区域可持续发展评价与国家治理体系现代化——基于ECOXXI在欧盟的实践

曹 峰，孙 慧

（新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830046）

一、引言

十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，在目前经济迫切需要转型的背景下，如何制定科学可行的区域可持续发展评价体系成为提高地方政府治理能力的首要任务。但遗憾的是，国内对此的研究大多停留在理论层面，尚没有学者探讨如何在实践层面推进区域可持续发展评价体系的实施。本文将结合欧盟在此方面的实践，分析可实施的区域可持续发展评价体系应该具备的基本要素，并在此基础上提出推进国家治理体系和治理能力现代化的政策建议。

一直以来，欧盟都在着力推进区域可持续发展评价指标（体系）在实践层面的应用，其中的代表性成果就是已经被众多地方政府接受的“欧盟区域可持续发展自评价体系”（以下简称ECOXXI），该指标体系基于经典的“压力—状态—响应”模型，并特别强调了政府的响应，因此具有在实践层面推广和应用的先天优势。从2005年建立以来，ECOXXI 已经被超过半数的欧盟地方政府所接受，并成为其制定和评价相关政策的重要依据，因此在推进欧盟各成员国治理能力提升方面发挥了积极作用。本文就将结合该指标在地方层面应用的具体案例为中国区域可持续发展评价体系的建立和实施提供借鉴。本文剩余部分的结构安排如下：第二部分是文献综述，第三部分是ECOXXI 指标体系及其应用的经验分析，第四部分是对中国区域可持续指标评价体系设计的借鉴和启示，最后是推进国家治理体系和治理能力现代化的政策建议。

二、文献综述

由于国内在可持续发展评价指标应用的探讨方面几乎是空白，我们就主要结合国外的相关理论研究和课题实践进行综述。

在理论研究方面，国外学者主要讨论了使用统一的标准化指标（体系）对所有区域的可持续发展水平进行评价的可能性。Dahl（1997年）对标准化评价指标的适用范围提出了质疑，他认为发达的超级大国与发展中的海中岛国、原始的族群部落与先进的后工业化社区以及智能的高科技与落后的手工操作之间在可持续发展指标选取上必然存在显著差异，因此不可能也不应该使用统一的标准化指标（体系）[1]；Bakkes（1997年）则提出区域可持续发展评价指标应该能够反映特定的政治、文化和制度背景[2]；Dhakal and Imura（2003年）也同样认为将一套统一的标准化指标（体系）不加区分地应用到所有的地区是不合适也是不可能的，但是他们并不反对在某些普遍性的问题上采用统一的指标以便于国家和地区之间进行对比[3]。与此相对的是，Ramos & Caeiro（2010年）[4]以及Yigitcanlar & Lönnqvist（2013年）[5]则认为评价指标的统一化和标准化有利于对与可持续发展相关的数据、问题和政策选择进行对比，同时将高度复杂的问题浓缩和简化成单一的指标更能激发学者们的讨论，并可对分析的深入进行和政策的科学制定提供借鉴和指导。更重要的是，统一的标准化指标评价方式有利于区域之间进行标尺竞争和信息的有效传达，因而是更加适于在实践中推广的一种评价方式（Flood，1997年）[6]。

