安徽省全面深化集体林权制度改革的重点难点探析

张致胜

（安徽省林业厅，合肥 230001）

安徽省全面深化集体林权制度改革的重点难点探析

张致胜

（安徽省林业厅，合肥 230001）

本文通过对安徽全面深化集体林权制度改革的基本任务和战略目标的展望，着重分析了全面深化改革的重点难点问题，强调发挥市场作用和政府监管的不可替代性，并提出全面深化改革需要遵循和把握的诸多平衡点。

全面深化；改革；重点难点；平衡点

近年来，安徽集体林权制度改革（以下简称“集体林改”）在完成确权发证的阶段性任务的同时，及时推进全面深化集体林改，取得了积极的成效。但从制度创新、问题导向、进一步发挥市场作用、综合配套等诸多因素考量，理清当前和今后一段时期内集体林改的方向及重点难点问题，攻坚克难，以期取得更大的改革成效，是我们每一个投身这场改革的人所面临的思考。

1　全面深化集体林改的战略目标任务

在稳定和完善家庭承包关系的基础上，放活经营，培育创新各类新型林业经营主体，优化集体林业体制机制，大力发展生态林业和民生林业，促进兴林富民。通过相关制度建设，进一步落实配套政策措施，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进各种生产要素向林业聚集，推进现代林业发展，在全省建立起产权归属明晰、利益保障严格、流转抵押顺畅、监管服务有效的现代林业产权制度［1］，实现国家得生态、农民得实惠的长期目标，进而充分发挥林业的生态、经济、社会和文化多种功能，形成比较健全的林业生态体系、产业体系和森林文化体系。

系统推进配套改革，紧紧把握改革发展的主题，进一步巩固改革成果，着力改变山区林区面貌，全面提升集体林业经营发展水平。围绕集体林改的重点和难点，不断在制度创新、机制体制创新和专业实用人才培养创新等方面取得新突破；在完善政策、放活经营、强化服务、发展产业、提升效益等方面取得新成就；在改善生态、改善民生和促进经济社会可持续发展方面取得新进展。

2　全面深化集体林改的重点

2.1巩固完善确权发证成果

对于错发、漏发林权证的，依据申请人申请及时进行更正和补发。对于联户发证、发大证和实行股份经营的，依据群众意愿和方便经营、流转和抵押贷款等要求，做好联户发证的拆分和细化工作，分别发给林权证和股权证。初始发证和林权流转的变更登记等项工作，按照有关法律法规（包括《安徽省林权管理条例》以及规范性文件）的规定依法办理。进一步加强和规范林权争议和承包纠纷调处，5.33万hm2以上的县应建立林地承包经营纠纷仲裁委员会，优化程序，加强制度建设，把矛盾纠纷解决在基层萌芽状态。

2.2规范林权流转市场行为

建立全省统一、规范有序、公开透明、服务高效的县级林权交易平台，成为江南林业产权交易所的合作会员，并向乡级林业站延伸服务，形成省市县三级林权交易网和县乡村三级林权交易服务网，并实现林权交易信息化。鼓励交易双方通过林权交易平台实现竞价交易。

2.3打造林权抵押贷款服务平台

建立健全林权抵押贷款服务平台，开展林权抵押登记、担保与收储、贷款贴息、森林资源资产评估、森林保险等相关业务。林权抵押贷款以林权管理服务中心为依托，搭建市场服务平台。通过林业与银行业金融机构、担保集团、森林资源收储中心等单位合作，创新林权抵押贷款模式，不断开发新产品，推行林权抵押贷款一卡通业务。

2.4培育新型林业经营主体

以农民林业合作社建设为带动，促进林业学会、协会等合作组织发展。支持和鼓励家庭林场创新发展，培育职业林农，建立稳定的农村林业产业军；探索股份制林场、集体林场、合作林场、民营林场等专业大户、林业企业，发挥其在规模集约经营上的示范引领作用，培育和壮大各类新型林业经营主体。

2.5因地制宜地发展林下经济

在不砍树或少砍树的前提下，充分利用林地空间，开展立体复合经营发展林下经济，提高林地综合利用率，并不断提高经济效益。目前，安徽省逐步探索出一条充分利用森林资源发展林下经济，做到以林为主，实行林下种植、林下养殖、林间采集加工和森林景观利用相结合的复合经营林业的路子，林下种植中药材、培育食用菌和药用菌、开展森林旅游等得到长足发展。

2.6推进林木采伐管理方式改革

实行公益林和商品林完全不同的林木采伐管理方式。公益林的卫生伐和更新性采伐均纳入限额管理，并实行严格的行政管理措施和管理制度。商品林中除目前的竹林和非林地上林木的采伐已放开不纳入采伐限额管理外，还要在采伐指标分配、公示制、采伐年龄的放宽等方面进行改革，最终实现商品林在限额指导下的自主采伐。

