社会组织培育与社区服务体系再造

许源

[摘要]社区已成为社会组织实现社会功能的重要载体。但在现有的社区服务体系中，社会组织还役有普遍成为不可或缺的服务供给主体。依据国内外经验，社会组织对社区建设的重要性不言而喻。以z市s区的社区建设项目为考察对象，得出现有社区服务体系中服务主体的状况是：居委会处于重压之下、草根社会组织自发生长、物业公司等商业组织功能有限、社区志愿服务体系缺失。这样的主体结构下的社区服务供给必定无法满足社区居民的需求。结合社区建设项目中Y机构培育社会组织、影响社区服务体系的实践，探讨其机构识别、能力建设、链接资源、打造枢纽的培育模式和效果，认为，再造社区服务体系的关键是改变社区服务的主体结构，发挥行政主体、社会主体、商业主体的互补优势，加强草根社会组织的培育和功能发挥，构建社区服务体系支持和服务的双层体系。

[关键词]社区服务主体；社会组织培育；服务体系再造

[中图分类号]D632.9 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）02-0074-08

近年来，我国社会组织在规模、能力、活动范围等方面都有很大提升。社会组织作为社会建设中的主体之一，已不断地融入社区中，开始为社区居民提供服务。社区成为社会组织实现社会功能的重要载体。当前，我国社区服务体系一般是指以各类社区服务设施为基础，以社区居民为服务对象，以满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求为主要内容，政府、企业与社会组织等多方力量共同参与的服务网络及运行机制。但在现有的社区服务体系中，社会组织还没有普遍成为不可或缺的服务供给主体。依据国内外经验，社会组织对社区建设的重要性不言而喻。我国社会组织在现有社区服务体系中的位置如何、需要从哪些方面挖掘社会组织的作用重塑社区服务体系，以更好地为社区居民服务，是新时期加强社会组织建设研究必须面对的基本问题。本文以西北地区z市s区开展的以社会组织为主体参与社区建设的项目（下文简称“社区建设项目”）为例，分析在其城市化进程中，在公益生态单薄脆弱的地区，社会组织的培育对于社区服务体系再造的作用及意义。

本文主要是从社区服务供给主体的角度，分析行政组织、社会组织、商业组织、社区志愿服务体系等主体在社区服务中的角色和作用，基于现有社区服务中存在的问题，从主体构造的角度提出再造社区服务的建议。本文的资料来源于2012年4月社区建设项目中的社区居民需求调研（下文简称“需求调研”）的问卷分析数据及访谈资料，2012年明至2013年6月社区建设项目实施中的相关资料，以及2013年7月社区建设项目结题评估所获取的访谈资料。

一、原有社区服务体系的解析

（一）原有社区服务体系的背景介绍

该社区建设项目是由上海一家公益支持性社会组织——Y机构与z市s区党工委签订协议，共同开展当地社会组织的培育、建立和初步完善社区的服务体系。2012年该项目对623户试点社区居民进行的调查显示，当地社区服务体系的大背景如下：（1）z市处于快速城市化的进程中，城市基础设施建设还有待完善。部分社区的天然气、供暖、自来水、停车等硬件设施方面还存在不少问题，给日常生活带来很大困扰。因此，社区居民对于基础设施的硬件关注要多于社区服务的软性需求。（2）z市处于社会转型的过程中，正由“熟人社会”向“陌生^社会”转变，社区居民需求日益多样化。农民向市民转变，市民的流动增加，原有的邻里格局被打破，新组建的社区关系需要重建，居民有社区交往、社区认同的需要。（3）z市处于社会服务体系完善的过程中，有一定的硬件服务基础，但社区服务体系的软性服务和支持体系还很缺乏。试点社区都有—定的服务设施，并不定期地开展一些社区服务。但在现有的服务体系中，居委会人员作为社区服务主体，并没有促使社会组织、企业、社区居民等多元参与格局的形成，致使社区服务的开展频率、居民覆盖面、服务的质量等都受到较大的影响。

z市的社会发展大背景，与大多数城市所经历的相仿，即社区建设已从硬件配备到软件介入，社区居民需求日益增加、多元。但与此相对应的是，社会资源配置模式依旧单一和集中，行政化的社区服务主体无力独力维持，导致社区服务体系僵化和无效，进而致使社区服务需求倒逼社区服务供给的改善。

