全面从严治党的制度利器

陈蔚

“工欲善其事，必先利其器。”把权力关进制度的笼子里，必须靠一项项扎实的制度。经过近两年的调研、论证、反复修改、不断完善，2015年8月3日，作为党内监督利器的《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》）正式出台并施行，同时废止2009年7月2日的《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称“旧条例”），实现了对十八大以来行之有效的巡视工作方针和经验做法的有效制度化。

一、《条例》是历史经验和十八大以来中央巡视指导方针及巡视监督经验的制度化

我们党历来重视党内监督。1927年设立中央监察委员会，1928年，党中央制定巡视条例。改革开放新时期，我们党把历史上的巡视制度再次提出来。1990年，党的十三届六中全会提出，中央和省区市党委可以根据需要派出巡视工作小组，中央纪委据此第一次派出巡视组。2001年，中央纪委、中央组织部联合派出巡视组开展巡视。党的十六大提出建立和完善巡视制度，2004年专门出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》第六条就是巡视制度。2009年，中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，成立中央巡视工作领导小组，并将中央纪委、中央组织部巡视组更名为中央巡视组。党的十七大把巡视制度写入党章。

《条例》是十八大以来以习近平为总书记的党中央对巡视制度建设高度重视的顶层设计和最新成果。十八大以来，中央政治局会议、中央政治局常委会议多次研究巡视工作，并审议通过《中央巡视工作规划（2013—2017年）》。习近平总书记十余次发表与巡视有关的重要讲话，提出一系列新观点新思想新要求，确立了中央巡视工作方针，即聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，围绕“四个着力”，发现问题、形成震慑，做到巡视全覆盖、全国“一盘棋”。

《条例》的出台更是源于中央纪委对巡视工作的不断探索、不断实践和不断创新。中央巡视组开展7轮巡视，中央巡视工作领导小组先后召开45次会议，研究解决巡视工作中的问题，形成了有效经验：（1）明确巡视工作要“宁断一指、不伤九指”。（2）巡视内容上，聚焦中心，解决内容分散问题。（3）创新巡视方式。一是探索实行巡视组组长、巡视对象、巡视组与巡视对象关系“三个不固定”，巡视组长不搞铁帽子，一次一授权;二是探索常规巡视+专项巡视，解决过去巡视程序、时间、对象等固化而产生的效率和质量问题;三是中央+省级“双剑合璧”，通过建立党委常委会研究巡视工作、“五人小组”听取巡视情况汇报、党委书记有关巡视工作讲话向中央巡视工作领导小组报备等制度，使得监督职能进一步向下延伸，解决面广量大的基层问题，实现上下联动，遏制腐败蔓延势头;四是撰写综合报告和专题报告，形成详细“巡视整改清单”，同时利用媒体公开发布巡视组反馈意见和巡视整改情况，为建立治本性的制度建设提供参考和条件;五是探索实现巡视“全覆盖、无死角、不遗漏”。（4）打破惯例，采取分领域、分行业的巡视方法，巡视组长“一托二”（每个组巡视两家单位），同时打破级别惯例，不拘一格用人。《条例》正是在总结提炼这些经验的基础上，凝炼而成的制度化成果。

二、《条例》建立起强有力的党内巡视监督制度体系

《条例》克服了旧条例内容过于原则和宽泛而导致操作规范不统一、程序不严密的弱点，从实体性内容到程序性规定都在实践检验的基础上，进行了严密的设计和科学的改进，使这把监督利器更加锋利。

（一）严密设计了巡视内容，落实了巡视主体、巡视方式，解决了“谁来巡、巡什么、怎么巡”的问题。

1.巡视主体明确、主体责任清晰。《条例》总则明确中央和省级两级巡视主体，“建立专职巡视机构”，第一次突出了“巡视工作的主体责任”。这是落实全面从严治党所要求的各级党委应承担主体责任的具体化。对此作了两个方面的具体规定：一是强调“开展巡视工作的党组织承担巡视工作的主体责任”。也就是“派出巡视组的党组织和巡视工作领导小组应当加强对巡视工作的领导”，并承担领导责任。“派出巡视组的党组织应当及时听取巡视工作领导小组有关情况汇报，研究并决定巡视成果的运用”，并将“派出巡视组的党组织领导巡视工作不力，发生严重问题的”纳入责任追究范围。二是被巡视单位的党组织，要负责组织落实好巡视工作，特别是整改的主体责任，即“被巡视党组织主要负责人为落实整改工作的第一责任人”。另外还规定了巡视工作领导小组组长、巡视组组长的责任。这些具体要求改变了过去巡视工作无人具体负责和无法追责的问题，使党委组织领导巡视工作有了明确规范和制度保障。

