“中国模式”下的地方政府行为——地方保护的产生和应对<br/>

“中国模式”下的地方政府行为——地方保护的产生和应对

2015-12-16郑敬高

学术界 2015年6期

○ 郑敬高，冯森

(中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100)

在调整产业结构、实现产业升级的大背景下，以新能源为代表的新兴产业得到了政府的大力支持。政府出台相关的产业发展规划并给予优惠政策，如减免税收和提供补贴，以扶持这些产业。但在实际的运作中，政府过度干预产业运行，导致这些发展政策出现了不同程度的异化。如地方政府不同程度地选择性执行中央政府的政策，区别不同厂家的新能源汽车实施有差别的财政补贴或者限制外地新能源汽车在本地上牌照，以保护本地生产商利益。为什么地方保护主义屡禁不止?这需要从现有的制度和环境出发，对地方政府的行为选择进行分析，特别是要分析“中国模式”下地方政府如何行动以促进地方经济发展，来解释地方保护存在的原因。

一、地方发展型政府的利益驱动

所谓地方发展型政府，是指“发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”。〔1〕当前我国地方政府以经济发展为第一要务，属于典型的地方发展型政府。地方政府将自己的力量广泛而深刻地介入到经济发展过程中，以行政权力影响着经济社会资源的配置，提高地方的发展水平。市场经济中商品、资源的自由流动使拥有比较优势的产品逐渐占据市场，淘汰不适应竞争的企业。从国家或者整个市场的角度来看，这种竞争有利于资源的合理配置以及产业的健康发展。但对于地方来说，企业倒闭带来的是地方GDP下降以及大量工人失业。以地方经济增长为导向的地方政府为避免这种状况，有动力利用行政权力干预市场，以各种方式限制外来竞争，保护本地产业和市场。

获取更多的财政收入被视为地方政府实行地方保护的重要原因，已有的文献资料证实了这一点。如白重恩、杜颖娟〔2〕，行伟波、李善同〔3〕从财政税收的角度对地方保护进行分析，认为地方政府实行地方保护的主要目的是保证政府的财政收入，这又是与我国的财政体制变革密切相关的。还有一些关于地方政府行为的研究也支持了这一观点。如郁建兴、高翔确认了财政收益最大化在塑造地方政府行为中的优先地位。〔4〕从财政收入结构来看，地方财政以营业税、企业所得税为主要税收来源，增值税只有25%归地方财政所有，同时地方国有企业利润按规定上缴地方财政，在税收中占据重要位置。因此地方政府为增加财政收入，有激励通过地方保护政策促进本地企业的发展。

从财政支出的角度来看，许多地方政府存在着财政缺口，“事权”和“财权”的不匹配是重要原因。分税制将大部分财政收入划归中央政府，地方政府所保留的份额相对较小。以2013年宁波市财政收入为例，全市公共财政预算收入1647亿元，其中859．53亿元划归中央政府，地方财政收入787．47亿元，地方份额不到总收入的一半。宁波市还获得了168．6亿元转移性收入，也只占划归中央政府税收的一小部分。〔5〕2014年企业税收制度的修改，即“营改增”，令以营业税和企业所得税为主要税源的地方财政收入承受更大压力。在支出上，地方政府承担着基础教育、城乡建设、医疗卫生、环境保护、社区事务，以及社会保障和就业等多种职能，需要大量的资金投入。不仅如此，在目前的地方发展模式下，地方政府的投资是推动城市化发展以及拉动地方GDP增长的重要力量，特别是在当前经济增速放缓的背景下，为了落实中央政府“转变经济发展方式，促进产业升级”的号召，地方政府必须投入大量资源。如宁波市2013年财政预算报告提出“强化财政资金的导向和杠杆作用，努力促进产业结构调整和转型升级发展”，要求通过各种专项资金、补贴发展本地新兴产业、贸易、服务业，加强城市建设和环境保护。〔6〕举例而言，中央政府规定要对消费者购买新能源汽车进行补贴，而补贴中相当一部分是由地方财政埋单的。在一定意义上说，这种以促进产业结构调整和转型升级发展为目的的财政投入是没有止境的，财政缺口很难避免，并且缺口可能不断扩大，地方政府债务不断攀升印证了这一点。在未对分税制做出重大调整的背景下，地方政府为了增加地方财政收入，必须千方百计地扩大并保护以地方企业为主体的地方税基，实施地方保护便是重要措施。

