政府工具对美国非营利组织的影响——以MFN，BCC和DCCK为例

张远凤 莱斯特·萨拉蒙 梅根·韩多克

非营利组织是民间的、独立于政府的、不以营利为目的而开展各种志愿性的公益或互益活动的正式组织 (萨拉蒙，2008)。传统上，美国人认为非营利组织与政府之间是相互独立的关系。实际上，美国政府与非营利组织之间在保持相对独立的同时一直存在着合作关系 (Frumkin，2002)。20世纪60年代以来，约翰逊总统实施“伟大社会”和“向贫困宣战”等政策，通过向非营利部门提供资源，非营利组织成为美国社会服务供给体系的核心组成部分 (Gibelman＆Demone，1998)。尤其是自1996年以来，以“从福利到工作”为基本理念的新一轮社会服务政策改革大幅度减少了对贫困弱势群体的现金救助，而代之以各种社会服务。2007年，非营利组织占社会服务机构 (包括企业和非营利组织)总数的55%、雇佣人数的65%和收入的75%。到2011年，社会服务类非营利组织的数量与1996年相比翻了一番。美国人现在比以往任何时候都更加依赖非营利组织来提供各种社会服务 (Salamon，2012a)。由政府负责安排项目和资金，由非营利组织或企业负责生产和提供服务，这种方式被萨瓦斯和萨拉蒙等人称为“公私伙伴关系”(Public-Private Partnership，PPP)。

更多地依靠非营利组织来提供服务并不意味着政府角色的弱化，恰恰相反，这意味着政府更多地介入社会服务之中，并且对非营利组织的影响越来越大。自1960年代中期以来，美国政府在传统的税收优惠等激励措施之外，通过拨款(grants)、购买服务合同 (purchase-of-services contracts)和凭单 (vouchers)等工具为非营利组织提供资金，政府工具成为非营利组织的一个主要收入来源。到2007年，非营利部门的收入来源中，服务收费、政府工具和慈善捐赠所占比例分别为45%、38%和17%(Salamon，2012a)。也就是说，非营利组织收入的将近四成来自政府工具。不仅如此，不论政府资金占多大比例，整个非营利组织都必须遵守政府的要求与规制。通过这种方式，传统上独立于政府的社会服务机构如家庭与儿童服务机构如今都被纳入了政府规制的范畴。

政府工具的普遍运用对政府自身和非营利组织都产生了深远的影响。现有文献着重探讨了政府工具对公共行政的影响，而对非营利组织本身又有哪些影响呢?本文试图构建一个完整的分析框架，结合政府工具运用较为成熟的美国案例，从治理、管理、绩效和特有属性等方面来考察政府工具对非营利组织的影响。

一 概念及分析框架

(一)政府工具的概念

政府工具又称政策工具 (public policy instrument)或治理工具 (governing tools)。20世纪80年代以来，政府工具研究成为公共管理和公共政策领域的一个新的学科分支 (陈振明，2009)。英国学者胡德 (C.Hood)，荷兰学者尼斯潘(K.M.Van Nispen)，美国学者彼得斯 (B.Guy Peters)、萨瓦斯 (E.S.Savas)和萨拉蒙 (L.Salamon)以及中国学者张成福和陈振明等都对政府工具进行了研究。尽管这些研究已经取得了丰富的成果，但是迄今为止，这些学者并未就政府工具的概念和分类达成共识。本文不打算就此展开讨论，只是就研究需要对相关概念进行定义。

所谓政府工具，就是可以辨识的集体行动的方法，人们通过这些方法采取制度化的集体行动，解决公共问题。政府工具有三个特征:第一，政府工具有一些共同属性，这些共同属性使其得以识别，并且每一种具体工具都有其区别于其他工具的特征;第二，每一种工具都规定公共行动的结构，它不是随意的或临时的，而是一种制度化的行动模式，规定了公共行动各方的权利与义务;第三，这种制度化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题 (萨拉蒙，2002)。按照这个定义，萨拉蒙识别出了13种政府工具①这13种政府工具是:直接行政、社会规制、经济规制、合同、拨款、直接贷款、贷款担保、保险、税式支出、收费及使用者付费、债务法、政府公司和凭单制。。其中，除了税收优惠之外，拨款 (grants)、合同 (contracts)和凭单 (vouchers)是政府利用非营利组织提供公共服务最常用的政府工具。这些政府工具的使用始于1960年代，到1990年代臻于成熟 (Gibelman＆Demon，1998)。尽管凭单在儿童照顾、就业培训和住房等服务中得到广泛应用，但是由于凭单是一种市场化工具，它对非营利组织的影响是间接的。因此，本文着重讨论拨款和合同对非营利组织的影响。

