独立法人视角下国库集中支付对高校财务运行能力的影响

2015-12-16高新亮

华北水利水电大学学报(社会科学版) 2015年1期

高新亮

(华北水利水电大学财务处，河南郑州450045)

我国国库集中支付改革自2001年起自中央6部委试行，目前已经基本上在全国范围内实现了“横向到边、纵向到底”的全覆盖［1］(P24)。

2008年1月《中央部门所属高等院校非税收入收缴管理暂行办法》的出台，标志着高校国库集中支付改革的开始。国库集中支付制度，对促进高校完善自身的财务管理工作，提高财政资金的使用效率和透明度［2］，降低高校财务风险起到了积极的作用。作为独立法人的高校在实施国库集中支付制度后，其原有的财务运行模式受到了较大影响。

一、国库集中支付对高校财务运行能力的影响

高校财务运行能力是指高等院校筹集资金、运营资金的综合能力，主要包括收入管理能力、融资能力、预算及调控能力、财务营运能力和财务支付能力，是高校核心竞争力的重要组成部分。

(一)国库集中支付对高校财务收入管理能力的影响

对事业收入管理能力的影响。国库集中支付改革后，所有的学费上缴财政、统筹管理，在高校学费收入的返还和使用过程中就产生了财政要求与高校实际情况不相符的现象，甚至存在冲突。高校开门办学、创新办学、增加收入的积极性受到了抑制，直接削弱了高校的收入管理能力。

对财政收入管理能力的影响。改革后，财政资金下拨时均按照一定的比例分为授权支付款和直接支付款两种形式下拨，这种一刀切的拨款方式与高校经费的使用支出情况不匹配，降低了经费的使用效率。

(二)国库集中支付对高校财务融资能力的影响

实施国库集中支付改革后，制度要求高校的所有收入(包括学费收入等预算外资金)全部纳入国库体系，学费全部上缴财政，由财政统一管理。这样，一方面，对于零余额账户中的资金需要和国库账户及时结算，该账户年底会清零，没有了资金的沉淀。另一方面，高校收取的学费不能由高校自由支配，过去运行良好的“校银合作”的基础被摧毁。随着高校流动资金的大幅减少，利息收入几乎为零。没有了大额的资金沉淀，商业银行出于信贷风险的考虑，不会再对高校轻易贷款或者像过去那样以较优惠的利率贷款，高校的融资成本与融资风险大大提高。

(三)国库集中支付对高校财务预算及预算调控能力的影响

国库集中支付制度要求预算做到高度精细化和标准化，然而目前我国社会的预算水平难以达到［1］(P43)。在财务运行中会经常产生实际支出与计划不相符的情况。这样高校财务就陷入要么严格执行预算活动不能顺利完成和抛开预算使预算失去意义的两难选择。因此过度强调预算的刚性管理，不符合作为独立法人的高校的自身特点。

(四)国库集中支付对高校财务支付能力的影响

由图1和图2可知，第一，国库集中支付改革前支付由四方人员、三个步骤即可完成支付，而改革后经费支付涉及六方人员、六个步骤才可完成。第二，图2中步骤三，出纳在填写直接支付申请时，需要根据预算从不同的项目中支出，还需具体到类、款、项。第三，图2中原始单据经过“经办人员”“会计”“出纳”①、②、⑥三个步骤才能完成支付，拉长了传递链，在传递过程中容易出现混淆、丢失的情况。

图1 原支付程序图

图2 财政直接支付图

首先，资金支付到账时间过长。高校资金支付程序的复杂化和支付链的加长，必然会增加资金支付的到账时间。其次，财务人员工作量加大。复杂的支付程序和过多的支付环节，直接增加了财务人员的工作量。由于国库支付系统不能与高校财务管理系统对接，数据的传递和对账工作也成倍增加。同时由于预算执行刚性增加，财务人员大量的时间和精力都耗费在资金支付申请的资料准备与沟通协调中。

二、国库集中支付对高校财务能力影响的原因

我国《高等教育法》中明确指出“高校具有法人资格，校长为法定代表人”，“高校对举办者提供的财产、财政性资助、所受捐赠等财产依法享有自主管理权”。高校国库集中支付改革中产生的诸多问题表现在以下几个方面。