虽然学者们对在实践中能否采用统一的标准化指标对所有地区的可持续发展水平进行评价这一问题并未达成一致，但是从欧盟在该领域的实践来看，评价指标标准化已经成为一种不可避免的趋势。根据欧盟委员会官方网站的统计，从1999年到2014年与区域可持续发展评价指标相关的11个课题中就有9个是关于如何推进评价指标统一化和标准化的专题研究。事实上，欧盟委员会早在1998年出台的《促进城市实现可持续发展的行动纲领》中就督促各成员国协调各自在区域可持续发展方面的评价指标和具体政策，并采取切实有效的措施来监督“21 世纪地方议程”的实施和推进。此后，虽然也有课题实践尝试使用非标准化的方法对区域可持续发展进行评价，比如有学者提出不同地区的区域可持续发展评价体系在指标选取、资料搜集和信息传递方式方面应该由该地区的公众、媒体和其他参与者共同决定，但其实践最终由于参与主体的过于广泛而搁浅。因此在最近的15年中，越来越多的课题实践致力于研究区域可持续发展评价指标、方法以及指导原则的统一化和标准化。例如“欧洲一般性指标”通过提供具有可比性的标准化指标体系来监督各行政主体在推进“21世纪地方议程”方面的努力和进展，成为欧盟很多城市相关政策评价重要依据；“地方政府自我评价体系”为欧洲230个地方政府提供了评价区域可持续发展的一般框架，并为相关政策的制定提供帮助；“欧盟环境可持续发展战略评价”则将区域可持续发展评价和地方政府的接受程度相结合，制定出一套一般性的评价体系，并得以在全欧洲推广。由此可见，使用统一的标准化评价指标（体系）对区域可持续发展水平进行评价是一种更加适于在实践中推广的方式，但这样一种可实施的区域可持续发展评价指标体系到底应该具备哪些要素呢？下面我们就结合ECOXXI在欧盟各地方政府的应用对此进行分析。

三、ECOXXI指标体系及其应用

（一）ECOXXI指标体系的基本构成及其计算

虽然越来越多的课题实践致力于研究区域可持续发展评价指标的标准化问题，但是欧盟委员会发现这些指标体系过多地强调了可持续发展的经济和环境维度，而在很大程度上忽视了政策和社会的维度，因此其应用和推广特别是在地方政府层面上的应用和推广受到了一定程度的限制。为了解决这一问题，2005年，作为非官方的环境保护组织——“欧洲蓝旗协会”建立了一种新的可持续发展评价指标体系——ECOXXI，这一指标体系共涉及13个部门的21个指标（见表1）。在这21个指标中，有的属于政府的政策响应指标，有的属于标准化的一般性指标。由此可以看出，这一指标体系将政策评价和标准化有机结合，这也是ECOXXI 能够在欧盟得以迅速推广的重要原因。

除指标设计本身的优越性之外，ECOXXI 之所以能够在欧盟得以普遍应用还在于其计算结果的灵活性。具体来讲，每一个指标的结果取决于其完成预期目标的程度（见表2）。我们以自然保护这一部门为例。该部门包括三个一般性指标，其总分为“5+2”分，其中，5 分为基础性得分，2 分为奖励性得分。按照这种得分标准，三个一般性指标的最高得分分别为敏感区域（自然保护区）“2+1”分、自然保护（生物多样性和地理多样性）的教育和宣传“1+0.5”分、森林的管理和保护“2+0.5”分。基础得分主要是依据辖区内是否采取行动及采取行动的数量来计算，而奖励性得分则主要是依据政府是否对这些行动进行监督及行动的多样性来计算。其灵活性还体现在即使是同一个指标中的同一个基础性得分，ECOXXI也会考虑辖区规模和人口数等控制变量的影响，比如敏感区域（自然保护区）这一指标，其所依据的信息主要是所采取的自然保护的行动和项目，如果辖区内居民少于20000 人，则其行动数量必须达到4件，才能得2 分，否则，只能得1.5 分。相应地，辖区居民在20000—50000人之间，其行动数量或项目需要达到6件，才能得2分，否则得1.5分。其他依此类推，如果政府对这些行动和项目有监督，则奖励0.5分，如果这些行动比较多样，则再奖励0.5分；在自然保护（生物多样性和地理多样性）的教育和宣传这一指标，其主要依据教育和培训的信息来进行打分，如果有类似的培训中心则得0.6分，如果鼓励学校组织类似的活动，则得0.4 分，如果政府对这些项目和活动进行监督，则奖励0.5 分；在森林的管理和保护这一指标方面，其主要依据自然环境的扩大来作为打分的信息依据，例如辖区内有国家公园，则得0.2分，有市政公园则得0.6分，有市政绿地则得0.4分，有步行街则得0.3分，有信息技术中心则得0.2分，如果政府对这些活动或项目有监督，则进一步奖励0.5 分。自然保护这一部门总的得分则是以上所有指标得分的加总。由此可以看出，ECOXXI 在计算这些一般性指标的过程中是十分灵活的，这也是该指标体系能够在实践中得以广泛应用的重要原因。