（二）原有社区服务体系的主体分析

1.重压之下的社区居委会

社区服务的行政化倾向严重，学界已多有关注。从社区服务的开办项目来看，形象工程、政府动员型的项目占较大比例，根据居民需求设立的项目少。从社区服务体系的构成上看，政府是社区服务体系的中心，领导社区服务组织；而社区居委会是各项社区服务的具体操作者。根据需求调查显示，623位被调查者中，有78.9%认为所在社区的社区服务由居委会提供，有45.5%认为由物业公司提供，有23.1%认为由政府提供，有不到2%认为由企业、公益组织、志愿者或邻里互助等提供。

社区居委会作为社区服务提供的主体，由于以下几个方面因素的影响，造成了社区服务“有名无实”。第一，社区居委会的管理职能和服务职能比例失衡。以一个试点社区居委会为例，居委会成员有8人左右，辖区居民7379户，共21478人，人手明显严重不足。社区居委会干部普遍反映，居委会承载的上级行政职能部门交办的任务太多，居委会工作人员疲于应付，经常加班加点，很少有时间为居民提供服务。有学者也认为，社区服务作用不突出，工作本末倒置，社区80%的时间用来处理政府职能部门的工作，20%的时间才用于居民的日常事务。如一位居委副主任所介绍：

我感觉，居委会现在的工作以管理为主，不以服务为主……各个政府部门都压下来工作。我们居委会有5个人，每天都很忙，没有时间下户。我们每个人管一片，刚开始的时候，我们经常入户，晚上跑，了解情况，有的人确实想和群众交谈，但是现在天天忙着在电脑面前做各种统计表。我们现在也有居家养老、残疾康复站，我们也管，实际运用没有。（Z市S区A社区居委会副主任，2012-04-17）

第二，社区居委会的选择性应付行为。“上面千条线，下面一根针”，为了应付各级职能部门的检查，有些居委会只好在社区中心狭窄的办公室内摆上两张床，墙上挂上一个居家养老服务的牌子和服务规范，以表明社区有社区养老服务。有学者把某些城市社区居委会有选择地采取弄虚作假、搞形式主义乃至欺骗的办法应付上级派发的各种工作压力的现象概括为“选择性应付行为”。选择性应付也是无奈之举，基层政府在社区的“脚”是居委会，虽然居委会的工作也不尽人意，但基层政府、居委会都没有办法。例如L镇司法所工作人员谈到：

目前司法所主要开展的工作包括全民普法教育宣传、法律援助进社区等。每个社区都设有社区纠纷调解委员会，这是居委会内设的一个主要的职能中心，负责在第一时间协调、化解邻里矛盾，是司法所设在基层的第一道防线。但面临的主要问题是社区工作人员专业性不太强，文化程度有限，不能有效配合司法部门工作人员开展普法宣传活动。（z市s区L镇政府各职能部门座谈会，2012-04-16）

不仅仅是司法所，还有残联、妇联等各个职能部门，其基层工作的落实也必须依靠居委会。例如A社区居委会主任谈到：

有一个社会组织“阳光家园”，这是残联和民政局要求我办的，我是社区主任兼任法人。现在居委里“无毒”“无传销”“关心下一代”所有的牌子都挂上，谁来挂谁的。对居委的定位不清晰，居委会应该是自治组织，但居民却以为是政府的基层。（z市s区A社区居委会主任，2012-04-17）

第三，社区居委会的资金有限。z市属于经济不发达城市，社区居委会每年的工作经费仅有12000元，这些经费用于日常的办公费用都非常紧张，“为了省钱，冬天社区活动室都不开的，交不起暖气费”，这样的情况下更没有资金用于社区居民的服务。例如：

2008年一个居委会一年的年度工作经费是2000元，2009年涨到12000元，这个经费远远不够，实际上往往要从其他地方调配，如办公室装修就远远不够。为了节省经费，有的居委冬天二楼活动室是不使用的。要不然，仅采暖一个冬天就要一万多。（z市s区L镇社区办主任，2012-04-15）

