城市低保工作领域政府购买服务问题探析——基于京沪地区社会工作机构的项目管理实践<br/>

城市低保工作领域政府购买服务问题探析——基于京沪地区社会工作机构的项目管理实践

2015-12-16宋爽

中国非营利评论 2015年2期

宋爽

政府购买服务是通过发挥市场机制作用，将政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务有利于推进服务型政府建设，是我国公共服务供给领域的重要制度创新。社会救助是保障社会安全稳定的“最后一道防线”(孙光德、董克用，2004:29)，政府购买服务可以充分激发社会参与，为弱势人群提供更加有效的基本公共服务，预防和化解社会矛盾。随着社会救助事业的发展，城市居民最低生活保障制度 (简称“城市低保”)已成为政府购买服务的重要领域之一。城市低保工作具有政策性强、覆盖面广以及服务对象特殊、需求复杂等特点，因此，该领域政府购买服务的实施与管理难度大，需要采取针对性的管理策略。本文以京沪两地社会工作服务机构 (简称“社工机构”)的项目管理实践为基础，试图发现城市低保工作领域政府购买服务 (简称“政府购买低保服务”)中存在的问题，并提出相应的制度优化建议。

一我国政府购买低保服务的研究综述、政策梳理与实践回顾

(一)政府购买低保服务相关研究综述

目前，学界在政府购买服务领域的研究比较多，主要集中于购买模式选择、政府与机构关系建立、服务效果改进等方面。

在购买模式选择方面，陈小强依据竞争程度提出形式性购买、非竞争性购买和竞争性购买三种模式 (刘君，2012)。蔡礼强认为可划分为政府直接提供的公办公营模式、政府间接提供的公办民营模式、政府间接提供的合同购买模式、政府间接提供的民办公助模式、社会自发提供的民办民营模式五种 (王春婷，2012)。从实践出发，广为使用的是购买项目、购买岗位的模式分类，大多数学者倾向于前者，而有些城市已在尝试将二者有效结合，以购买岗位为主，同时实现项目化运作，以求取长补短。

在购买双方关系建立方面，郁建兴提出政府和社会组织建立合作伙伴关系有利于实现优势互补 (刘君，2012)。唐斌认为，政府对社工机构表现为一种结构性的强嵌入，而社工机构对政府则是制度性和职能的弱嵌入，所以更强调政府的主导作用和财政支持 (唐斌，2010)。

在服务效果改进方面，王浦劬建议运用绩效指标来监督服务效果 (李育，2014:4)，啸华主张建立政府购买社工的财力投入机制、对社工组织筹资和运营的管理机制以及与社工互促互动合作的服务机制，罗观翠、王军芳提出机构要提高自身提供专业服务的能力 (刘君，2012)。

以上研究多为制度性讨论，为政府购买服务实践路径选择提供了理论基础，为工作机制的建立提供了依据，但对不同领域政府购买服务工作存在的问题，缺少针对性解决方案的探究。

具体到城市低保领域政府购买服务研究，目前学界多是对低保服务购买环境的宏观分析。学者普遍认为，社工服务可以弥补传统救助工作中的不足。自《城市居民最低生活保障条例》颁布至今，政府行政部门作为执行主体，一直发挥着强大的物质救助作用，但救助过程存在救助理念消极、管理被动、救助内容界定过于死板等问题。相比而言，社工机构在提供服务时更加积极、主动，方式也更加多样、灵活。乔世东认为，专业社会工作介入城市低保工作的途径，是使低保管理与服务工作分离 (乔世东，2009)。刘艳丽、胡旭昌 (2013)认为，社工机构可以丰富城市低保工作机制“从起点到结果”的内涵，与政府在财物资源、专业服务、人才队伍、监督机制等方面进行合作治理。同时，政府购买低保服务也面临着挑战。董芸建议，政府在保证职能部门依然提供物质救助服务的基础上，应实现与社工机构在共同价值理念、相互认同、体制交叉、工作机制互补、工作方法互补等层面的融合 (董芸，2012)。杨荣 (2014)提出，与其他领域服务对象相比，低保对象需求呈现明显的个性化、复杂化特征，政府需健全政府购买服务制度，引导社工机构提供令人满意的服务。