2.调整巡视对象、扩大巡视范围、创新巡视形式，真正做到全覆盖、无死角。《条例》不仅将“实现巡视全覆盖、全国一盘棋”明确写入“总则”，而且还对巡视对象作了重新界定，扩大了巡视范围。在中央巡视组对省区市“四套班子”开展巡视的基础上，将“省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院党组主要负责人，副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人”以及“中央部委领导班子及其成员，中央国家机关部委、人民团体党组（党委）领导班子及其成员，中央管理的国有重要骨干企业、金融企业、事业单位党委（党组）领导班子及其成员”纳入中央巡视范围，并对省一级巡视对象和范围作出相应规范。《条例》还首次明确“专项巡视”形式，即规定“派出巡视组的党组织可以根据工作需要，针对所辖地方、部门、企事业单位的重点人、重点事、重点问题或巡视整改情况，开展机动灵活的专项巡视”，实现了常规巡视和专项巡视“双剑出击”、中央巡视和地方巡视“两线作战”，巡视方式与全覆盖要求相适应。

3.巡视内容做到聚焦“一个中心”、紧扣“六大纪律”，深化“四个着力”。这是党的十八大以来党中央加强和改进巡视工作一系列重大决策中最核心的内容。《条例》紧扣党的政治、组织、廉洁、群众、工作和生活“六大纪律”，对“四个着力”监督内容作出新的概括，着力于发现问题、形成震慑：一是违反政治纪律和政治规矩，有令不行、有禁不止的情况;二是违反廉洁纪律，以权谋私、贪污腐败的情况;三是违反组织纪律，买官卖官、软弱涣散的情况;四是违反群众纪律、工作纪律和生活纪律，“四风”问题突出的情况。这样规定，既解决了巡视内容过于宽泛问题，又做到严格用六大纪律衡量规范党员干部行为，同时也与正在修订的《中国共产党纪律处分条例》相衔接，能够起到治病树、拔烂树、扶歪树的效果。

4.新增六种巡视方式，党内监督之剑愈加锋利。《条例》规定巡视组可以采取的工作方式有13种，不仅根据巡视需要进行排序，值得注意的是其中新增了6种主要工作方式，即“抽查核实领导干部报告个人有关事项的情况”、“向有关知情人询问情况”、“开展专项检查”、“提请有关单位予以协助”、“到被巡视地区（单位）的下属地方、单位或者部门了解情况”、“派出巡视组的党组织批准的其他方式”。这些方式有助于巡视组突破障碍和阻力，进一步拓宽了巡视发现问题的途径，尤其是最后一条作为授权性条款，相当于从法规层面给了巡视组“尚方宝剑”。

（二）严密打造完整的巡视程序，实现了巡视前的准备、巡视中的程序、巡视后的反馈与处理、成果运用、问责环节的全链接。

1.巡视前的准备关键是要防止跑风漏气。《条例》去掉了旧条例中提前十天“将巡视工作安排书面通知被巡视地区、单位，并协调安排巡视组进驻有关事宜”、巡视组“制定巡视工作方案，并报巡视工作领导小组办公室备案”这两点，同时将了解对象调整为“同级纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况”，即拿掉了同级“人事”部门，增加了“政法机关”，这样不仅涵盖了具有监督职责的全部主体，而且强调巡视主体的独立性，保证了巡视前调研的威慑力。

2.巡视中关键是要做到真巡视，发现真问题，不留情面。《条例》22条“巡视组进驻被巡视地区（单位）后，应当向被巡视党组织通报巡视任务，按照规定的工作方式和权限，开展巡视了解工作。”克服旧条例中只“向被巡视地区、单位的党组织领导班子及其成员通报开展巡视工作的计划安排和要求，说明巡视目的和任务”，而不提开展巡视工作的问题，保证了巡视组和巡视工作的独立性和权威性。