2.7加强林权管理服务中心规范化建设

林权管理服务中心是全面深化集体林改中为了适应自身改革的需要，调整和满足生产关系适应生产力发展，对林业管理自身不适应林业改革发展需要而建立的新型林业管理服务机构。重点在县一级建立林权管理服务中心，在有林业站的地方，向乡镇一级延伸，村级建立信息员制度并推行全程代理制，形成县乡村林业社会化服务体系和管理体系，开展规范化建设，实行人员上岗、管理责任和服务职能三到位。

2.8探索集体资产量化到户与农户林权入股发展林业产业化改革

一方面，根据“要千方百计增加农民的财产性收入”的要求，尚未到户的农村集体资产，要通过民主的方式，依法将其资产量化到农户，或股权到户并取得相应的收益。另一方面，已通过家庭承包的方式承包到户的林权，根据自愿、互助合作等原则，引导实行入股经营，发展林业产业化，探索不同形式的股份经营的有效形式。

2.9推行林地承包经营权的三权分置改革

为适应林权经营需要，根据政策规定，林地所有权、林地承包权和林地经营权可以实行三权分置：林地所有权归集体长期不变，不得流转；林地承包经营权分置为承包权和经营权，林权流转时可以保留承包权，只流转经营权，也可将承包权和经营权同时流转，以获得更多的流转收益。保留承包权，防止农民失山失地，使林权流转更加灵活顺畅。

2.10政策落实与林农权益的维护

林业政策涉及项目扶持、鼓励政策及资金支持等诸多方面。深化集体林改，可以通过用足用活相关政策，巩固扩大改革成果；通过政策引导和政策支持，发挥财政、税收、金融、保险等相关政策的扶持和支撑作用，培育和推广改革典型，鼓励探索创新，不断提高改革成效。林农权益维护包括林木采伐权，流转收益权，依法享有各种涉林补贴、补助、补偿以及尚未到户的集体资产的收益分配权等等。

3　全面深化集体林改的难点分析

3.1贷款难

林权抵押贷款是推进集体林改过程中产生的一大壮举，是一项制度创新，为农村经济发展插上了飞翔的翅膀，具有开创性和不可替代性，成为广大林农盘活森林资源资产，繁荣农村经济的重要一环。林权抵押贷款无疑是全面深化推进集体林改的重点工作之一，也是难点之一。

3.1.1法律法规和政策界限把握难

《森林法实施条例》规定，公益林地原则上不能流转；后来国家林业局根据林改实践探索和法律法规精神，规定公益林除转让方式外，可以进行其他方式的流转。但能否抵押？未作规定。抵押是否是流转的一种特殊形式？理论界探索尚未取得一致意见。《物权法》规定，自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《安徽省林权管理条例》明确，公益林流转的，不得改变公益林性质。此举未限定流转方式，又向前迈了一步。凡此种种，限制了林权抵押贷款。

3.1.2对抵押资产的要求苛刻

在实际操作中，各种情况表明，提供贷款的林权必须产权清晰，易于变现，这里包括提供贷款的经济林在盛果期或收获期，用材林接近采伐期，毛竹类也要进入满园以后等等。最好有森林保险或参加商业保险。这些要求无疑都有道理，这些林权经过资产评估后，其评估价在贷款时往往要打5折，其他林权则更低。

3.1.3具体的林权抵押贷款推进难

一方面，林业部门深化改革，全力推进林权抵押，活跃农村市场经济；另一方面，银行业金融机构要拓展业务，积极支持林农融资，参与市场竞争，很想有所作为。从宏观上讲，两家合作不难。但往往到具体承贷时，种种难题就出现了。有林权变现问题，有评估的问题，有的银行下手比较慢，有的观望惜贷，有的商品林抵押贷款还被要求再担保或参与商业保险。由于林业培育周期长，变现需要时日，绝大多数的贷款期限较短，一般仅为一年，不能满足抵押人的发展需求。

3.1.4逾期抵押物的处置难

在开展林权抵押贷款工作中，从全省来说，几乎所有的银行均参与了这一服务三农的工作，但有些银行遇到抵押到期不能还本付息的“逾期”现象。根据规则，逾期超过一定数量就要停贷，局部地区造成了参与抵押银行越来越少。理论上讲，“逾期”的林权可以网上交易或线下交易，但远水解不了近火，流转不掉怎么办？为彻底解决这一难题，经省政府批准，安徽省成立了“安徽省森林资源收储中心”，但目前处于起步阶段，风险基金尚未建立，市场机制也待健全。

3.2评估难

3.2.1评估师和评估制度的缺失

我国对森林资源资产的评估没有建立评估师制度，也没有林业专业的评估师，法律上没有规范，评估制度和评估体系尚未建立。同时也正赶上国家对整个评估市场进行改革，行政许可和行政确认向行业协会过渡，新的市场机制尚未建立。

