强化节点控制提升审判效率的思考*

●山东省高级人民法院审判管理办公室

强化节点控制提升审判效率的思考*

●山东省高级人民法院审判管理办公室

当前，司法实践中案件审理周期偏长、诉讼效率不高的问题较为突出。案件审理周期一般由若干审判环节用时构成，诉讼效率问题与审判节点效率关系密切，剖析关键环节在审判周期中的影响作用，消除影响节点用时的消极因素，对提高整体审判效率至关重要。

一、案件审理周期的基本界定

审判效率是评价法院审判工作的重要指标，审判效率的提高与案件审理期限的长短密切相关。研究审判效率必须从案件审理周期入手，通过微观的分析来得出令人信服的结论。

案件审理周期可以从广义和狭义两个方面进行理解：从广义上理解，案件审理周期可以界定为案件从立案到裁判再到执行完结的总的时间周期；从狭义上理解，案件审理周期可以界定为案件从立案到裁判生效的时间周期。为了研究和行文方便，本文采取狭义的界定，将案件审理周期从立案到裁判生效区分不同的节点进行考察分析。区分节点进行分析的意义如下：一是可以客观真实地反映案件审理进行中的具体情况，如实地展现案件流转过程中不同审理阶段占用的时间，发现个别阶段案件效率较低的真正原因；二是可以与流程管理的环节相匹配，有针对性地提出解决问题的方案和对策。

二、案件审理周期的现状梳理

2013年某院提交审委会研究的二审民商事案件，从立案审批至网上报结案的平均审理期间（从立案审批至网上报结案，下同)为284.2天，最短用时81天。从整体上看，案件审理周期大多超过法定审理期限，其中用时较多的审理环节有7个，并集中产生于业务庭内部，暴露出法院在审判管理，特别是审限管理方面的问题，各个审判环节缺乏有效衔接，审限管理对审判周期的控制作用难以发挥（如图表一所示)。主要问题有四个方面。

图表一：审判流程主要节点用时情况示意图

（一)大多数案件审理周期偏长。

上述案件的平均审理期间为284.2天，远远超出法律规定的二审民商事案件3个月和30日的审限规定。案件中，客观上超出审限的案件比率高达95.8%，实际审理期间基本在3个月以内的也分别为80天和91天。超审限的案件，用时在3-6个月之间的占比31.3%；用时在6-12个月的占比41.7%；用时在12-18个月的占比16.7%；用时在18个月以上的占比6.3%。

（二)“隐性”超审限问题较为突出。

许多案件从形式上看有合法理由对审限进行了延期或扣除，但实质上是通过“利用”法定理由，掩饰案件审理超过法定审限的事实。上述案件中有38件客观上超出法定审限，但通过办理各类审限变更手续，包括延长、扣除审限等，从流程管理角度却不“超审限”。其中，办理审限扣除占绝大多数，另有部分案件既有审限延长情况，又有审限扣除情况，占比16.7%。另有多件案件甚至反复多次办理变更手续。从办理变更手续的理由中，属于“因案件复杂”需要延长等模糊性事由的占多数。在这些隐性超审限案件中，部分法官故意找理由请领导签发审限变更手续以掩饰超审限事实，审限管理对审理期限的制约作用失灵，审限管理数据已不能真实反映审理效率。

（三)审理耗时过长的环节较为集中。

从整个审理周期看，影响诉讼效率的关键环节主要集中于以下环节：一是“开庭至合议庭评议”平均91.1天，二是“合议庭评议至联席会议研究平均28天，三是“合议庭评议至提交审委会平均94.5天，四是“联席会议研究至提交审委会平均75.6天。这其中又以上述一、三环节为甚。仅“开庭至合议庭评议的平均天数就达91.1天，已超出了二审正常审限期间。正是这些环节用时对整个诉讼周期过长产生了决定作用，导致案件审理周期普遍过长。

（四)短时环节的个别问题不容忽视。

部分审理环节虽然整体用时相对较短，但个别案件却在该环节消耗了大量时间，反映出的问题不容忽视。“发出送达函至送达回证签收日”环节的平均用时为19.4天，但有1案在这一环节耗费60天，达2个月。

三、影响审判效率的原因分析

制约诉讼效率提高的因素有很多，如审判资源配置，法官素质、法官承担的非业务性工作过多、一些案件难度大、审限规定不够科学合理等。从审判管理角度分析，主要存在以下具体原因：