二、地方统合主义发展的影响

促进地方经济发展是每个地方政府的职责和愿望，但这并不必然带来地方保护的出现。地方保护能否实施以及如何实施是与经济发展模式、政企关系以及政府能力等因素相关联的。要得到制度、环境的认可，并且地方政府有能力、主动地介入到地方经济的发展中，地方保护才有可能出现。计划经济时期政府全面控制国民经济，按照行政系统、行政区划组织经济活动的模式阻碍了商品、资源在社会范围内的自由流动。市场化改革虽然削弱了政府直接配置资源的作用，但行政色彩依然广泛存在于市场中。〔7〕地方政府以一种新的模式介入到地方经济发展中，形成了所谓的地方统合主义。地方保护作为这种模式的产物之一，以或明或暗的方式继续存在。

地方统合主义是由以Andrew G．Walder和Jean Oi为代表的一批学者所提出的，旨在解释上世纪80到90年代中国乡镇企业迅速发展的原因以及地方基层政府如何影响辖区内企业和地方经济。〔8〕这种理论强调了地方政府在企业发展中发挥的积极作用，而这种作用又有别于计划经济时期政府的干预。他们将地方经济比喻为一个公司，地方政府是总公司，企业则是公司的分部，企业在政府的指导和帮助下进行市场化的运作。科斯和王宁在《变革中国》一书中也论述了地方政府与企业间的这种新关系。在市场经济发展、国企改制的大背景下，地方政府逐渐脱离了企业所有者和经营者的角色，从微观的经济管理中退出，转而为企业提供所需的各种服务和便利，并给予企业完全的经营自由权。这种服务和便利所涵盖的范围十分广泛，既包括地方政府的产业规划指导和政策支持，也包括廉价土地供应、税收优惠、便利企业融资、协助企业招工和吸引人才等等。〔9〕此外，地方政府会协助企业突破或者绕开中央政府的政策限制，游说上级政府，为企业发展创造一个比较宽松的政策环境。这种发展思路使企业成为市场规律下的独立实体，发挥了企业的积极性和创造性，符合现代公司发展理念。同时，地方政府的协助降低了企业的交易成本和风险，有利于企业的发展壮大。这种政企合作发展的模式得到了广泛传播，地方政府为了能够在招商引资的竞争中获得优势，竞相向投资者提供各种优惠，包括市场保护、限制外来竞争。

统合模式下的地方政府行为，对统合体系内的本地企业，是一种降低交易成本的服务，是地方资源的低成本供给;但对于不在统合体系内的外地企业而言，则相对提高了进入门槛、抬高了资源价格。在一定意义上，这种以扶持企业发展为名的政府行为有利于形成并保护属地企业在本地区内的市场垄断。我国当前的新能源汽车领域就存在这样一个典型的范例。地方政府实施对新能源汽车的补贴，是贯彻落实中央政府的政策;但地方政府具体发放补贴对不同种类、品牌的新能源汽车是有区别、有选择的。国家的新能源汽车政策经过地方政府的转换，政策的功效已悄然发生了改变，地方政府的财政补贴是否构成对新能源汽车发展的长期利好尚未可知，但地方保护主义的功效则是昭然若揭。

北京市政府规定，只有纳入《北京市示范应用新能源小客车生产企业和产品目录》的新能源汽车，并进入《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》的车型，才能享受北京市的地方补贴。上海市也出台了类似的规定，只有进入上海市经信委发布的《上海私人购买新能源汽车试点车型信息表》的车型才能享受上海市政府提供的补贴。对比北京和上海的这两份汽车目录，可以发现:两地政府主要倾向于补贴本地区新能源汽车生产商，外地新能源汽车所占比例较小。如北京汽车生产的新能源汽车被纳入北京优待推荐目录中，上海生产商上海通用和上汽的产品也最先在上海获批。比亚迪新能源汽车由于产地在深圳，因而在北京、上海两地都未能进入地方财政补贴的产品目录。同时，北京、上海各自的汽车品牌也未进入对方的目录内。与中央政府的新能源汽车补贴政策相比，地方政府的执行细则显然曲解了这一政策。〔10〕地方政府的财政补贴不仅仅在于推广新能源汽车，对本地新能源汽车的发展给予特殊照顾的意图也十分明显。这种照顾是与政企统合发展模式分不开的。拥有较大自主权的地方政府在协助属地企业，特别是影响力较大的企业发展时，会利用行政权力来回应企业的需要。地方保护政策在实施中不可避免地会造成市场垄断，租金也随之产生。获得租金的企业为了保持这种状态，又会通过各种方式对政府进行寻租，如更高的税款、增加地方就业的允诺或直接行贿。在缺少中央政府监督和贸易法规制约的背景下，地方政府与属地企业构成了利益共同体，一方面确实有利于减少企业的交易成本，但另一方面可能出现的垄断也会阻碍竞争性企业的发展壮大以及区域分工、一体化的出现。