居委会经费能用到活动上的很少。每逢过节居委会想搞座谈会、联谊会、联欢会等，都会遇上没经费的问题。我们还得拿出部分钱用于看望生病的党员或是居委会干部等。如果党支部评上了优秀，能拿到一笔1000元的奖金，可以用于活动开销；但这笔经费毕竟不稳定，不是每年都有。（z市s区B社区居委会主任，2012-04-15）

2.自发生长的草根社会组织

现实环境下，社区居委会作为主要的社区服务提供者，其服务所能覆盖的范围和人群非常有限。但是，社区居民的需求远远超过社区居委会服务能力范围。社区居民自发形成的各种兴趣活动小组、社会服务机构，体现了社会力量解决自身问题的强烈动力。在社区建设项目实施以前，z市s区政府领导并没有意识到地区内社会组织的自发生长。在项目实施中，Y机构团队挖掘出一些社会组织，例如提供脑瘫儿童康复、失能老人照顾、青少年学生的托管等服务的社会组织，他们基于社区有强烈的需要、社会组织创始^有相关的经历或者服务意向，在资金、场地、人员等缺乏或者受限的情况下，创办了这些社会组织，在一定程度上填补了社区服务需求的空白。

养老服务方面，WX托老中心负责人李某的案例说明一些普遍问题。李某的母亲瘫痪，没有机构接收。李某就决定改行，在家照顾母亲，后来发现其他家庭有类似的需求，因而开始以家庭照护为业。托老中心的启动资金全部由李某自己出，政府没有给过任何资助，日常运营主要依靠服务收费。其日常运营支出包括房租、暖气费、人工费、老人伙食、服务设施等。刚开始运营时亏损很大，后来有点结余。托老中心目前接收14名全托老人，还有老人想入住，但场地有限、护理人员有限，无法接纳更多的需求者。问及李某所需要的帮助，她说“希望政府能提供场地帮助，有专业人员加入，也希望享受到养老券的政策帮扶。”

这些“自发生长”的草根社会组织面临很多非常实际的困难，没有场地、人员，没有专业知识，没有支持性的政策，日常运营所得“仅够维系机构不关门”。总体层面上，组织的数量、服务都远远不能满足庞大的社会需求。因而，对于社会组织的培育变得日益紧迫。

3.功能有限的商业组织

社区服务存在商业性因素。很多便民服务可以由社区内物业公司、各种商家等机构来提供。然而，社区的问题也集中于商业组织提供的方面。需求调研中，针对“您觉得您所在的社区目前有哪些问题”，有43.8%被访居民认为“文体活动设施不足”，有37.5%认为“物业管理问题”，有36.5%认为“环境卫生问题”，有23.3认为“治安问题”，有22.0%认为“停车问题”。

在问卷调查和访谈中，被访居民普遍认为物业问题是很突出的问题。在试点社区内，特别是在农转非的小区、老小区，物业公司与居民存在一些矛盾。例如，物业费无法收齐、绿化不足、无停车场所等，两者的关系紧张，物业公司所提供的服务也不尽人意。L镇城市规划建设部工作人员谈到：

环境卫生是居民普遍反应较多的问题。主要症结在于社区居委会、物业管理公司、业主委员会三者之间的关系没有理顺，尤其是业主委员会形同虚设，没有发挥维护业主利益的作用，使得居民和物业公司的矛盾常常激化，大部分包括卫生、治安等方面的问题都没有办法解决。还有些老城区目前没有物业公司，这就无形中增加了居委会的工作量。（z市s区L镇政府各职能部门座谈会，2014-04-16）

c社区多数小区没有物业管理。有的即使有，并且公示出了规范的物业管理办法，但因为种种原因，始终没有落实。个别住户素质太差，不愿意交物业费，造成物业公司停止合同。如果物业公司罢工，小区没有人管，住户会很没有安全感；小区停车位严重不够，停车收费标准也没有统一，极易造成纠纷。（z市s区C社区居民座谈会5号居民代表，2014-04-16）