拨款是政府机构给受款机构 (一般是公共机构或非营利组织)或个人拨付款项。通过这种方式，某一政府机构提供资金，接受拨款的另一政府机构或非营利组织提供服务，由多个政府机构或由政府机构和非营利组织共同承担公共服务供给责任。所有联邦政府部门和机构都给州和地方政府拨款，就拨款项目和金额而言，健康和人类服务部 (Department of Health and Human Services)是最大的拨款机构 (Beam＆Conlan，2002)。

购买服务合同是政府与非营利组织之间的协议，规定非营利组织提供服务，政府支付费用 (Salamon，2002)。在购买服务合同制度的早期阶段，合同安排十分宽松，合同条款也不严密，往往只规定时间、金额、服务对象和服务类型，只有最低限度的报告要求。到1980年代中期和1990年代末，政府购买服务合同受到广泛质疑，质疑内容主要在四个方面:成本无效率;合同执行不到位;缺乏政府监管;服务质量不够好。自1990年代末以来，政府购买服务合同制度趋于完善，绩效合同 (performance-based contracts)和结果合同 (result-based contracts)成为政府购买服务合同的主要形式。服务提供者只有在所提供服务达到特定绩效目标时才能报销费用 (Boris et al.，2010)。

Beam＆Conlan(2002)等学者认为，拨款和购买服务合同对非营利组织的影响是不同的。在拨款方式中，款项一旦拨付，实施项目的责任就转移到受款机构。由于受资源和能力的限制，拨款机构对受款机构的监督和评价都是很有限的，相关法律和合同对收款方的信息报告要求往往也不严格。购买服务合同往往详细规定了所应提供的服务、有关提供方式的安排，以及付款方式等等。在合同制中，服务提供者若未能按照合同规定提供服务，可能面临司法程序。但在拨款方式下，由于相关法律和合同规定不够严密，一般不会面临法律诉讼，只是以后不能再继续获得拨款。

(二)案例分析框架

根据既有文献，本研究从以下四方面建立关于政府工具影响非营利组织的分析框架:一是对非营利组织的使命导向和治理结构的影响;二是对非营利组织管理的影响;三是对非营利组织绩效的影响，包括效率、有效性、公平性和回应性;四是对非营利组织独特性 (distinctiveness)的影响，包括政策倡导、创新以及独立性等。

1.对非营利组织使命导向和治理结构的影响

政府拨款和购买服务合同等政府工具对非营利组织的影响，首先要考察使命导向和治理结构等方面。由于政府通过拨款和购买服务合同文件明确规定服务内容和服务对象，尽管非营利组织参与政府的决策过程，但是非营利组织不能像从前一样自主定义自身的宗旨和使命。政府绩效合同可能要求非营利组织改变其关注领域，比如由原来关注本社区的需求转变为关注政府的服务目标和服务对象。有时为了迎合政府关注的短期目标，非营利组织甚至不得不牺牲长远目标。另一些时候，非营利组织为了赢得政府合同而扩大自己的服务领域和服务范围 (Salamon，2012a)。政府工具还可能通过对理事会成员结构和规模的规定，改变非营利组织的治理结构和行为方式。非营利组织的理事会规模可能变小，成员更多是专业人员而不是社区的普通居民，使得社区的参与度下降。同时，为了获得政府工具支持，建立和维护与立法机构、政府部门的关系成为非营利组织的负责人 (CEO)的一个主要任务 (Smith＆Lipsky，1993)。

2.对非营利组织管理的影响

这一维度主要考察对组织规模、专业化要求、志愿者管理以及合同管理等方面的影响。

为了在竞争政府合同中占得优势，非营利组织努力追求更大的规模，组织结构也变得复杂。政府合同往往限定了非营利组织的行政成本占经费的比例，这使得非营利组织更加追求规模效益。规模更大的机构往往也更容易掌握项目申请技巧。有时，非营利组织为了寻求收入渠道多元化，不得不建立营利性分支机构。如Boris等人的研究表明，马里兰州3914个人类服务组织中，只有717个机构获得政府合同，这些机构相对都是规模比较大的机构 (Boris et al.，2010)。