（一)审限管理作用异化，未发挥对审理周期的调节功能

审限管理是对审判效率加以约束调节的最直接方式，但实践中审限管理的制约功能由于认识偏差和适用不当而失灵，直接导致了“隐性”超审限问题的产生。主要表现在无论法院管理者还是法官层面对审限管理均认识不到位，客观上放任了审限变更制度的滥用。管理者对审限制度的价值缺乏重视，对延长审限、中止审理、利用庭外和解不计入审限等变更审限的情形审查标准不严格、不统一且把关不严，甚至对有意造假的行为听之任之，放任在超审限后补办延长审限手续，使“违法办案合法化”；某些法官则热衷于找借口补手续，对超审限“不以为然”。

（二)庭级管理缺位，未有效压缩“案件审理”环节用时

上文数据显示“开庭审理至合议”和“合议至提交审委会”是两个用时最长、成为案件超审限的关键环节，用时超过3个月的案件达30%，这两个节点正是案件审判的实质性环节，工作均由审判庭内部管理。审判庭内部对实质性审判活动效率缺少必要监管，缺少必要调度，必然导致案件在审判庭内的时间拉长。一是庭内对审判管理既有制度的重视与落实程度不够，如对于制度规定的庭后合议时限执行缺乏监督，能够实现按已有规则在庭后五日内合议的案件极为少见。二是对属于庭内可自由决定的时间节点缺乏工作统筹。如对于合议时间，常因无固定时间和人员原因导致合议拖延。三是对于案件庭前环节的重视不够。表现为一方面庭前空档时间过长，另一方面开庭准备工作不充分，影响后续审判工作。

（三)相关制度落实不到位，影响审判关键环节用时

合议和审委会讨论案件是案件裁决的重要环节，也是影响审判效率的关键因素。按照受调研法院制定的有关合议制度的规定要求，合议庭全体成员平等参与案件的审理、评议和裁判，在充分发挥审判监督制约职能的同时，更有利于诉讼效率的提高。但实践中，合议庭“形合实独”的现象依然存在，遇到疑难案件只有承办人“单打独斗”，有些案件开庭后长时间等待合议，影响效率。审委会制度在实践中出现职能错位，实践中对于提交审委会讨论的案件要求比较宽泛，出于矛盾上交等原因，将不符合条件的案件提交审委会研究的现象时有发生，人为增加了审理时间。

（四)部分诉讼环节存在管理盲区，导致大量“非审判时间”耗时

除去实质性案件审理时间，还有大量诉讼环节处于审判周期构成之中，虽不是实质意义上的“案件审理”时间，但对案件周期影响不可小觑。如，上诉卷宗移送环节普遍周期较长；委托送达案件因周转环节过多导致二审诉讼期间消耗加剧；部分案件在立案庭与业务庭、业务庭与技术室以及技术室与鉴定部门之间流转存在较多障碍。个别案件对因评估、鉴定、审计事由导致的超审限放任自流。鉴定时间过长，未规定鉴定期间或不按规定执行，鉴定结论不能及时回转；向上级法院请示时限缺乏管控，导致这些期间成为监管盲区，从实际上造成耗时。

（五)案件监督管理行政化运作，造成诉讼周期人为加长

一是案件上会前需层层汇报。需要上审委会的案件，一般都是疑难复杂的案件，往往要经过合议庭合议、审判长联席会研究、向分管院长汇报等程序，每个程序都可能要长时间等待，都可能有新的意见，需要承办人在研究后进行再查、再调解等相关的工作。承办人或合议完成这些相关工作之后，可能还需要就新调查、咨询的情况进行新一轮的层层汇报，申请上会时间就可能长时间后延。二是结案文书层层审签。经审委会研究的案件的裁判文书一般由庭长、分管院长、甚至院长层层审核、签发。院领导的工作纷繁复杂，文书提交上去是否能在合理的时间内签发回来没有保障。这次统计中，有15%的案件自审委会研究至领导签发完毕超过30天，在一定程度上说明了这一点。