物业管理问题，居委会管不了物业公司：居民常常和物业公司吵架，物业公司只是收钱，不办实事；业主委员会也是形同虚设，没有实权，不能控制物业公司。（z市s区c社区居民座谈会12号居民代表，2014-04-16）

4.缺失的社区志愿服务体系

社区居民是社区的人口要素，也是社区服务的主要需求方。在现有的社区服务中，显性的或者经常和居委会打交道的人群是社区的弱势群体，是需要被照顾的群体。但是，社区应该是所有居住者的社区。以社区5%的弱势群体为主、忽略95%的主流群体，其所开展的社区服务只能走向“救济式”的越帮越困的路径，无法调动主流群体。如果突破5%的弱势群体的思考范围，想办法挖掘社区志愿者的力量，并营造社区广泛参与的氛围，那么社区居民在作为服务需求方的同时，也可以作为服务的提供者。在社区建设项目中，需求调研显示，623户被访者中有76.8%的未曾以志愿者或者邻里互助的方式参与过社区活动，有23.2%的曾经以志愿者或者邻里互助的方式参与过社区活动。社区居委会主任的访谈也证明社区志愿氛围的缺乏：

没有社区志愿者或者比较活跃的人员参与社区服务。小区志愿者都是低保户，我们居委会要想人家来参加小区服务，除非开展一些文体组织，才有人自愿参加，出于兴趣爱好的关系，但要他们参加公益性的社区服务他们就不愿意。（z市s区社区主任座谈会，2014-04-16）

试点社区缺乏志愿服务的氛围，社区弱势群体的服务主要由低保边缘户提供，社区居民的流动性、异质性也强化了社区文化的疏离感。社区志愿者的动员、组织，虽然不能成为提供社区服务的组织化的渠道，但是可以成为社区服务的社会基础，为社会组织、居委会、物业公司等机构提供社区服务塑造社区氛围、奠定人员基础。如果能培育社区志愿服务体系，就能挖掘出社区志愿者，从而拓展社区志愿服务途径，形成长效社区志愿服务机制，社区居民才能真正参与到社区中。

（三）原有社区服务体系的主体结构总结

总体而言，在z市试点社区的社区服务体系中（见图1），社区服务的供给者主要有社区居委会、物业公司等商业组织和社会组织。其中，居委会是最为重要的社区服务提供者，但是行政化色彩严重，服务形式重于内容，这是政府功能在基层社会失灵的体现；物业公司等商业组织主要提供商业性社区服务，但因小区硬件基础、居民收入水平等不同，整个试点区域的物业水平还有待提高；社会组织是基于社会需求、自发生成的，可以在—定程度上弥补“政府失灵”，但其面临资金、场地、人员等现实困境，组织发展的可持续性堪忧。这种社区服务的组织化机制，相互间的分工、协助还有待建立。而社区居民，特别是那些热衷于公益活动的社区居民，他们既是社区服务的需求者，又是社区服务的部分提供者，所以应该改变以往社区服务以弱势群体为导向的服务方式，加强社区服务培育模式的建设。

二、社会组织培育模式及社区服务主体的塑造

原有的社区服务体系主要依靠居委会、物业公司等商业组织，社会组织还没有作为重要的社区服务供给主体发挥作用，社区志愿者资源也没有培育起来。在这样的服务主体结构下，社区服务供给远远无法满足社区居民的需求，社区服务体系僵化和无效，居民对于社区事务的参与程度很低，社区服务需求倒逼社区服务供给的改善。基于需求调研结果，社区建设项目应由自上而下的政府职能转移动力、自下而上的社会需求倒逼和社会组织化推动共同促成。由Y机构这家外来社会组织介入当地社区服务体系的改革为例。Y机构在对试点社区服务体系现状调研的基础上，认为试点项目要承担起“启动社区服务模式转型，建立初步的社区服务体系”的社区治理创新任务，转型后的新的社区服务模式的基本图景是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区治理新格局。而项目的关键点在于培育当地社会组织，使其成为社区服务的重要主体。