政府资金可能使非营利组织更专业化。政府合同往往要求非营利组织采用新技术，借鉴商业管理技术，雇佣更多专业人员。政府往往还要求承包方满足一些全国性认证机构设定的要求。以儿童服务为例，全国性认证机构主要有:美国儿童服务联盟、家庭与儿童服务认证委员会 (COA)等。越来越多的非营利组织增加能力建设投入，包括引进新的IT系统，招募更多专业化的行政和项目管理人员等等。

政府合同对非营利组织的雇员和志愿者可能都具有影响。对雇员的可能影响包括:其一，由于合同对专业化的要求，越来越多的非营利组织雇员具有社会工作、行为科学等专业的大学学位;其二，法律与合同提升了对非营利组织的问责要求，降低了其自治程度。法律对非营利组织雇员的工作环境做了日益严格的规定。有些学者指责，非营利组织的雇员正在成为新的“基层官僚”;其三，根据Smith＆Lipsky(1993)的研究，由于小型非营利组织的雇员专业化程度低于大型机构，工会化程度也比较低，他们的报酬远低于从事同样工作的公务员和大型非营利组织的雇员。政府工具也可能改变对志愿者的要求，进而影响到志愿者的参与度。Downs，et al.(2003)的研究表明，志愿者仍然在非营利组织的理事会中扮演重要角色，但在直接提供服务的岗位中，由于政府对专业技能的要求提高，对志愿者的背景检查更为严格，志愿者参与度大幅下降。

非营利组织在管理政府合同方面也遇到很多挑战。主要的问题是:合同金额不能覆盖全部成本;延迟付款，合同变更，项目申请和报告要求繁复耗时，非营利组织缺乏必要资源来负担绩效评估成本 (Boris et al.，2010)。

3.对非营利组织绩效的影响

结合社会服务的特点，拟从效率、效果、公平性和回应性等四个方面来分析对组织绩效的影响。与有形产品相比，对服务绩效的定义和评估要困难得多。由于社会服务往往用于改变弱势群体的行为或其生活环境。因此，社会服务本身很复杂，并且涉及许多不可控因素，导致服务结果往往存在很大的不确定性。所以，绩效衡量就成为一个难题，有时连专业人士内部都很难达成一致 (De-Hoog＆ Salamon，2002)。

“效率”可以成本为主要衡量指标。虽然非营利组织提供社会服务的成本明显低于政府直接提供服务，但是成本的节约不是来自劳动生产率而是来自低工资。优质服务是需要花钱的，不论它是由政府提供还是由非营利组织提供。实际上，由于政府合同往往通过设置工资上限、压低工资总额来控制服务成本，因此社会服务的低成本在很大程度上是由非营利组织员工的收入远远低于政府公务员带来的，而不是非营利组织提高劳动生产率的结果。低收入还降低了非营利组织对高素质人才的吸引力。非营利组织员工与从事相同工作的公务员之间存在巨大的工资差距。政府雇员通过工会集体谈判使其工资增长与通货膨胀率保持一致，而非营利部门的员工还没有形成强有力的工会，这使得其在工资谈判中处于不利地位，导致了非营利部门低收入和高离职率的恶性循环。又由于缺乏培训和监管，服务质量也要差得多。结果，为美国最弱势群体服务的员工，其工作价值被低估，没有得到公平的报酬 (Gibelman＆Demone，1998)。

“有效性”简单来说就是服务质量。与政府直接提供服务相比，非营利组织的服务质量如何呢?非营利组织普遍采取了服务质量提升项目 (quality improvement program)来提升服务质量以满足顾客需求。行业协会也十分关注服务质量。比如，马里兰的非营利协会制定了“非营利部门卓越标准”，帮助提高服务质量。因此，总的来说，非营利部门的服务质量是持续提升的 (Salamon，2012a)。