（六)管理考核制度导向不合理，影响法官对诉讼效率的内在追求

当前考核制度的侧重点在于对法官的问责，其中奖励措施较少，且存在考核调撤率、申请再审率以及信访一票否决等不合理的制度内容，法官多办案在考核中不能体现出实质意义，需要承担的风险却处处存在，不仅无法有效调动法官积极性，反而在一定程度上打击了不少法官的办案积极性，影响案件审理周期。其中，不当调解就可能导致审理周期出现不可控因素。为提高调撤率，减少申请再审和申诉率等压力，或者因案件疑难而不愿判决，有的法官在案件处理中，往往不顾案件性质及情况，一味地做调、撤工作，占用了大量时间。为了追求调撤，很多法官经常会采取“以拖压调、以判压调”等手段反复做当事人工作，导致审理期间不当拉长。

（七)当事人作用发挥不力，缺乏诉讼效率的外在监督

一是当事人对诉讼的促进义务履行不够。这一方面表现在“对审理程序不配合或对裁判结果不满拒不签收相关法律文书，利用相关法律规定故意拖延诉讼进程，故意隐匿或提供虚假住址致应诉材料、裁判文书等无法送达等”。另一方面则表现在当事人对诉讼权利的滥用，如故意不在举证期限内举证和申请追加当事人、滥用管辖权异议权，或者不如期到庭应诉等。二是当事人缺乏对案件审理周期的监督平台和救济渠道。由于司法信息公开的有限性以及告知机制缺乏，当事人了解审判周期的渠道有限，无法了解案件进度与审限情况，也就无法发挥对诉讼效率的外在监督。当事人对于法院违反审限规定也缺乏救济渠道，除通过信访、纪检、监察途径外，当事人对法院超审限没有诉讼法上的救济。

四、提高审判效率的对策与建议

提高审判效率，需要立法、诉讼制度改革、法院管理等多个层面的整体设计，科学配置审判资源，切实增强审限意识，努力提升司法水平。直接规范和控制各个诉讼环节活动的审判管理，更应当在提升审判效率中发挥关键性作用，将各个管理主体的审限管理职责落到实处，通过具体的审判管理手段合理压缩审判周期，提升审判效率。

（一)充分发挥审限管理对审判周期的控制作用

完善与落实审限制度要对审判周期的“审理时间”和“非审判时间”时间施以不同的管理。其一，对“案件审理”环节，应严格规范审限变更制度执行，杜绝“隐性超审限”，统一审限变更手续办理，由专门机构统一管理审限变更手续的申请和信息录入，进一步规范办理审限变更的流程，防止权限滥用。其二，对于案件鉴定、调解、送达等其他审理以外的“非审判”阶段应明确纳入流程管理之中，以流程公开取代内部审批，以公开促进效率。具体操作是扩大并明确办理事由，设定合理的期限，将管理的重点放在重环节期限的提醒与监督上，对符合扣除条件的自动扣除，但不得反复扣除；加强对鉴定、评估等环节的监管，对法院委托事项长时间不能办结的，应当及时予以更换或不再委托；规范庭外和解启动程序，明确庭外和解的期限，杜绝无限期调解。

（二)充分发挥庭级管理对审限制约的基础性作用

加强内部调度，压缩案件在庭内审判环节的停留时间。一是建立案件定时调度制度。对全庭的案件审判工作，庭长要起到区别与合议庭、审委会的监督调度作用。二是根据审判规律特点自主细化关键节点时限。应当由庭内按照本庭实际、审判类型特点作出更为细致的制度性规定，要统筹合议庭成员及相关人员安排调查、出差等事项时，要使合议时间像开庭时间一样受到重视、得到遵守，以保障能合议的案件及时得到合议。三是明确特殊案件的监督研究机制。庭内对于重大、疑难案件的监督应设定一定程序。明确监督范围及办理流程，对于符合庭前合议、提交庭内扩大研究或审委会研究条件的，应及时纳入程序管理，将内部环节无缝链接且规范运转，加快工作进程。四是利用好庭前空白时间全面做好庭前准备。从调研情况看，案件在立案转移至业务庭后到开庭，一般存在10-20天的空白时间。针对这一时间，庭内应完善相关制度，保障合议庭或承办人充分利用该段时间做好庭前准备工作。