关于社会组织培育的动因，有学者认为，我国社会组织培育源于两种力量的推动：一是自上而下的政府推进，二是自下而上的社会推进。自上而下的政府推动是政府面对原有社会管理体制困境的积极表现，也是政府倡导多元主体合作治理的应然之举；而自下而上的社会推动源于公民多层次的服务需求和公民意识的增强。而目前我国社会组织培育的基本情况，从培育模式看，主要有政府主导培育模式、官民合作培育模式、社会组织主导模式；从培育主体来划分，主要有政府、基金会、企业、支持型社会组织；从培育方式来看，可以分为政策支持、资金资助、能力建设和综合培育型；从培育载体来看，有项目资助、组织培育、领袖培育之分。

Y机构对当地社会组织的培育是与当地政府合作开展的，主要为被培育社会组织提供能力建设、资源链接等方面的综合培育。具体而言，其培育模式包括：

1.机构识别

通过实地走访，挖掘在试点社区中的草根社会组织，将其作为培育对象。其功效诚如z市民政局社工委副书记所言：

（项目）促进了当地整个对社会组织的认识……对观念有促进作用。规范当地社会组织发展……对社会组织功能发挥起了作用，这十几家机构不是Y机构培育的，是它挖掘出来的社会组织浮出水面，通过挖掘、培训，让他们在社会中有_定的作用发挥。（z市民政局社工委副书记，2013-07-29）

2.能力建设

为培育对象提供项目管理、志愿者团队建设、财务管理等方面的培训，带领培育对象赴上海相同类型的机构交流学习，参与社会组织的展览会等。目的在于提升社会组织的公益意识、专业能力、行业视野。被培育的草根社会组织对Y机构的能力建设给予了较高的评价。例如：

培育中心给我们做了很好的平台，培训、交流、例会，收获蛮多，我们都去。上次去上海，我几乎全程参与，感觉很好。汤老师项目管理的课程，感受很深，亲身指导……去年中央财政项目，我们申请到了资金，批了35万。（z市社工站社工，2013-07-29）

（参加项目）挺好的。刚开始根本不懂公益啊……就是我刚开始干的时候，我是没想着养老考察、调研啊，后来收获挺大，打开了我的视野，懂得公益，我培训了才知道志愿者、社工是什么。（WX托老中心负责人，2013-07-27）

项目对我们来说，有用的，（培训）资料拿回来，把我唤醒了，就开始想着去注册。每次涉及这方面的培训，我们都去。想着能够规范化。（TS儿童托管中心负责人，2013-07-31）

3.链接资源

在社会建设项目中，Y机构作为社会组织与政府之间的桥梁，协调场地、争取支持社会组织发展的资金。诚如两位负责任人所言：

政府给我们提供房屋，免房租，我们承担水电费。机构发展前景不错。（YJ社区便民服务中心负责人，2013-07-29）

（机构）已经注册一年多了，在z市民政。目前机构租了办公场地，装修后正式入驻办公……也在开始接触—些潜在的社会捐赠资源，有了良好开端。（z市残疾儿童康复中心负责人，2013-07-27）

4.打造枢纽

在Y机构的设计里，为了保证项目的持续性，必须在当地打造一个枢纽型的社会组织来代替自身在该项目中的作用。项目中所培育的s区社会组织培育中心，就是师傅带徒弟的方式，Y机构团队每月都实地指导、每周有电话沟通。所打造的s区社会组织培育中心成立了理事会，部分理事是市区两级政府官员，这对于加强两级官员对社会组织的认识起到一定作用；工作人员有3人，但是由于工作人员的经验不足，对于其他社会组织的支持力度还有待提升。

由外来专业机构介入培育当地社会组织，对于当地社区服务体系及相关利益方的影响主要有几个方面：

第一，结合社区实际，挖掘和培育了不同类型的社会组织，提升了社会组织人员的公益理念、服务能力、机构管理能力等，加强了社会组织的规范化运作。如z市民政局社工委副书记所言：

总的感觉，这个项目的运行给当地社会组织的发展有促进。第一，促进了当地，领导层、社会组织、居民对社会组织的认识。我也是去年刚到，对社会组织认识模糊，社会组织承担—些政府力不能及的功能，对观念有促进作用。第二，Y机构项目运作，规范了当地社会组织发展，以前是松散的没有规范的发展，但是Y机构介入就很规范地从孵化到培育发展。（z市民政局社工委副书记，2013-07-29）

