构建简约高效的政府治理体系

俞军

党的十八大以来，省委、省政府按照中央关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革工作的决策部署，精心谋划改革落地见效的具体举措。省委提出以建立5张清单、搭建1个平台、推进7项相关改革为主要内容的简政放权“517”改革架构，努力构建简约、便民、阳光、高效的政府治理体系。李克强总理对相关做法作出重要批示，予以肯定。国务院第三方评估组认为，江苏简政放权工作走在全国前列，很多改革举措在全国具有带头示范作用。

依据基本框架推进简政放权

建立5张清单，亮出权力“家底”。公布行政审批事项目录清单，取消下放审批事项527项，保留行政审批事项375项。晒出政府行政权力清单，取消审批权力事项3200多项，保留省级部门行政权力事项1375项，交给市、县属地管理权力事项4272项。制定政府部门责任清单，梳理各部门主要职责，划定部门间职责边界，明晰行政权力事项流程图以及所涉的中介、收费、盖章等。出台政府部门专项资金与行政事业性收费目录管理清单，保留政府性基金项目24项，行政事业性收费项目155项，专项资金项目317项。探索投资“负面”清单管理，制定《内资禁止投资项目目录》，明确了250项内资禁止投资的项目，实现“非禁即入”。目前，省级5张清单全部在网上晒出，江苏成为全国率先出台权力清单、责任清单，取消非行政许可审批事项的省份之一。

搭建1个平台，打造便民服务“超市”。建成了覆盖全省、上下联动、运行高效的省市县乡（镇）村五级政务服务体系，形成了网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务平台，普遍开通12345便民服务热线。目前，江苏政务服务网暨网上办事大厅已经上线运行，13个省辖市和98个县（市、区）也全部建成政务服务中心，推广常州“七图联审”、镇江“多评合一”的经验，出现了南京、南通、淮安、盐城、泰州等地“三多三联”、“四联合”、“网上审图”、区域评估等并联审批新模式，基本实现由原来“跑多个门，办一件事”为“进一个门，办各种事”，打通了联系服务群众“最后一公里”。

推进7项改革，奏响职能转变“和声”。积极推进建立事中事后监管体系、推进综合执法体制改革、规范社会组织健康发展、推行政府购买服务、全面推行政府绩效管理、健全责任追究机制、深化地方政府机构改革等7项改革。针对审批时间长，推行“多图联审”、“多评合一”、联合勘探、联合验收等，实行并联审批，优化审批流程;针对盖章多，试点相对集中行使行政许可权，实现“一枚印章管审批”;针对收费多，大力清理不合法不合理收费，建立收费目录清单，探索实行一个窗口一次性统一收费;针对中介多，会同多家部门，大力整治“红顶中介”，建立中介服务目录清单，规范中介服务和收费;针对提供材料多，探索简约模式，取消不必要材料。积极推进“1主7辅”的事中事后监管体系，推动信用监管平台建设，建立失信行为联合惩戒机制。

坚持问题导向开展调研分析

本轮改革赢得社会广泛赞誉和高度评价，但也存在一些难点和问题。我们对江苏50多个厅局、13个市、50多个县（市、区）、3000多户企业调查研究，认为其原因主要有以下几个方面。

“一长四多”突出、红顶中介泛滥。当前，企业和基层群众反映：企业投资项目行政审批突出的问题是“时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多”的“一长四多”问题。一个企业投资建设一个实体工厂或研发大楼，至少要盖92个公章、缴纳53笔费用、涉及23个中介、提供300多件材料，周期至少370个工作日。部门在法律法规设定行政许可事项的基础上，通过部门规章、红头文件、地方性法规、工作导则等扩围、扩权、扩利，以“细化”为名增加审批细目、审批环节、审批要件和中介环节、设置收费等，是“一长四多”的深层次原因。

以审批为轴心、以批代管普遍。长期形成的以审批为轴心的经济管理模式仍有强大的惯性，不少政府部门习惯以批代管，说到审批很留恋，说到监管很迷惘。多年来在部分领域已形成了“行政部门设法立权、事业单位评估审查、行业协会认证考试、关联企业垄断收费”的“套娃结构”，变成了“部门利益法定化”、“系统权力信息化”、“涉审中介红顶化”。

部门职责交叉、层级事权不清。地方政府部门之间职责交叉，存在多部门规划、审图、评估、多环节收费、论证、验收等现象，相互前置、相互扯皮。这些问题通过法律、法规固化，并在地方政府的日常管理中被进一步放大，相关法律及部门规章中繁琐的程序和要求以及互为前置的一些规定成为行政审批改革的拦路虎。

信息不能共享，信用监管滞后。由于顶层设计落实不到位，各地各部门都开发了自己的信息系统，甚至一个部门内部不同司局（处、室）也有独立的系统，互不联通，形成了一个个信息孤岛。由于政府各部门间的互不联通，信息不能共享，申请人在办理行政审批事项时，需要重复提交各种材料和证明，费时又费力。

深化改革构建橄榄型治理结构

下一步，我们将贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府统一部署，突出问题导向，努力构建“集中审批—分类监管与优化服务—综合执法”橄榄型治理结构，建设简约、便民、阳光、高效的法治政府、服务型政府。

一是推进集中审批，建立“投资创业”高效审批模式。在探索相对集中行政许可权改革的基础上，总结经验，推广“集中审批”，做到“一枚印章管审批”。按照大道至简和删繁就简的改革要求，推动“多规合一”，实现“一本蓝图管规划”;建立联合审图窗口，做到“一个窗口管审图”;依据“负面清单”管理原则，探索省内审批项目的“承诺制”、“一表制”等简约范式，力争实现“一张表格管评估”;推行“一车式”的联合测试、联合踏勘、联合验收，实现“一辆车子管勘验”;一个窗口一次性统一收费，实现“一票单子管收费”，努力使企业投资建设项目从立项到开工“50天”获批，实现创业创新便利化。

二是加强分类监管、优化服务，寓“严格监管”于“优良服务”之中。依托政务服务平台，完善“信息中心”、“信用监管”、“公共资源交易”等功能，实现“一个平台管信用”，变群众跑腿为数据跑路，促进创业创新。进一步完善12345统一便民服务热线，实现“一个号码管服务”。创新和强化事中事后监管，完善“一主七辅”的制度体系，健全“双随机抽查机制”、“奖励举报机制”、“信用承诺、报告、审查和联合惩戒”机制，完善权责清单，建立依据监管责任清单追责机制和严格的监管绩效评估奖惩机制。稳步推进大部制，实现依法分类、精准全程监管，形成“五位一体”的监管体系。大力推动行政机关与中介服务、中介机构脱钩，治理“红顶中介”。深化事业单位分类改革，加大对承担行政审批中介服务的事业单位改革力度，协调推进生产经营活动类事业单位改革。

三是推行综合执法，提升执法水平。针对政府与市场边界不清、部门职责交叉、多层多头执法、基层力量不足等问题，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，“合并同类项”、合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，实现“一支队伍管执法”，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。加强清单管理，完善权责清单，实现“一套清单管权责”;健全“举报必查”、“双随机抽查”的机制，实现“一个机制管检查”;整合基层检验检疫机构，优化资源配置，实现“一个中心管检测”;在县级工商、质监、食品药品监管“三合一”组建市场监督局已经到位的基础上，进一步深化、优化，实现“一个部门管市场”。□

（作者系江苏省机构编制委员会办公室主任）责任编辑：苏胜利