三、区域竞争下的选择后果

地方发展型政府的经济激励以及政企统合发展对于地方经济增长确实起到了非常重要的作用，同时也加剧了地方保护主义。地方保护的存在显然不利于统一、有序市场的建立，而且地方保护在维护企业在当地市场利益的同时，也阻碍了它们向更大范围市场的扩张，限制了规模效应的出现。如果各个地方政府都能够意识到地方保护的消极影响而统一行动避免地方保护，地方经济会进入良性循环轨道，有利于长远发展。那么为什么这种统一行动难以出现?或者说为什么中央政府所倡导的反对地方保护的政策没有被地方政府所采纳呢?这就需要进一步分析“中国模式”下的地方政府间关系。

张五常将区域竞争视为近三十多年来中国经济发展的关键，事实上这种竞争广泛存在并得到中央政府的鼓励。〔11〕地方间的经济竞争是最主要的方面，对外来投资的竞争是核心内容。在各地争夺投资的背景下，地方政府需要提供足够优惠的条件以在竞争中占据优势。此时，投资者就获得了一种“买方市场”的地位，可以向地方政府提出垄断地方市场的要求。地方政府此时面临着两种选择:提供地方保护或者不提供地方保护。地方利益是重要的衡量标准，同时还要考虑到其他地方政府的选择。博弈论为此给出了一个恰当的分析模型。地方政府A和地方政府B两个行为主体，都面对着投资者希望提供市场保护的要求。A和B有两种选择:同意或者不同意。假设A地区和B地区都有相同的投资条件和环境，处于竞争状态的A政府与B政府都同意或者都不同意进行地方保护，则平均获得投资;如果其中某一地方政府不同意投资者的要求而另一地方政府同意，投资者会投资给同意其要求的政府，获得投资的地方政府得到更多收益，而未获得投资的地方政府收益为零。具体选择和收益对比如表所示。

从选择和收益表中可以看出，对于地方政府A和B来说，其最优策略都是“同意进行地方保护”，从而不管对方如何选择，自己总能获取尽可能多的收益。因此A和B都选择同意进行地方保护，均衡状态达到。但可以发现，此均衡结果下的收益分配与“A和B都不同意”这一选择集合是一样的，都是双方各获得5单位收益。但投资者达到了目的，获得了政府的市场保护。

再考虑另一种情况:一个地方的企业改变所在地所耗费的成本是非常高的，所以企业要想获得政策上的优惠，需要游说地方政府。假设企业想要获得当地政府对本地市场的保护，限制外来商品的进入。此时，地方政府面临着选择。同样建立一个博弈模型，包含地方政府A和地方政府B两个行为主体。假设两地政府都面临着当地钢铁企业要求市场保护的游说，两地市场需求量都为10，且产品同质。模型如下:

如果A和B都同意市场保护，则两地的钢铁厂都只能在本地销售产品，销售量都为10;如果A和B都不同意市场保护，则钢铁厂既可以在本地销售，也可以在外地销售产品，假设都为5，所以两地的钢铁厂总销量依然为10;如果A同意而B不同意，则A地钢铁厂不仅获得本地10单位的销量，还进入了B地市场并有5单位的销量，总销量上升为15，而B地钢铁厂销量下降为5;如果B同意而A不同意，B地钢铁厂销量上升为15，A地钢铁厂销量下降为5。从表中可以看出，“同意地方保护”是A和B的最优策略，均衡状态是都同意地方保护。