总之，我国政府购买服务还处于起步阶段，低保工作的特殊性和复杂性决定了政府在该领域购买服务的操作难度较大，其实施策略和方法研究亟待深入。

(二)当前我国政府购买低保服务工作的政策梳理

随着理论界的探讨与研究，政府购买服务的相关政策也从无到有，不断发展。2013年，政府购买服务从地方探索上升为国家决策，进入了大提速的新阶段。2013年7月31日，国务院总理李克强在国务院常务会议中提出“推进政府向社会力量购买公共服务”的明确要求。2013年9月26日，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理和绩效管理六个方面给予指导性规范。随后，全国各省、市、自治区政府陆续出台地方性实施细则①截至2014年3月20日，仅半年的时间，已有上海、广东、江苏、安徽、吉林、山东、河北、湖北、广西、新疆、云南11个省、区、市出台了政府购买服务的有关实施意见，且除新疆、云南外，其余9个省、区、市均制定了政府向社会力量购买服务的指导性目录。数据来源:《政府购买服务:改革进入“破冰期”——全国31省市自治区政府购买服务工作梳理》，中国财经报网，2014年3月26日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcj b/201403/t20140326 _1059935.html，最后访问日期:2015年5月31日。。2013年11月15日，中央公布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2014年4月14日，财政部发布《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，进一步规范了服务项目政府采购活动管理。2015年1月4日，财政部、民政部、国家工商总局联合发布《政府购买服务管理办法 (暂行)》，全面规范了政府购买服务的基本原则、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理。总之，现行政策已对政府购买服务的全过程进行了规范，并将社会救助纳入政府购买服务指导性目录。

社会救助领域政府购买服务的主要承接主体是社工机构。2014年2月21日，国务院颁布《社会救助暂行办法》明确规定“县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”，以政府购买服务的方式将社工机构引入社会救助领域。2014年12月24日，民政部发布《社会工作服务项目绩效评估指南》明确规定了政府购买社工服务项目的评估目标、原则、主体、内容、方法、程序等，为政府购买社工服务项目评估提供了实施依据。可见，社会救助领域政府购买社工服务项目相关政策中规定了社工机构的作用，规范了社工服务项目的评估，但尚未明确具体管理活动的实施准则。

(三)京沪政府购买低保服务工作的实践回顾

在我国内地，最早推行政府购买低保服务的是上海、北京等经济较发达地区①郭洪涛:《基层政府向社会组织购买服务财政政策探析——以豫东地区为例》，中国政府采购网，2015年 1月 7日，http://www.ccgp.gov.cn/gpsr/lltt/201501/t20150107_4908787.htm，最后访问日期:2015年5月31日。，对京沪实践进行考察，有助于总结我国政府购买低保服务的相关经验，捕捉现存问题，探寻解决之道。

我国政府购买服务首次进入实践领域始于2000年的上海。当年，上海在改革社会管理体制过程中提出并推行政府购买公共服务。经过多年发展，上海市政府逐步将购买社会组织服务纳入创新社会管理和公共服务的总体布局中，较之其他地区，具有起步早、规划细、标准高、领域广的特点。据统计，2008～2010年，上海市本级政府购买服务类项目投入资金超过14亿元。2010年，上海政府购买服务在城市低保工作领域推行。2012年，上海市民政局购买社会组织服务中，公益招投标中标项目227个，招标金额近8600万元 (武静，2014:42)。2010年，北京市开展“社会组织服务民生行动”，确定扶贫救助是政府购买服务的十大民生领域之一。2010～2013年，北京市本级社会建设专项资金总计投入2.53亿元，共购买了1544个社会组织服务项目，参与社会组织多达29870个次，开展活动达78917场次，服务对象合计789.21万人次，提供专业服务累计391万小时②王东亮:《2014年政府购买服务项目500个》，《北京日报》2014年3月9日，http://www.bjrd.gov.cn/xwzx _1/xwkx/yfly/201403/t20140309 _128457.html，最后访问日期:2015年5月31日。。

然而，在北京和上海，将低保家庭作为专门服务对象的社工机构屈指可数。其中，北京市朝阳区七彩昀社会工作事务所 (简称“北京七彩昀”)和上海公益社工师事务所 (简称“上海公益”)均为当地较早开展社会工作、介入低保家庭服务的机构之一，两家机构承接政府购买低保服务项目时间长、数量多，具有一定的代表性。北京七彩昀成立于2011年，主要服务领域是社会救助，承接的首个政府购买服务项目便是城市低保家庭服务。这一项目覆盖5个试点社区，共计100户低保家庭。2014年该机构承接政府购买服务项目11个，其中低保服务项目9个，针对低保家庭的就业援助和陪伴成长是其两大品牌项目。上海公益成立于2007年，社会救助是其主要服务领域之一。在承接的十多个政府购买服务项目中，低保家庭服务项目覆盖浦东新区的10个街镇，涉及约8000户低保家庭，持续至今已5年多。因此，本文选取北京七彩昀和上海公益作为京沪具有代表性的社工机构，以其项目管理实践为基础，梳理和分析京沪政府购买低保服务项目管理现状。