3.2.2森林资源资产评估较其他不动产资源评估难

森林资源资产评估的特点是，既要对森林资源的数量、质量包括林地的立地指数等、生物量、成熟度、盛果期等专业技术的熟练掌握，又要对森林资源的价值量进行分析核算得出符合实际的价值评估，同时还要对森林林木和林地两类不动产进行分别评估。对森林资源价值较高（100万元以上）的评估，根据政策规定需要持有林业调查规划资质的单位和一般资产评估资质的单位两家合作才能完成。

3.2.3评估市场监管难

森林资源资产评估市场尚未形成有序竞争的局面，既未形成垄断格局，也未形成良性发展的环境；收费过高、评估失真等非正常行为时有发生，评估的真实性和严肃性受到挑战，往往增加抵押人负担等等。由于利益驱动，评估市场良莠不齐，给抵押权人和抵押人选择造成困难，亟待加强对评估市场的指导与监管。

3.3流转监管难

林权流转是促进规模经营、发展现代林业的必由之路。一方面，通过流转，可以促进资源变资产到变现，实现林权价值的有效形式，林权人可以提前得到资金回报；另一方面，通过流转引导资金、技术、劳力、管理等要素向林业集聚，促进规模经营和集约经营。林权流转更多的属于市场行为，林权流转的监管则属于政府行为，市场如何自律，监管怎样到位，成为在实践中的难题。

3.3.1林权流转的规范还需要有一个过程

林权流转不公开、不透明在一定范围内仍然存在。私下交易、越俎代庖时有发生；集体未到户的林权流转程序不合法、流转不规范的情形在一定范围内存在。过去林权流转导致的“三过”现象（流转面积过大、租金过低、期限过长）大多是由于流转不规范造成的，解决这类问题也需要有一个过程。流转市场尚未成熟，市场自律程度低。

3.3.2为林权流转搭建的平台尚未发挥应有的作用

未能通过全方位服务来引导市场，林权交易流转平台自身建设也存在不足，人员不到位或到位不能满足市场服务需求；便民优质服务措施跟不上；政策优惠的引导未能跟上等等，导致林权交易实际上存在的网上交易与线下交易，线下交易又分通过服务平台与私下交易的林权流转“两张皮”，互不粘连，各行其是。

3.3.3市场监管存在盲点

随着改革的深入，林权流转的模式也多种多样，有村组发动林农自愿流转的，有村组返租倒包再流转的，有先组建林业合作社再整体出让的等等，这些模式和做法总体上是合法合规的，现在很少有政府强行推进或村组代为流转的现象发生。但专业大户、企业和工商资本大规模进入林权流转市场，难免出现“面积过大”，成千上万亩地流转，有的流转后多年不经营，甚至违约不付租金，涉及千家万户，造成事后监管乏力，总不能支持家家户户都去打官司吧？这是否有圈地嫌疑还难以界定，致使监管工作束手无策。

3.4争议纠纷调处难

3.4.1引起争议或纠纷多种多样

一是历史遗留问题，难题长期得不到解决，时常有摩擦，一时又难以解决。二是早期林权流转中形成的“三过”现象，解决起来比较困难，一方面群众有诉求，主张要回承包地；另一方面大户经营多年，投入较大，利益分割难。三是经营中出现的纠纷，或因经营超出范围的边界争议，或因竹林扩鞭引起面积争议，或因前人许诺、后人不认账问题等等。四是由于发证引起的争议，如林业“三定”时期的山林权证，退耕还林证等。这次集体林改权属确认时没有到现场勘界确权，未经核对，罔顾现实，造成不必要的争议。五是合同纠纷，包括流转再流转造成租金支付纠纷。六是大型项目的林地征占用的权属争议和相关补偿的利益之争等等。

3.4.2调处机制不健全

没有按照先调解再裁决的程序进行，往往调解调处混为一谈，造成上访，针尖对麦芒，易走偏锋。不少地方没有调处调解机构，往往就是一个分管负责人。由于初访重视不够，把问题解决在基层未下到功夫，或调解委员会机制不全，调处变成一对一谈判；有的久拖不决，往往矛盾激化，造成越级上访；更有甚者，未分清两类不同性质的问题，林权争议适用于调解政府裁决，承包纠纷适用于调解仲裁；有的对于权属争议只调处不裁决，无法进入复议或向法院起诉程序；有的承包经营纠纷由于多数地方未建立仲裁机构而走向简单化调处程序等等。

上述贷款难、评估难、流转监管难以及争议纠纷调处难等问题，是伴随着全面深化集体林改推进而出现的深层次的问题，也是改革所要面对的重点解决的问题。这些疑难问题的解决，便是朝着“兴林富民”大目标的一步步迈进。