将更多数量的行动主体纳入模型进行分析，结果是相似的。一个地方出于发展的需要进行市场保护，其他地方为了自身利益也会被迫采取相同的措施。结果是，地方政府所得的收益基本是不变的，得到政府保护的本地企业从中获益，全国市场被分割并呈现碎片化状态。那么既然收益相同，为什么地方政府不愿意选择都不同意呢?“A和B都同意”成为模型的均衡状态，其前提是以地方政府既追求自身收益最大化、也追求风险最小化的假设。实际中，这种前提假设也是合理的，因为地方政府间的事务协调主要由上一级政府统筹负责，处于竞争状态的地方政府横向交流很少，投机心理客观存在，因此提供地方保护是避免不统一行动风险的最佳选择。同时，经济管理权限的下放以及分税制改革扩大了地方政府的自主性空间，中央政府的控制能力有所削弱，拥有特定效用偏好地方政府有能力通过“变通执行”来曲解中央政府的政策，维护本地经济利益。

四、应对地方保护的思路

地方保护主义的出现并不能简单地归因于财政体制缺陷或者所谓的“政治锦标赛”，〔12〕它与当前的发展模式——或可以称之为“中国模式”——密切相关。这里所说的“中国模式”，主要指经济发展模式，与学术上所谓的“东亚模式”相似，强调政府在经济发展中的重要性，形成政府与企业紧密合作发展的关系。但与东亚其他国家主要重视中央政府的作用不同，中国的地方政府在经济发展中扮演了非常重要的角色。市场化下的政府分权改革使地方政府拥有了较强的自主性，发展地方经济、增加财政收入以及获取租金成为其效用偏好。地方政府利用行政权力，以公共政策为形式，干预辖区内的经济事务，尽可能地为地方谋取最大利益，国家利益或者说整体利益并非首要考虑因素。地方保护政策正是这种地方政府行为逻辑的产物。地方统合发展强化了政府与企业之间的联系，为保护政策的实施提供了载体和工具。而地方间的经济竞争更是加剧了地方保护的程度，扩大了其范围。因此，在如何应对地方保护这个问题上，简单的财政体制改革或者官员评价指标变化难以从根本上解决问题，需要统筹考虑目前的发展模式，重新调整政府的发展激励以及地方政府与市场、企业的关系。

正如诺斯所说的“国家既是经济增长的关键，也是经济衰退的根源”。〔13〕以日本为代表的“东亚模式”的成功，证明了政府在市场经济发展中所能够发挥的巨大作用。但日本在上世纪90年代后的经济停滞以及1997年亚洲金融危机后其他东亚国家和地区所面临的一系列问题，暴露出政府过度干预或干预不当对市场经济发展的消极影响。在经济发展初期，市场结构尚不健全，资源配置效率较低，政府的介入和强力推进有利于打破旧有的制度、意识形态约束，加速新制度的建设和资源配置的进程，具有边际递增的效应。随着市场机制的完善，政府自身的缺陷对经济发展的消极影响逐渐显著，作用呈现出边际递减的效应。究其原因，相对于市场机制，政府中的委托—代理关系更为复杂，信息不对称问题更为严重，这就使制定有效的经济政策所耗费的成本高昂，政策无效性的风险加大，社会成本上升。科斯在论述此问题时指出:“显然，政府有能力以低于私人组织的成本(或以没有特别的政府力量存在的任何一定比例的成本)进行某些活动。但政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大的惊人。而且，没有任何理由认为，政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的，有缺陷的限制性和区域性管制，必然会提高经济制度运行的效率”。〔14〕除此之外，当公共资源和公共权力进入经济活动时，政府既当“裁判员”，又当“运动员”，受政府“经济人”因素影响，很容易挤压和侵犯其他经济主体的生存空间，地方保护、垄断和寻租可能随之出现，推高了社会交易成本。交易成本的提高继而会转嫁到更多的经济主体上，产生“乘数效应”，导致更多经济活动的效率损失。中国的市场机制经过三十年的发展已相对成熟，民营经济在GDP中所占比重超过60%。在此新形势下，中国政府应当借鉴东亚国家的经验，对“中国模式”进行调整，重点在于减少对经济的干预，将更多精力用于政府操作具有比较优势的领域，如公共服务，降低社会的交易成本。对于遏制地方保护主义，应当减少地方政府所掌握的经济社会资源，收缩地方政府对经济事务的管理范围。此外，严格约束地方政府获取预算外收入的权力，强化预算硬约束。

