人员工作量，增加了作业设计成本费用。因集体林单个采伐作业量一般不大，为此，应积极推行简易林木采伐作业设计，简易林木采伐作业设计仅以“林木采伐作业设计表”和“作业设计伐区图（以地形图为底图）”表示，即“一表一图”，特殊和注意事项在表格备注栏与图表空白处注明，无专门文字设计说明内容，达到简单、清楚、明了的目的和效果，使山区文化程度不高的林农易于接受和看清看懂。

简易林木采伐作业设计，其表格涵盖了作业设计内容，图纸落实了采伐地点和四至界线位置，能够达到一般采伐作业设计的要求，同时设计单位可酌情降低设计费用，减轻林农负担。笔者认为，黄山区除重点公益林外，集体商品林均可推行简易林木采伐作业设计。

3.5最大限度放开商品林采伐

集体林权制度改革，目的是充分赋予林农林木的所有权、处置权和收益权，从而调动其经营林业和爱林护林的积极性。为此，在保障林业生态安全的前提下，应充分放开商品林的经营权和采伐权。

对高速、国省道两侧的商品林，不能简单禁止林农采伐，剥夺其林木处置权和收益权。为体现公平性，对高速、国省道两侧的商品林，一是将部分生态重要、风景较好的天然商品林纳入当地公益林管理范畴，按重点公益林管理办法进行管理，禁止商业性采伐活动，由当地政府给予林农一定的生态补偿金；二是未纳入当地公益林范畴的，应准予林农开展中低强度的抚育采伐和择伐活动，对择伐后及时更新造林的，优先安排项目补助资金，以补偿其择伐作业较高的劳力工资。

（责任编辑：杨婷婷）

Reflections on Reform of the Management System for the Collective Forest Felling in Huangshan District

WANG Fudong
（Huangshan District Forestry Bureau，Huangshan 242700，Anhui，China）

In this paper reflections were made on reform of the management system for the collective forest felling in Huangshan District. Aimed at the existing shortcomings and problems in the felling management，some opinions and suggestions for deepening the reform were given including perfection of the felling quota management，compilation of the forest management scheme，forest felling operation design and implementation of the logging area check system to provide reference for perfecting reform of the collective forest tenure supporting system in Huangshan District.

Huangshan District；Forest felling management system；Reform

F326.2

A

2095-0152（2015）06-0059-03

2015-11-19

2015-12-10

王富东（1970-），男，林业工程师，主要从事林业调查规划设计和森林资源管理工作。E-mail：434897539@qq.com