二京沪地区政府购买低保服务的项目管理实践

通常，政府购买服务的基本流程包括需求表达、项目申报、审核、购买、实施、评估和激励等环节 (陈建国，2012)，其主要管理内容是项目申报、项目实施前后的评审以及在项目实施过程中的管理与支持。笔者通过对京沪代表性机构的负责人、项目主管、社会工作者 (以下简称“社工”)以及第三方评估机构——恩派公益组织发展中心的多个项目负责人的深度访谈，考察京沪政府购买低保服务的主要管理内容，并进行对比分析，以发现两地政府购买低保服务项目管理的个性特色和共性问题。

(一)北京地区政府购买低保服务项目管理实践

北京社工机构的周转资金多以所属城区的区级政府购买项目为主要来源，服务范围亦多辐射机构所属城区内的街道、社区居民。如北京七彩昀的项目来源包括北京市政府、朝阳区政府、朝阳区朝外街道办事处、北京市救助管理中心等，其中朝阳区政府购买项目占主体。北京地区政府购买低保服务的主要工作流程是:

1.项目申报

每年年初区政府出台文件指导立项范围，依据是市政府指导目录范围、区政府问政调研 (知忧、问忧、解忧)统计、历年项目集中体现的问题等。区政府每年发布项目申报指导文件，规定申报项目的资格条件、内容及文本要求，机构结合自身服务领域和经验进行项目申报。

2.项目评审

政府一般委托第三方评估机构对政府购买服务项目组织开展评审工作，如朝阳区政府委托北京恩派公益组织发展中心 (简称“恩派”)组织实施项目评审。恩派采用项目评估工作组 (简称“恩派项目组”)形式开展评审工作，项目组以政府购买服务项目类型为划分依据，由恩派工作人员组成。项目评审类型主要包括立项评审、日常监测和节点评估。评估方式主要采用专家评估、文本评估、日常监测等。

3.管理与支持

项目以年度为管理周期，政府一般每年3月份组织项目申报，6月份公示，第二年3月份结项评审。政府对机构的管理与支持包括:一是政府在审批项目经费数额方面严格把关，且其中不包含人工经费。二是政府要求机构不营利，机构要将经费全部用于项目推进。三是发挥机构与服务社区属地管理单位间的对接桥梁作用，特别是在机构入驻社区初始阶段。

(二)上海地区政府购买低保服务项目管理实践

上海政府购买服务的方式包括招投标、定向购买和公益创投 (陈为雷，2014)，资金来源包括政府财政预算支出、福利彩票公益金等，且市区两级政府均投入较大。如上海公益的经费来源以政府直接购买项目、政府招投标项目、基金会项目为主，督导、培训和研究经费为辅。上海市政府购买低保服务的工作流程为:

1.项目申报

上海公益的城市低保工作领域的项目属政府定向购买项目，2010年区民政局与机构协商，确定3～5年合作期，合约一年一签，每年6月1日至次年的5月31日为年度合作期。截至2014年，已实现5年的购买期，且决定延长合作期。

2.项目评审

上海公益承接项目的评审包括阶段性汇报、半年期自评和结项评估。自项目开始实施，机构每两个月向服务购买方和所服务的街镇发送一次项目简讯，内容包括项目进展情况总结、开展活动资料等。至项目实施半年期，机构向民政部门报送自评报告。项目结束后，民政部门委托第三方机构组织实施结项评估。第三方机构邀请相关专家组成评审专家组，以进行项目评估。评审专家组中多是审计专家，少有救助社工领域专家。评估的首要内容是资金预算，其次是项目团队实力和项目设计等。评估方式以文本评估为主，以随机挑选服务对象填写问卷或面谈为辅。