（三)完善合议庭职责范围和办案机制

要按照《最高人民法院四五改革纲要》原则要求以及地方法院制定的具体规定，进一步明确合议庭及其成员的职责范围，让合议庭切实承担起审理者和裁判者的职责。根据当前法官职业化和员额制的改革方向，选任高素质法官担任审判长，并完善合议庭成员共同审理和制约监督制度，明确合议庭责、权、利，确保合议庭职能实现。每名合议庭成员均要切实履行职责，对于案件的合议要平等参与、共同负责，尤其是审判长要认真履职，严格把握，避免出现合议时重点由承办人汇报、其他成员只是原则上表态或直接同意而不对案件进行深入讨论的“形合实独”现象，提高工作效率。同时还要将合议时间与程序进行制度化规范并认真落实，保证案件合议及时规范。

（四)改革审判委员会审理案件方式

要严格把握案件进入审判委员会讨论的标准和范围，压缩案件上会数量。要加强审委会运行的效率管理。当前，各地法院基本已有电子卷宗系统和科技法庭系统，应建立审委会委员会前仔细阅卷宗、网上调看证据、组织旁听庭审制度，使委员在会前熟悉案情和需要研究的问题，提高讨论案件效率。

（五)改革审判监督权的行使

要逐步规范法院内部审判监督权的行使。一是取消层级汇报制度。院、庭长应通过参加合议庭审理案件直接行使审判权，而非听取层级汇报进行行政化审批。不是合议庭成员的，不能主动参加案件合议或听取汇报。院、庭长签发其有权审签的裁判文书时，如与合议庭意见不同的，可以要求合议庭复议或将案件提交审委会研究，不能擅自改变合议庭决议。二是改变裁判文书层层审批制度。根据当前改革方向，进一步明确院、庭长、合议庭的文书签发权限。除少数重大、疑难案件外，裁判文书应由合议庭成员会签完毕即可。对于部分审签的文书，也应当设定审签时限，促进文书及时签发，并明确责任，规范监督。实行全程留痕制度，如院、庭长提议复议、提交审委会研究的要求和理由在法律文书或合议笔录中应有书面记载。

（六)借助信息技术解决诉讼效率问题

实践中传统的案件卷宗管理模式已不能适应当前法院受理案件数量不断上升的新形势，要注意依靠新技术解决案卷流转难题，即利用电子卷宗进行流转。让电子卷宗在上下级法院、上下级法官间流转，让纸质卷宗在档案库里等待核对，再辅之以案件信息的标准化，解决案卷流转难的问题。完善文书送达方式，如将当事人拒收视为送达，设立统一的公告送达电子平台等，有效解决“送达难”问题。

（七)树立正确的审判管理评估考核导向

建立以提高法官工作积极性为重要导向的审判管理评估考核机制。一是准确把握考核原则，法官裁判案件不同于工厂生产，法官工作分类复杂，案件千差万别，一味搞量化排名，对法官动辄问责，并不能客观反映法官的实际工作付出，有违司法工作规律，应树立以正面鼓励为主，反面问责为辅的考核原则，保护法官的积极性。二是合理设定考核内容。对法官的考核内容不可偏颇，在重点考核审判工作实绩的基础上，还应包括思想品德、审判业务和法学理论水平、工作态度和审判作风等多方面，应当将能够体现司法效率的指标作为首要的考评对象，可将影响效率的指标如调撤率等改为指导激励性，而非强制性指标。在考量审判质量时，要把裁判文书写作水平作为重要内容，而不能单纯考核上诉率、判决率等等。法官调研是审判工作的深化和升华，也要将法官调研成果纳入考核范围，倡导知识型、智慧型、能力型法官的培养。三是合理运用考核结果，避免“一考定终身”等打击法官办案积极性的做法。

（八)构建当事人对审限的监督机制

诉讼效率的提高有赖于当事人监督机制的建立。一是完善审限及审判流程公开平台。在审限发生变更之前，以书面形式向当事人告知审限变更事宜，保障当事人的诉讼知情权。同时，建立审判流程查询平台，让当事人对于包括审限在内的流程管理事项可查、可知。二是建立当事人对审限问题的异议救济制度。在履行对当事人审限告知义务的基础上，规定可以由当事人对案件的审限问题向法院提出异议,并规定救济权利行使的程序、步骤。

责任编校：姜燕

*本文系2014年省法院院领导重点调研课题成果。课题主持人：李方民；课题组成员：孙英、徐清霜、刘晓华。