此外，ECOXXI 的应用有固定的流程：一般来讲，在每年的年初，欧洲蓝旗协会会组织各地方政府的相关工作人员进行培训，培训的内容主要是介绍具体的指标、方法与应该采取的行动。接下来就是为期四个月的资料搜集、整理和处理过程，这对于地方政府来说是最耗时也是最辛苦的一个阶段。等地方政府将资料整理完毕后，协会通过专门的数据库对资料进行处理，并形成中期报告。报告中不仅包括每个指标的具体数值，还包括改善这些指标应该采取的行动，这其中还有一项关键性的工作就是需要将定量的数据分析转化成为定性的语言描述以帮助地方政府对辖区的可持续发展水平做出正确评估。此后的三个月协会会对所有的报告进行综合评价并与地方政府讨论最终的结果，这一过程将持续到每年的年底。该过程结束之后，最终的结果会向公众公布。在最初的几年，最终公布的结果仅包括所有参与该评价的地方政府的排名，但是有批评认为这样一种传达信息的方式不利于公众理解地方政府在21个指标上的具体表现及其动态变化，也不利于唤起公众参与实现区域可持续发展的积极性，因此，协会决定在网上公布其报告的全部内容以及每一个地方政府在21个评价指标中表现最差和表现最好的项目。

表2 ECOXXI指标的计算：以自然保护为例

（二）ECOXXI的具体应用

为了更好地理解ECOXXI在应用过程中取得的成就和存在的问题，我们选取葡萄牙的奥埃拉什和卡斯凯什两个城市作为典型案例。之所以选取这两个城市，是因为从2005年开始，这两个城市就参与到ECOXXI 指标体系的应用过程中，而且这两个城市虽然在人口规模、经济增长速度和政府编制上都具有相似的特征，但是在指标应用的连续性上面，这两个城市所持的态度却存在显著差异：卡斯凯什认为标准化评价指标需要持续使用，因而每年都会申请使用ECOXXI 来评价本城市的可持续发展水平；相反，奥埃拉什从2008年开始就不再继续使用ECOXXI，而选择发展一套适合本地特点的差异化可持续发展评价指标体系。这就为我们分析ECOXXI的应用提供了天然的试验场。下面，我们就从内在驱动力、资料的搜集和整理以及结果与评价三个方面对其实际应用过程进行分析。

1.ECOXXI在奥埃拉什的实践

（1）内在驱动因素。2005年，奥埃拉什环保局在议会同意和财政部门的支持下引入了ECOXXI，并且连续三年均获得了“绿旗”的较差评级。因此到2008年，奥埃拉什地方议会决定不再继续使用这一评价指标，转而将有限的人力和物力用于发展更加适合本地特色的差异化评价指标，其理由是在过去的三年中，虽然ECOXXI耗费了大量的成本，但是其评价结果却没有产生显著变化。由此可见，由于负责实施ECOXXI 指标的部门权力有限，因此无法保证该指标的持续实施，一旦该指标不利于最高权力机构的利益，其继续实施就会受到限制。

（2）资料的搜集与整理。在具体的实践过程中，环保局的工作人员必须参加协会组织的年初培训，这些培训使得这些工作人员对于资料搜集的流程和各项指标应该采取的行动都了如指掌。这其中，资料搜集过程中遇到的最大问题在于那些不感兴趣的部门和机构不能够按时提交数据，此外，各部门信息负责人的经常变动也使得资料搜集的难度进一步加大。这些持续的行政变动被认为是影响资料搜集速度的最主要障碍，事实上，这也是由于负责实施该指标体系的部门不具有权威性所导致的。当数据搜集完毕后，相关部门会形成一份报告提交议会讨论，讨论通过之后的资料才可以提交给协会。最终的结果也会经由地方议会通过地方媒体以新闻简报的形式向公众公布，其内容主要包括奥埃拉什的排名及得分最高的指标。同样地，环境部门也会将这些新闻简报通知提供数据的各个部门，但是详细的报告仍然由环境部门内部保存，不会与其他部门共享，也不会服务于政治需要。