3.管理与支持

政府与机构协商项目目标，明确职责分工，保持合作关系。首先，项目目标由双方协商确定，不以低保的脱保率作为衡量指标，而是以专业服务量为限定标准。以上海公益承接的首个低保服务项目为例，服务目标是建立至少2000户的“一人一档”，至少70个个案服务，10个小组活动，5个社区活动。其次，政府与机构职责分工互补。民政部门负责低保的审核、低保金的发放等行政性工作，难以关注到服务对象的个性需求，无法及时为其传递相关救助政策。社工机构开展家庭探访等专业服务，将社情民意上传，将惠民政策下达，起到桥梁作用。如上海公益为家中有自闭症儿童的服务对象提供“阳光宝贝卡”、免费医疗训练机构等资源信息，以满足他们的需求。

(三)京沪政府购买低保服务项目管理实践比较

从上述主要管理内容看出，京沪政府购买低保服务的管理风格各具特色:北京偏向保守和严格，上海较为开放和灵活，以下主要从服务内容要求与管理方式两方面进行比较分析。

1.服务内容要求

北京七彩昀的主要服务内容是为服务对象建立摆脱困境的社会支持网络，上海公益主要服务内容是通过家庭探访协助政府建立和更新信息库，同时进行政策信息传递和精神性救助 (如表1所示)。虽然政府对两家机构的具体服务内容要求不同，但机构所提供服务均以满足低保家庭的个性化需求为目标。

表1 京沪政府购买低保服务的内容要求比较

可见，京沪政府与机构的职责分工明确且一致。政府主要负责低保金、专项救助的申请与发放等政策性、经济性的支持，注重群体性需求;机构的介入焦点集中于城市低保家庭的能力建设等服务性支持，注重个性化需求。

2.管理方式

依据政府购买低保服务的主要管理内容，可在项目购买、过程管理与支持、项目评审三个方面，对京沪政府购买低保服务在管理方式进行比较(如表2所示)。

表2 京沪政府购买低保服务的管理方式比较

续表

从上述比较可以发现，京沪政府购买低保服务的项目目标设定方式、时限与延续性、管理理念、评审内容等方面均有差异。上海政府在服务时限要求、服务工作任务确定等方面的管理方式稍显灵活，如服务时限不局限于一年，注重了项目的延续性;项目目标由政府与机构协商确定，尊重机构的发言权等。北京在项目评审方面的经验值得借鉴，如尊重第三方评估机构和专家的意见，注重服务专业性的评审等。

京沪政府购买低保服务的项目评审方式、执行过程控制、给予支持情况基本相同。两地的项目评审均以文本评估为主，评审方式和内容仍有完善空间，如优化评估体系、关注服务对象、专家参与现场检测等。此外，虽京沪政府管理理念不同，但均存在对项目执行过程干预过多、对机构的资金和人力支持不足、服务资源共享困难等问题。

三京沪政府购买低保服务工作存在的问题

通过对京沪政府购买低保服务项目管理现状的对比分析发现，政府对机构服务内容的要求相对统一，但在管理方式上存在对机构定位不准、对机构的资源支持不足、管理效率不高的问题。

(一)对机构定位不准

研究访谈发现，有些政府官员对机构的认识存在偏差，如认为目前政策难以解决的各种难题，社工均能予以解决;社工可以代替政府履行政府职责;社工服务可以立竿见影。事实上，低保家庭面临的困难多种多样，低保管理与服务中遇到的问题错综复杂，社工服务并不能解决所有问题。对机构的定位不准确会造成设定的项目目标不切实际，对社工作用的认识不到位会导致项目执行过程的过度干预，对社工服务过程的不理解会出现高估项目效果和急于求成。

因此，对机构准确定位是政府购买低保服务的前提条件。政府尤其需要注意以下两点:一是科学设定项目目标，不宜单纯地将“脱保”作为唯一目标;二是理性预期社工服务效果，不宜过度追求服务覆盖面的扩大。

(二)对机构的资源支持不足

1.资金和人力支持缺乏

访谈中京沪代表性机构的负责人均提出，机构面临的最大问题是资金不足以及社工的质量难以达到项目需求。资金支持不足和人力资源缺乏直接影响已承接项目的推行质量，进而影响新项目的承接，最终使资金和人力缺口问题不断升级，阻碍机构发展 (如图1所示)。