在服务的公平性与回应性方面，非营利组织与政府的关注点是有差别的。政府对服务公平性更加敏感，更为注重保证所有具备资格的人能够获得同等服务。但非营利部门往往更注重回应性，注重满足首先提出需求的顾客，而不是最有资格的顾客。比如说，非营利组织一般不会将找上门的求助对象拒之门外，而政府则往往对服务对象设定了严格的甄别标准，对于不符合规定标准的对象，即便是找上门来也不能为其提供服务。一旦接受政府合同，非营利组织就必须在回应性方面作出让步 (Smith＆Lipsky，1993)。

4.对特有属性的影响

非营利组织的作用不仅是提供服务，人们还期望其保持相对于政府的独立性，并在政策倡导和社会变革等方面扮演重要角色。Salamon(2012b)和Frumkin(2002)等人将独立性、政策倡导和社会创新归纳为非营利部门的特有属性 (distinctiveness)，这些特有属性也是非营利组织社会合法性的根基。因此考察政府合同对非营利组织特有属性的影响非常有意义。

首先，政府工具可能影响到非营利组织的独立性。传统观念认为政府与非营利组织是两个相互独立的部门。但是，现在这种观念已经越来越不合时宜，两者之间越来越倾向于相互依赖 (Salamon，2012b)。传统的、基于社区的非营利组织具有利他性、自愿性和独立性等价值遗产。然而，非营利部门正在失去这种相对于政府的独立性特征。随着非营利组织对政府资源依赖性的增强，一旦政府合同减少或者终止，对非营利组织的影响是灾难性的。在绝大多数购买服务合同的谈判中，双方的地位是不平等的，政府部门在谈判过程中的主导地位日益增强。不过关于政府工具对非营利部门独立性的影响有两种不同看法。一些人认为政府工具削弱了非营利部门的独立性，非营利部门正在变成“国家的代理人”(Smith＆Lipsky，1993)。另外有些学者则认为从长期来看，政府工具对非营利部门的积极影响大于消极影响。公共部门资助志愿部门有着悠久的历史传统，并不是什么新鲜事。从19世纪初到19世纪末，在政府资助下建立了许多以拯救儿童或救助儿童为宗旨的非营利组织。到20世纪，政府对非营利部门的资助持续增加。1965年以来，儿童福利增长的最关键因素就是政府购买服务合同的增加 (Smith，1989)。

其次，政府工具还可能影响到非营利组织的政策倡导活动。政策倡导是通过各种活动和沟通方式来影响公共政策。比如，儿童政策倡导就是使个人和群体对于儿童的需要具有敏感性，并唤起社会对这些需要的积极应对。倡导者往往游说立法机构采用某项法案，通过辩论影响某项法案的通过或否决，倡导还可以采用其他方式如建议、协商、教育、说服、施压、对抗及法律行动，并且努力与儿童政策有关的政府官员或议员保持联系，并监督他们的工作。一些研究者认为非营利组织在政策倡导方面不够积极，他们认为一旦非营利组织接受了政府工具，其代表弱势群体进行游说的能力就会大打折扣。许多非营利组织担心倡导活动可能破坏他们与政府的关系，包括规制和资助方面的关系，联邦政府会通过立法限制非营利组织的倡导活动 (Gibelman＆Demone，1998)。然而，尽管存在这些障碍和限制，许多非营利组织仍然努力开展倡导活动，并且赢得了社区的广泛支持。尤其在州一级的政策倡导十分必要，在居家照顾、儿童福利和心理健康等服务领域，州的规制和政策尤其重要，许多非营利组织与州和地方政府保持着良好关系 (Salamon，2012b)。

最后，政府工具可能影响到非营利组织的社会创新功能。社会创新是社会企业家的领域，正如企业家通过商业创新推动经济进步一样，社会企业家通过社会创新推动社会进步。传统上，非营利组织的一个重要功能是首先发现社会问题，并且通过创新来寻找解决之道。在找到行之有效的解决办法之后，再通过政策倡导将其推销给政府，通过政府力量使之成为普遍性服务，推动整个社会的进步。由于社会创新的风险性，与政府相比，作为私人部门的非营利组织在这个领域具有显著的优势。但是，在非营利组织高度依赖政府工具的情况下，政府合同对短期绩效的要求可能降低非营利组织的承受风险的愿望与能力(Frumkin，2002)。