除了政府自上而下的改革外，经济环境的变化也会促使地方政府转变发展方式。尹恒、杨龙见在对地方财政的回应性进行研究时发现，在一个地区的经济中，民营经济在地方产业总值中所占份额越多、个人所得税在地方财政收入中占比越高、地方市场集中度越低，则地方财政的回应性越强。〔15〕即政府公共支出决策回应居民公共物品需求和偏好的程度在增强，地方政府将更多的财政资源用于地区公共物品的生产和提供，减少用于生产性投资的财政资源。地方财政回应性的增强，说明地方政府在转变自己的职能，由注重经济发展、主动介入经济事务逐渐转变为注重社会建设、环境发展，重点提供公共服务。这也意味着地方政府的地方发展型倾向在减弱，地方的市场化水平较高。同时，民营经济的大量存在从侧面说明市场相对自由，市场集中度低也说明垄断现象较少，地方政府减少了大量的生产性支出，更依靠市场发展地方经济，地方保护的激励也会相应减弱。

近期，国务院陆续出台了一系列简政放权的政策措施，特别是要削弱政府的行政审批权。行政审批和行政命令是地方政府所常用的保护本地产业的手段，影响了市场的整合。清理地方性行政审批制度确实有利于减少地方政府的干预，但在具体实施中是否能够保证行政审批能真正减少而非流于形式呢?从目前的实施结果来看，减少的大多是适用度较低、影响范围较小的项目，政府依然掌握着对重大经济事务的审批权力。所以，一方面要继续推进实质性的政府放权，另一方面还可以从其他途径入手解决地方保护问题。十八届四中全会为了解决司法审判中的地方行政干预问题，提出可以建立跨行政区划法院和直属最高法院的巡回法庭，以保持司法审判的独立性。这些司法领域的做法也可以被经济领域借鉴。其实这种做法在国外早已实行。如美国为了遏制国内州际贸易中的贸易保护问题，专门建立了“州际贸易管理委员会”，设计、建立了一套独立于各州并由联邦财政支持的联邦司法体系。联邦司法体系从下至上包括地区法院、巡回法院(或称上诉法院)和最高法院。所有联邦法官均由总统直接任命，完全不受州政府影响。凡属跨州性贸易纠纷，都由联邦司法体系进行仲裁，从而在制度设计上保证了跨州贸易司法的公正性和有效性。〔16〕因此，我国中央政府也可以赋予现有贸易管理机构以新的政府职能，并完善跨行政区域的贸易管理分支机构体系，负责对地区间的贸易进行监管，一方面审查各地方的经济贸易政策，授权对涉嫌贸易保护的地区进行调查;另一方面接受地方政府、组织企业和个人的申诉，对反映的问题进行调查，并在认定事实存在后要求地方进行整改。通过此机制，一方面可以有效监管国内贸易，限制地方保护主义的泛滥;另一方面还可以减少地方政府对贸易管理机构的行政干预，保持其独立性，从而规范地方政府行为并保持市场的完整性。

注释:

〔1〕〔4〕郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

〔2〕白重恩、杜颖娟:《地方保护主义及产业地区集中度的决定因素和变动趋势》，《经济研究》2004年第4期。

〔3〕行伟波、李善同:《地方保护主义与中国省际贸易》，《南方经济》2012年第1期。

〔5〕〔6〕中华人民共和国财政部:《关于宁波市2013年全市和市级预算执行情况及2014年全市和市级预算草案的报告(摘要)》http://www．mof．gov．cn/zhuantihuigu/2014yshb/201402/t20140219_1044579．html。

〔7〕折晓叶:《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期。

〔8〕罗纳德·哈利·科斯、王宁:《变革中国——市场经济的中国之路》，徐绕、李哲民译，中信出版社，2013年，第191－193页。

〔9〕Jean Oi．The Role of Local State in China’s Transitional Economy．The China Quarterly，1995．p．1097．

〔10〕工业与信息化部:《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，http://www．miit．gov．cn/n11293472/n11293832/n12843926/n13917042/15629217．html。

〔11〕张五常:《中国的经济制度》，中信出版社，2009年，第144－146页。

〔12〕周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期。

〔13〕道格拉斯·诺思:《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，上海三联书店、上海人民出版社，1999年，第20页。