资金缺乏不仅直接影响项目执行，还会加剧人力资源不足。因此，解决京沪社工机构的发展问题可以政府加强资金支持为突破口，同时提供人力支持。

2.项目执行过程中的资源链接与不到位

图1 社工机构发展影响因子循环关系图

京沪代表性机构在提供服务过程中需要服务对象所属街道、居委会的配合，包括硬件设施配备、活动场地共用、服务对象资料共享、工作人员协助等。由于街镇工作人员对于社工的了解程度较低，认识不统一，街镇的配合程度因人而异，这在一定程度上影响着服务项目实施的过程和效果。在实践中，机构不断总结经验，尝试用多种方法克服这些阻碍和困难，取得了一些效果，但彻底解决这些问题并非仅仅依靠机构自身，更需要政府提供支持帮助。

(三)管理效率不高

1.项目购买缺乏长期规划

访谈发现，政府发布的项目申报指导文件仅对申报项目的服务领域作了规定，并未对具体服务内容作出引导。很多机构根据自身的服务优势确定申报项目的服务内容，政府则根据项目的创新性进行选择。因此，机构每年申报的项目虽均在低保服务领域，但延续性项目比例较低。政府购买低保服务缺乏长期规划，购买服务项目的延续性不足，项目目标难以与政府低保工作发展目标清晰匹配，从而影响项目的实施效果和管理效率。

2.项目实施过度干预

代表性机构的反馈表明，京沪两地政府不同程度地干涉机构服务过程、约束机构运营与管理。在这些干预中，有些是适当的，如资金使用的监督、项目的时空统筹等;有些是过度的，如单方确定项目目标、限定专业服务形式等。过度干预会使机构增加行政性工作并远离服务对象，降低服务的专业性程度，导致专业权力的空心化 (朱健刚、陈安娜，2013)，从而影响项目的执行过程和管理效率。

3.项目评审不够全面

社工服务注重对服务对象的了解，但在政府购买低保服务的项目评审内容中缺少了对服务对象的评估。访谈发现，在政府购买低保服务的项目评审方面，申报评审、日常监测和节点评估的主要评审内容包括申报机构的资质、服务项目的可操作性、档案资料的完备程度、典型案例展示等，节点评估的数据性考核指标主要包括覆盖人数、活动次数、评价统计等。其中，服务评价只是通过问卷调查的方式了解低保家庭对服务过程的主观满意度，并没有针对服务给低保家庭带来的影响和改变进行客观评估。这样易造成机构过于注重服务形式，忽视服务效果从而影响项目的目标设定和管理效率。

四进一步完善政府购买低保服务的制度化建议

针对政府购买低保服务中存在的问题，基于城市低保工作领域特点，政府可在设定项目目标、支持机构发展、链接行政资源、评估项目效果等方面采取如下应对措施:

(一)根据机构定位设定项目目标

王思斌 (2014)教授认为，在社会救助领域社会工作可以发挥三方面作用:一是提供基础性、专业性服务，如物质救助、心理疏导等;二是倡导所有社会救助领域工作人员都以社工的理念作为开展工作的支撑，将政策法规的贯彻实施与人文关怀相结合;三是协助推动建立现代社会救助支持网络以提高救助对象的抗风险能力。 (王勇，2014)具体到城市低保工作，一方面核查制度的完善、人文关怀理念的渗透使低保管理与服务的工作量不断加大;另一方面，政府部门受到编制和人力的限制，无力解决低保家庭的个性化需求问题。因此，政府需要委托社工完成核查家庭经济状况、调查与评估救助对象需求、依据个性化需求提供基础性和专业性服务、传递救助对象政策诉求等工作。

现阶段，在城市低保工作领域，政府仍然应该处于主导地位，提供经济性救助，以救助的广度为目标;社工机构可以处于辅助地位，收集与传递信息以协助政府贯彻和执行政策，同时提供基础性、专业性的个性化服务，以救助的深度为目标。

(二)双渠道支持机构发展

京沪承接政府购买低保服务的社工机构运营压力大，主要是因为:一是政府的项目资金下拨缓慢，难以在项目开始时间到位;二是机构大多成立时间不长，行业内知名度不高，可整合的资源不足;三是服务对象虽有贫困的共同特点，但涉及独居老人、未成年人、残疾人、单亲家庭等不同群体类型，对社工实践能力要求较高;四是不仅要提供群体服务、家庭服务，还要提供个案服务，对社工专业性要求较高。