第二，提升了政府部门相关领导和工作人员对于社会组织的认识，推动政府对于社会组织支持政策的破冰，尤其是政府加大了对社会组织的财政支持。

整体上，Y机构引入z市以来的理念应该说总体效果相当不错，至少在政府相关部门层面上，理念都有变化，都深深认识到社区发展的必要性。理念上变化，政府、老百姓越来越关注这方面。感觉到按照这个方向发展，（培育中心）在宁夏会走在前面……很高兴看到通过Y机构引入，这个变化蛮大，往这个方面发展，前景广大。（z市s区财政局局长，2013-07-29）

第三，以s区社会组织培育中心为纽带，加强试点社区的政府部门、社会组织、支持机构之间的联系，推动当地公益生态的形成，达到了预期值。

培育工作不是一蹴而就，培育中心填补了全区引入专家和组织发展社会组织和社区服务的空白，开拓了眼界，创新了理念。培育中心工作是从无到有，从小到大，从不规范到规范的过程；培育中心能结合社区实际需求，制定服务目标，解决了老百姓实际需求。各项培育工作和能力建设活动效果比较明显，服务能力提升。（z市S区党工委书记，2013-07-29）

通过一年发展，对社会组织有些了解……通过上海专家辅导，回来以后通过与他们交谈，对发展公益组织有很大的帮助。我们公益组织通过这些培育，有些起色。（z市S区民政局副局长，2013-07-29）

第四，项目在一定程度上增加了社区居委会的帮手，满足了社区需求。另外，推动社区居委会场地增加、人员工资提升，从而得到社区居委会、居民的认可，密切了社区居委会和社区的关系。

以前D社区办公条件虽然是z市最好的，比起其他城市就差远了，自从社会组织培育中心成立，上海Y机构过来，通过协调，我们从450平米变成1600平米办公楼，自然条件改善。居委会办公经费，以前是2万元，自从Y机构协调，现在按户走，一户10元钱，居民多，费用就高—点。我们7000多人口，7万多，这是比较好的，收益最大的就是我们。我们以前想着开展活动，由于经费制约，没办法开展，现在想开展，一般能开展。社会组织培育方面，我们星光艺术团发展成z市蛮有名的社会组织……我们吸收了一个书画促进会，主要针对社区居民，交些会费。（z市s区D社区居委会主任，2013-07-28）

尽管项目取得了一定的成效，Y机构挖掘和培育了10余家社会组织，并使其在社区服务中发挥一定的作用，但因该项目仅获得一年期的政府购买，项目结束后，Y机构没有继续开展该项目，Y机构所培育的s区社会组织培育中心被s区民政局接管。应该说，项目所发挥的实际效果在短期内有限，如果项目能再多获得1年～2年的资助，项目在社会组织培育、社区服务体系再造方面的作用会更加明显。

三、构建社区服务体系的双层体系：支持体系与服务体系

z市社区服务体系建设中存在的主体性缺失或不足问题，在一定程度上反映了我国大多数城市社区服务建设的困难。我国民政部副部长窦玉沛2014年4月14日在北京表示，当前，我国社区治理正处于改革攻坚期，面对社区居民不断增长的物质文化需求，社区治理仍面临角色错位、资源匮乏、参与不足等三大难题。具体体现为：社区治理角色错位，是指基层政府职能转变不彻底，社区居民委员会行政负担过重，社区社会组织服务能力偏弱。社区治理资源匮乏，是指社区组织工作经费未能得到充分保障，社区自治和服务设施总量不足，人力、财力、物力等配套支持与社区治理需要间存在较大缺口；社区治理参与不足，是指政府部门在公共服务领域包办过多，居民自治活动的内容和载体相对单一，社会力量、市场主体参与社区建设缺乏长效机制。

在这样的情况下，本文根据z市社区服务体系的现状、Y机构介入社区服务体系再造的案例，从社区服务体系主体的角度，提出再造社区服务体系的建议。