（3）结果与评价。在ECOXXI实施的过程中，其不仅成为沟通不同部门之间联系的桥梁，也成为相关部门了解市政工程的有效工具。更重要的是，该指标的实施有利于完善政府搜集资料的渠道，改进对于政策措施的评价，而且为建立适合评价本地区的可持续发展水平的具体指标体系提供了坚实的方法论基础。具体来讲，ECOXXI 作为标准化的地区可持续发展评价指标（体系）主要发挥了以下几种作用：首先，协会每年年初组织的培训为提高公共管理者的能力和水平提供了良好的平台，这些培训不仅有利于管理人员观念的改变，还帮助他们更好地对政策的实施进行科学评价，这在环境领域表现得尤其明显。比如虽然环境教育已经在学校教育中实施了长达14年时间，但是在ECOXXI引入之前，环境教育的效果从来没有被正确评估过，所获得的资料也仅仅是有关项目参与人数等数量指标，并没有关于这些项目的定性评价，这使得公众不能充分了解这些项目实施的效果。其次，ECOXXI 还可以作为内部核算工具对传统的会计进行调整，并使得之前没有引起重视的活动和政策，比如自然保护区政策受到重视，从而实现经济社会和自然的和谐发展。但是ECOXXI 在奥埃拉什的实施也有弊端，这其中面临的最重要挑战就是与地方民众之间的交流，公众对每个指标的目标期望值并不理解，因此无法对地方议会的行为作出准确的评价。如果能够通过增加沟通的方式来提高民众的自觉性，那么可持续发展教育和政府政策的透明度都会得到大幅提升。

2.ECOXXI在卡斯凯什的实践

（1）内在驱动因素。虽然在卡斯凯什与在奥埃拉什一样，最初引入ECOXXI 的决定都是由环境部门做出的，但是卡斯凯什后来将这一权力移交给了地方议会下设的21世纪地方议程办公室，其相对于环保部门具有更高的权威性，并将ECOXXI 的引入视为卡斯凯什实现区域可持续发展目标的战略性举措。也正是因为最高权力部门的支持，ECOXXI 才在卡斯凯什得以持续实施，这与奥埃拉什的情况形成了鲜明对比。

（2）资料的搜集与整理。也正是因为ECOXXI的实施由更有权威的部门负责，与奥埃拉什相比，卡斯凯什在资料搜集与整理过程中遇到的难度要小很多。同时官员反映协会网上的平台设计非常清晰，指标具有较大的相关性且非常容易理解，指标体系的结构逐年的变化不大，对于某些政策的评价也起到了至关重要的作用。数据整理完毕后，最终的结果会向地方议会和地方媒体公布，主要内容也是该城市的排名以及表现最好的指标。除了帮助相关部门正确地评价相关的可持续发展政策之外，ECOXXI还可以指明指标改进的方向并推动可持续发展政策的进一步完善。

（3）结果与评价。ECOXXI 在奥埃拉什应用过程中遇到的最大挑战就是部门内部交流和协会最终公布的评价结果。有官员建议协会应该对不同城市之间的指标进行分析、对比和趋势预测，将做得最好的城市与其他城市现在的结果相比较以获得改进可持续发展政策的政治支持。此外，ECOXXI 是通过自上而下的方式形成的，指标的选取以及要达到满分所需要的活动都是提前设计好的，比如5个教育类的项目就可以使一个城市获得最高等级的评分，但是对于这些项目的质量和规模没有做出明确的区分和要求。当然，毋庸置疑的是ECOXXI 的实施也有其积极的作用：首先，它为评价辖区内不同的项目和政策提供了有效的工具，并且促进了不同部门之间的沟通与合作；其次，通过资料的搜集，它可以帮助政府部门准备多种多样的素材，以方便其与不同种类听众的沟通和交流；再次，方便了不同地区之间的联网和信息交流，同时也为实现区域的可持续发展提供了可供借鉴的经验和政策建议。