4　正确把握改革的平衡点

4.1正确把握政策和法律法规的底线

改革是深入探索和突破的过程，探索和突破就必然要触碰到底线。如何正确把握分寸，关乎改革的成败。当前林业改革面临的底线涉及到的主要有：公益林的流转和抵押，林木采伐限额的管理，在职职工参与林权流转经营，工商资本和外资进入林权流转市场等等，这些都是在改革中遇到的可能触碰到的底线。有的涉及到法律法规层面，有的涉及政策界限和制度规定，需要准确把握和有限度的探索。但有些改革的底线是不能突破的，如林权流转不能改变林地性质，不得将林地变为非林地，这是不能突破的底线。但公益林流转在不改变公益林性质的前提下，应当允许流转的探索，退耕还林地也应当允许流转等等。

4.2正确把握政府与市场的边界

在全面深入推进集体林改的进程中，政府与市场的边界基本上是清晰的，权利和责任是明确的。但有时造成边界似乎有些模糊，主要是有的政府改革推动者把握不准或有意为之，甚至造成一些不必要的纠葛。政府既不能大包大揽，也不能不管不问，而应该正确加以引导，理清和制定规则，搭建平台，加强监管，促进市场公开、公平、公正地运行和规则的形成，努力创造一个公平公开、规范有序和依法竞争、诚信自律的市场环境。市场提供了一个竞争的平台，各种市场主体平等竞争，各种市场要素有序流动，在充分发挥资源在市场配置中决定性作用和更好发挥政府作用的前提下，有序竞争，增加合作，创造活力，通过深化集体林改试验示范和典型推广，培育发展林业的市场主体，充分发挥市场作用，促进资金、技术、劳力、知识、信息、管理等合理向林业流动，在提升林业发展效率和效益的同时，发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展［3］。4.3正确把握宏观和微观的分野

林业是生态建设的主体，是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务，在应对气候变化和可持续发展和维护生态安全具有不可替代的作用［4］。迄今为止，没有任何一个部门像林业部门这样，既承担发展生产促进民生的历史重任，又要承担建设生态的社会责任、促进经济社会可持续发展的重大担当。林业生态建设的主体地位无可替代，生态红线和林业生态红线的划定，是维护生态平衡的基础，是美丽中国和美好安徽建设的根本。因此，全面深化林业改革的“宏观三要素”就是要千方百计促进：农民得实惠、生态得保护、林业得发展，“微观三要素”就是：林权保护、林权管理和林权者利益的实现。从微观上看，林业生产和林业产业的发展与亿万林农的生产生活密切相关，民生连着千万家，多少林农靠山吃山，山林是他们赖以生存的物质基础，也是地方经济发展的基础，归结到一点就是林权，要把林权保护好、管理好、实现好。从宏观上看，森林资源的增加，生态环境的改善，关系到国计民生，关系到国民经济的可持续发展，关系到生态文明建设的进程，既关乎当代人的生存质量，也关乎子孙万代的福祉。生态和民生是一对矛盾，民生里面有生态，生态里面有民生，宏观上在强调生态时要特别重视贫困山区林区的发展和林农生产生活条件的改善和生活水平的提高，必须把改善民生与建设生态结合起来，在改善民生的基础上加快生态文明建设步伐，在生态文明建设中造福人民。在具体发展上，把商品林交给林农，重点发展经果林、竹林、速生丰产林、苗木花卉和林下经济；把生态林交给国家和社会，实行重点保护，让农民从保护中得到更多的补偿，真正做到“国家得生态，农民得实惠”。

［1］中共安徽省委安徽省人民政府关于加快林业改革发展的若干意见［Z］.皖发［2009］30号.

［2］安徽省人大常委会.安徽省林权管理条例［Z］.2013-9-26

［3］中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见［Z］.（2008年6月8日），中发［2008］10号.

［4］中共中央国务院关于加快林业发展的决定［Z］.中发［2003］9号.

（责任编辑：杨婷婷）

Exploratory Analysis on the Key and Difficult Points in the All-round Deepened Reform ofthe Collective Forest Tenure System in Anhui Province

ZHANG Zhisheng
（Anhui Provincial Forestry Department，Hefei 230001，China）

In this paper an outlook was made on the basic tasks and strategic objectives for the all-round deepened reform of the collective forest tenure reform in Anhui Province，and the key and difficult points in the reform were emphatically analyzed.The irreplaceability of the market role and government regulation were stressed and the balance to be followed and grasped in the reform was put forward.

All-round deepened reform；Key and difficult points；Balance

F326.2

A

2095-0152（2015）06-0007-05

2015-10-28

2015-11-30

张致胜（1957-），男，林业工程师，主要从事林业改革发展的实践与研究工作。E-mail：zhishengzhang@126.com