因此，政府应当为机构提供资金和人力的双渠道支持。在资金支持方面，提高政府工作效率，对机构承接的优质项目给予持续性资金支持，鼓励机构实现造血功能。目前，有些地方政府已开始探索缓解机构资金压力的方法，如简化政府财政划拨资金手续、缩短周期;允许机构响应服务对象的部分有偿需求;减少机构运行的行政成本等。在人力支持方面，政策激励高素质社工加入低保服务领域，同时鼓励教育机构定向培养救助社工。

(三)协助机构链接行政资源

社工在提供服务的过程中有一个重要的角色，即资源链接者，通过联络政府部门、企事业单位和广大社会人员，向其筹集服务对象所需要的资源，并传递给服务对象，以保证服务的顺利开展 (全国社会工作者职业水平考试教材编写组，2010:27)。

社工机构为低保对象提供服务时，链接社区资源、政府资源显得格外重要。这主要是因为:一是低保家庭的资料存档于社区，社区中有专人负责低保相关工作;二是社区工作者对低保家庭的真实状况较为熟悉，社工的主要服务地点在社区，很多活动的开展需要街道、居委会的配合;三是低保家庭的困境，如就学、就医、就业、生活困难等，多需街道、医保中心、劳动就业服务中心、残联、妇联、派出所等相关政府部门联合才能解决。

在目前的政府管理体制下，社工可以充分发挥能动性整合社会资源，但难以有效链接政府、社区的行政资源，需要政府予以支持和协助。政府需明确项目执行相关各方责权，提高工作人员认识，与机构共享资源，以保障项目顺畅执行，实现预期效果。

(四)制定低保服务购买工作的长期规划

低保服务对象的特殊性决定了持续服务的必要性。一方面，低保对象的受教育程度不高，社会融入性较低，这使社工与其沟通难度加大，与低保家庭建立专业的信任关系较难，需要漫长的过程。另一方面，大多低保家庭面临困境多年，并且脱离困境的制度性限制较大，社工需要花费大量的时间和精力整合资源、引领服务对象改变。

政府需依据低保工作发展目标制定购买低保服务的长期规划，以指导项目购买与管理。在长期规划的基础上，确定年度服务目标和计划，使政府购买低保服务项目更具系统性和针对性。

(五)加大项目实施过程中的机构自主权

政府购买服务的实践体现了政府在转变职能、深化社会治理方面的决心，但在此过程中，政府对机构发展表现出一种矛盾的心态:一方面，政府意识到应该让机构充分发挥作用，承担社会福利责任;另一方面，政府又担心机构在发展过程中失去控制 (唐斌，2010)。同时，机构对政府高度依赖，这使其思维方式、行为方式、机构运作受政府影响较大，服务行政化趋势明显，独立性被压抑 (吴月，2014)。

事实上，保持机构的相对独立性是对机构尊重和信任的表现。政府需在专业服务过程中给予机构更大的自主权，以提高政府购买低保服务项目的执行动力。政府可引导机构设定服务目标，与机构协商确定服务方案，在机构选择执行服务方案的路径时给予充分的自主空间，以便机构能够根据服务环境变化进行及时、合理的调整。

(六)加大服务对象状况改善程度的项目评估权重

2014年12月24日民政部发布实施的《社会工作服务项目绩效评估指南》中明确规定了项目成效的评估指标和方法，可作为完善政府购买服务项目结项评审工作的依据。评估指标包括服务目标达成情况、服务数量完成情况、服务对象改善情况、服务组织及其专业团队的成长发展情况。目前在京沪实践中，政府购买低保服务的结项评审内容包括了前两项指标。关于评估方法，可与服务对象就服务满意度、服务成效以及对项目服务的具体意见进行访谈，以此作为项目评估依据。可见，政府已经意识到关注服务对象感受与改变是评审项目成效不可缺少的重要指标之一。

评估指标和方法的改变影响项目目标的设定，服务方法的选择影响项目目标的实现。小组工作、社区工作方法能满足服务覆盖面的要求，但弱化了专业服务的深度，个案工作方法则能保证每户低保家庭的个性化和复杂性需求的满足，后者更针对于服务对象的改变。因此，在效果评估中，政府应重视服务对象在项目实施过程中的感受及其状况的改善，引导机构关注服务对象需求，强化个案工作方法的使用，注重专业服务深度。

京沪政府购买低保服务的管理理念和方式有差异之处，但无高低之分，其实践的成功经验值得借鉴，其显现的共性问题值得思考。同时，我国各地低保制度的具体实施不同、政策环境不同、服务对象不同，完全照搬他地的管理方法不现实，因地制宜才是有效之举。

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