3.巡视后的整改反馈与成果运用事关巡视制度的严肃性和生命力。《条例》不仅强调巡视组要有包含情况和处理建议的巡视报告，对普遍性、倾向性重大问题要有专题报告，而且按照中央“件件有着落、事事有回音”的要求，对成果运用要求更严格、规定更具体。一是明确派出巡视组的党组织职责。即“派出巡视组的党组织应当及时听取巡视工作领导小组有关情况汇报，研究并决定巡视成果的运用”。二是实行巡视情况“双反馈”。明确“经派出巡视组的党组织同意后，巡视组应当及时向被巡视党组织领导班子和主要负责人分别反馈巡视情况，指出问题，有针对性地提出整改意见”。三是规定整改情况“双报告”。要求“被巡视党组织收到巡视组反馈意见后，应当认真整改落实，2个月内将整改情况报告和主要负责人组织落实情况报告，报送巡视工作领导小组办公室”。四是赋予巡视机构督办职责。强调“巡视工作领导小组办公室应当会同巡视组采取适当方式，了解和督促被巡视地区（单位）整改落实工作并向巡视工作领导小组报告”。五是通过公开强化党员、干部和群众监督。提出“巡视进驻、反馈、整改等情况，应当以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督”。六是强化全程的问责，构成了一个完整的问责链条，从而保证巡视利剑作用的真正发挥。

三、发挥《条例》的利剑作用在于使命和担当精神

《条例》的出台意义是重大的，人们最担心的是《条例》被轻视、被曲解，或者被束之高阁、流于纸面。为此，不仅要认识《条例》的意义和价值，更要有落实的使命和决心。

1.充分认识《条例》和巡视监督工作的价值和意义。全面从严治党事关两个一百年奋斗目标和党的先进性和纯洁性的保持，目标越宏伟，形势越严峻越复杂，就越需要执政党保持政治定力。从严治党不只是反腐败和党风廉政建设，关键要体现在制度治党管党上。巡视的根本职责就是党内监督，是真正成为发现问题的尖兵和纪律审查的前哨。开展巡视监督工作，一来有助于遏制腐败蔓延势头;二来有助于唤醒党员特别是党员领导干部的党章意识、纪律意识、规矩意识，把从严治党落到实处。

2.注重巡视制度与其他党内监督制度的衔接与配合。党内监督是一个系统工程，需要与各种法规衔接、制度匹配。巡视只是《中国共产党党内监督条例》规定的十条党内监督制度的其中一条。要想发挥好巡视制度的作用，必须注重《条例》与其他党内法规的衔接：一是与派驻制度的监督内容和手段相互配合与衔接。比较中央《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》与巡视制度，可以发现：从监督对象上看，两者有一定的重合，但巡视的对象应该更广;从内容上来看，两者互补;从方式和手段上看，派驻制度是日常的监督，巡视是不定期的重点监督，相互补充。二是与纪律处分制度衔接。《条例》围绕党的“六大纪律”，对“四个着力”监督内容进行新概括，既避免了巡视内容宽泛化的问题，又高擎起纪律的尺子来衡量规范党员干部行为，与正在修订的《中国共产党纪律处分条例》相互衔接、相互支撑。三是与纪检体制改革相配合。巡视、派驻制度改革是通过强化纪委监督责任推动党委主体责任落实的重要举措，只有坐实这两个制度，才能在强化纪委监督责任的基础上，最终实现党章规定的党委主体责任，实现纪检体制改革目标。

3.做到“五个到位”，保证制度贯彻执行到位。制度的生命力在于执行。巡视制度的执行和落实是一个监督约束权力、查找处理问题、牵动利益调整的行为和过程，绝不是一帆风顺的。首先，要学习领会到位。全党要充分认识巡视监督对于管党治党的价值。其次，宣传引导要充分到位。可以充分运用各种媒体和信息手段，准确、生动、有效宣传《条例》的内容和要求。第三，各省出台具体的实施办法，保证《条例》执行到位。第四，人才队伍到位。打造一支“德、能、才”兼具，忠诚、廉洁、担当的巡视队伍。第五，监督问责到位。加强对《条例》执行情况的监督检查，对执行《条例》不力的要严肃问责，切实维护制度的严肃性和权威性。□

（作者系中共江苏省委党校科学社会主义教研部副主任、教授）

责任编辑：李佳婧