(一)国库集中支付制度与高校独立财务权的冲突

高校是独立法人，即高校对其所有的财产、资金(包括财政资金)享有独立管理、使用的权力。而国库集中支付制度与高校发展方向、独立财务权是相冲突的，尽管改革推行之初承诺国库集中支付改革不改变高校的收费权和资金管理权。从高校的收入到支出、从财政拨款资金到预算外资金，国库集中支付制度实行的是全范围、全方位、全过程的统一管理。国库集中支付改革实际在很大程度上已经剥夺了高校的独立财务权，特别是资金的使用权、调度权。

(二)国库集中支付制度的设计基础与高校的独立法人性质不匹配

国库集中支付制度、预算制度和政府采购制度构成了现代政府资金管理体系，三种制度都是根据一般行政事业单位资金活动规律而设计的。国库集中支付制度制定时并未充分考虑高校的特殊性，导致制度推行过程中诸多问题的产生。

按照政府职能转变的要求，政府应采用政策指导、信息服务和规划等方式对高校实行宏观管理。事实证明政府对微观经济反应并不灵敏，高校的自主办学活动属于微观经济范畴，过多干预不利于高校的发展。国库集中支付改革的推行却由宏观管理转为直接微观管理，具体到每一笔资金的拨款至支付全过程，这与政府职能转变背道而驰。

(三)国库集中支付制度将高校学费收入纳入管理体系中有不妥之处

由于高校所提供的产品——高等教育具有准公共产品的特性［1］，高校教育成本应由高校、政府与受教育人员共同负担，所以高校的学费收入与政府的收费有着本质的不同。

高校的学费收入是高校预算外收入的主要组成部分，是自愿接受教育的人员付出的教育成本。政府的行政性收费是强制的、固定的和无偿的，所以不能把高校的学费收入等同于行政性收费进行管理。按照国库集中支付制度的规定，需要将高校学费等预算外收入全部纳入国库体系管理，实际上剥离了高校的权利和义务，打击了高校主动开拓教育资源的积极性。

(四)国库集中支付制度与高校基本业务规律不相适应

作为独立法人的高校，承担着为社会培养高级、专业人才的使命，科研和教学活动是其最基本的业务内容。而教学和科研活动又有其自身的要求与发展规律，“创新性”是教学和科研活动最重要的特征。“创新性”始终镶嵌于高校的管理过程中。科研和教学活动受到的管制越少，则创新越活跃。

高校财务运行具有资金量大、财务活动复杂的特点，所以高校难以对其活动的预算进行完全的细化，执行过程中随着基本活动的变更，必然会有频繁的变动，这与国库集中支付制度的要求是不相适应的。

三、高校国库集中支付改革的建议

(一)国库集中支付制度改进的建议

转变管理观念与方式。作为管理者的政府部门，应当充分落实《高等教育法》对高校独立法人性质的认定，加大高校自主经营权，让高校真正成为面向社会自主办学的法人实体。对高校的管理方式由微观管理、直接管理逐步转变为宏观管理和间接管理，管理的重心放在拨款体制、拨款机制的设计与改进上。同时建立科学的高校绩效管理机制和评价体系，从绩效方面对高校进行考核、管理，从而理顺、完善政府与高校的“委托代理”关系。

改进国库集中支付系统。将财政、银行和高校三方的财务系统统一纳入国库支付系统中，实现有效的联网对接、数据的共享和信息传递。目前全国高校使用的财务软件主要由两家软件公司提供，集中度比较高，因此实现系统对接工作的复杂程度并不高，可行性较强。系统联网对接后可显著提高资金运行、使用的效率，使财务人员能够将主要精力集中在预算管理及提高资金运行效率等方面。

改变资金下拨、使用方式。转变所有资金均按固定比例划分为直接支付和授权支付的拨款方式。充分考虑高校科研活动和教学活动的特殊性，科研经费和专项经费全部采取授权支付方式下拨。对于必须采用直接支付方式的设备采购和基建等项目，严格按照招投标和政府采购程序和要求支付。允许高校零余额账户向基建、后勤等部门划拨资金。