四、对中国区域可持续发展指标体系设计和提高地方政府治理体系和治理能力现代化的启示

（一）中国区域可持续发展评价体系的建立

1.评价体系必须强调政策的“响应”指标

如表1所示，在ECOXXI的21个评价指标中，有许多是政策响应指标，这也是ECOXXI 被各地方政府迅速接受和广泛推广的根源所在。政策响应指标的加入实际上强调了地方政府在可持续发展目标实现过程中扮演的重要角色，同时也为地方政府将来的努力和行为指明了方向。需要注意的是，政策相应指标的设计必须要具有可实施性，如表2所示，森林管理和保护这一指标主要通过自然保护区、市政公园、市政绿地、市政名胜、步行街和信息技术中心的数量来衡量，这些都是地方政府针对环境保护中的外部性提供的公共产品，因此特别适于评价地方政府在实现区域可持续发展目标上的努力和效果。

2.评价体系必须强调标准化的一般性指标

如表1所示，在ECOXXI的21个评价指标中，也有许多是一般性指标，这也是欧盟委员会和各成员国在辖区内推行该指标的主要原因。一般性指标的主要优势在于可以直接对各地区的可持续发展水平进行参照和对比，这可以有效防止地方政府利用信息不对称和各种不确定性来进行投机和逃避责任，这一点就兼顾了标准化指标的优势，而且尤其适合于类似中国这样的国家，因此，我们在建立区域可持续发展评价体系时，必须要尽可能多地包含一般性指标。

3.评价指标的结果必须兼具一般性和灵活性

如表2所示，预期目标应该根据辖区人口、经济发展水平等进行适时调整，最后根据完成预期目标的情况将区域的可持续发展水平转换成可比较的分数，这样就既具有了一般性，又兼顾了灵活性。此外，根据中国经济发展迅速的实际情况，我们一方面要对每一项考核指标都设计一个预期目标，另一方面还要对预期目标的大小进行适时调整，从而使得考核体系的设计能够与时俱进。因此，中国区域可持续发展评价体系兼具一般性和灵活性的特点，相对于单一的标准化评价指标具有一定的优势。

（二）中国区域可持续发展评价体系的实施

1.必须将实施责任赋予最高的权力机构

如同在案例分析中所指出的，由最高的权力机构来负责实施考核，不仅可以避免利益冲突带来的实施中断，还可以更好地协调不同部门之间的行动和进度。由于资料的搜集和整理是指标考核过程中最困难也是最耗时的阶段，如果负责这一活动的部门并不具有足够的权威性，那么很容易就会出现拖拉和相互推诿的现象。具体到中国而言，可以设立由各地一把手牵头的区域可持续发展评价领导小组，以推动该评价体系的顺利实施。

2.设计规范的实施流程

如同ECOXXI 的实施一样，区域可持续发展评价体系的实施也需要经过由“培训—资料搜集—评价汇总—公之于众”四个阶段。每年年初相关部门就组织专家对工作人员进行培训，培训内容包括指标的内容、所需资料、计算方法及所应采取的行动等。在结果评价上，要将定量分析和定性分析相结合，并尽可能详尽地公布评价结果，将等级最高地区的指标与等级最差地区的指标进行对比，并说明这些地区未来可以改进的领域和改进的具体方法。

3.开发网络平台，对传统的会计核算进行调整

利用网络和环境会计技术，对传统的信息平台和会计核算进行改造升级。这一方面是ECOXXI在卡斯凯什得以持续应用的外部原因，同时也是ECOXXI在奥埃拉什所发挥的积极作用之一。根据卡斯凯什的经验，网络平台的指标设计应该清晰稳定且容易理解，这对于政策的评价将起到至关重要的作用。而对传统的会计进行调整则会使之前没有引起重视的活动和政策开始受到重视，从而逐步实现经济社会和自然的和谐发展。

根据上文的分析，我们发现，要建立一个可实施的区域可持续发展评价体系，就必须在该体系中强调政策响应指标和一般性指标，同时兼顾一般性和灵活性两个基本原则；在具体的实施过程中，我们应该将实施的责任赋予最高的权力机构，设计出规范的实施流程，并利用网络和环境会计对传统的信息平台与会计核算进行改造升级。此外，从欧盟区域可持续发展评价体系实践的过程中我们可以看出，推进国家治理体系和治理能力现代化的首要任务就是要设计科学合理的评价体系，并且在设计和实施的过程中，需要注意以下几点：

首先，在对地方政府治理能力的评价方面，必须将一般性和灵活性紧密结合，这样才能使作为评价对象的地方政府更容易接受和信服。具体来说，ECOXXI 之所以能够被很多地方政府接受，一方面是因为这一评价体系实现了定量分析与定性分析的结合，其在对标准化的指标进行定量描述的同时，还结合地区的特色对这些标准化的指标进行定性分析，从而帮助决策者更好地做出评价。另一方面是因为该评价体系在结构设计和评价方式上十分灵活：ECOXXI 共有21个一般性评价指标，涉及环境、制度、政府等多个主体，在具体的评价打分上，采取了基础分加奖励分的办法，并根据人口规模进行了标准的调整，从而使得其在应用过程中更加方便和科学。

其次，在对地方政府治理体系和治理能力进行评价时，必须引入第三方机构，这也是提高政府治理体系和治理能力的题中应有之义。ECOXXI的设计者是非官方组织“欧洲蓝旗协会”，它之所以能够自上而下地设计出一套能够被广泛接受的标准化指标体系，一方面是因为它拥有一个跨学科、跨部门的专业委员会，另一方面则是因为政府机构没有积极参与其中，采取自下而上的途径也不现实。而这恰恰符合目前中国的情形，无论是中央政府还是地方政府暂时还没有积极地设计出一套指标来考核自己，而下层的民众对此也爱莫能助，因此只能由第三方专业机构来完成，然后再由中央政府协助推广。

再次，做好教育普及和信息交流工作，使得各主体都能有效参与到地方政府治理体系和治理能力的评价与完善工作中来。一方面，要吸收ECOXX的优点，组织工作人员进行定期培训，在增加工作人员知识储备的同时转变工作人员的观念，这样才能真正改变政府的行为和政策取向；另一方面，要加强治理体系和治理能力教育，对于评价的结果要向全社会进行公布，使民众能够对于政府的行为有比较清晰的理解，从而唤醒民众参与评价的积极性。实际上，提高全体民众治理能力也是提高政府治理能力的基础和保障，只有在一个全民治理能力都很高的社会中才能培育出一个治理能力很高的政府。

[1]Dahl， A. L.The Big Picture： Comprehensive Approaches. Part One-Introduction[A]. B. Moldan，S. Billharz，& R. Matravers（Eds.）. Sustainability Indicators：Report of the Project on Indicators of Sustainable Development[C].Chichester： John Wiley and Sons，1997.69—83.

[2]Bakkes，J. Research needs. Part One - Introduction[A]. B. Moldan，S. Billharz，& R. Matravers（Eds.）.Sustainability Indicators：Report of the Project on Indicators of Sustainable Development[C].Chicester：John Wiley and Sons，1997.379—388.

[3]Dhakal，S.，& Imura，H.Policy-based Indicator Systems：Emerging Debates and Lessons[J]. Local Environment，2003，（1）：113—119.

[4]Ramos，T. B.，& Caeiro，S. Meta-performance Evaluation of Sustainability Indicators[J].Ecological Indicators，2010，（10）：157—166.

[5]Yigitcanlar，T.，& Lönnqvist，A. Benchmarking Knowledge-based Urban Development Performance：Results from the International Comparison of Helsinki[J]. Cities，2013，（31）：357—369.

[6]Flood，J. Urban and Housing Indicators[J]. Urban Studies，1997，（10）：1635—1665.