二 案例选择及研究方法

本文选择三个在社会服务领域有影响力并且接受政府工具的非营利组织为研究对象。选择这三个非营利组织主要出于以下考虑:首先，这三个组织的收入来源不同，代表了三种典型情况，又代表了两种主要的政府工具 (政府拨款和政府购买服务合同)。MFN的收入几乎全部来自政府拨款;BCC的收入主要来源于政府购买服务合同;DCCK只有不到一半的收入来自政府购买服务合同。对这三个组织的研究既可以检验政府工具对非营利组织的影响是否与政府资助占非营利组织收入比例相关，又可以考察政府拨款和政府购买服务合同两种工具对非营利组织的影响是否存在区别。其次，这三个案例中，非营利组织的服务对象都是儿童和青少年，组织规模比较接近，具有较好的可比性。最后，选择这三个案例也是由于其可获得性。这三个非营利组织都在巴尔的摩和哥伦比亚特区，都与霍普金斯大学公民社会研究中心有长期联系，愿意接受实地考察和访谈。当然，这些特点也可能使得这三个案例难以代表美国所有非营利组织的情况。本文只是探索性研究，这三个案例主要是用于检验根据文献研究得出的假设。本文是质性研究，主要采用了调研访谈的研究方法，主要依据访谈对象和研究者的理性判断来得出政府拨款和购买服务合同对这三个非营利组织的影响。

数据来源包括三个非营利组织的官方网站、对三个非营利组织的CEO的访谈及其提供的内部文件资料、相关政府机构网站以及相关学术论文和著作。三个非营利组织的基本情况如表1所示，MFN关注于儿童和家庭服务，绝大部分收入来自政府拨款。BCC从事寄宿式儿童服务，其收入来源包括政府合同和慈善捐赠。DCCK为华盛顿特区公立学校的贫困学生以及其他需要帮助的机构和群体提供餐饮服务，主要收入来源包括政府合同、创收业务和慈善捐赠。这三个机构的年收入都在1千万美元以上，属于大型非营利组织。

表1 三个非营利组织的基本状况

续表

MFN成立于2009年，是由成立于1945年的马里兰儿童委员会 (MCC)和成立于1986年的家庭之友 (FOF)合并成立的。MFN是一个介于政府、儿童与家庭服务机构之间的中介机构，它管理着两个服务网络:由22个家庭支持中心组成的家庭服务资源网和由12个儿童服务资源中心构成的儿童服务资源网。联邦政府和马里兰州政府拨款给MFN，MFN再以合同方式向旗下34家儿童和家庭服务机构购买服务。MFN的角色是提供合同管理、财务监督、技术支持、人员培训、绩效评估等服务。MFN还是马里兰州最主要的儿童福利倡导机构。2013年MFN总收入的96%以上来自政府拨款，主要是联邦政府的健康和人类服务部的“启智计划”项目 (Head Start)和州政府教育部门的拨款。

儿童照顾委员会 (BCC)由卫理会牧师创办于1874年，是一个基于信仰(faith-based)的儿童福利机构，为需要生理、心理、文化或社会支持的儿童和家庭提供服务。BCC的主要服务项目是寄宿式儿童服务 (Residential Child Care)，BCC每年服务于1300名左右由政府社会服务部门和司法部门推荐来的孤儿、被遗弃的儿童以及受到虐待的儿童。这些孩子来自马里兰州、西弗吉尼亚和哥伦比亚特区华盛顿。2013年BCC总收入的67.8%来自州政府的合同，10.3%来自医疗补助 (Medicaid)，18.4%来自捐款本金 (Endowment)的理财收入。BCC的收入中比较特别的就是捐款本金的理财收入。1983年，BCC得到300万美元捐款，现在捐款总额达到1亿美元，这笔捐赠款成为BCC的资本金。

哥伦比亚特区中心厨房 (DCCK)是社会企业家罗伯特·艾格于1989年创办的一家全美知名的“社区厨房”。DCCK的食物来自从华盛顿地区的农场和食品公司的品质合格但不好销售的食物。DCCK的主要业务是为首都华盛顿公立学校的贫困学生和当地的其他非营利组织提供餐饮服务，以及厨师培训、承办宴席以及营利性食品业务。2013年DCCK的总收入中，捐款、捐物 (主要是食品)占47.8%，政府合同占40.5%，承办宴席和其他收入占11.7%。DCCK的政府合同来源于华盛顿公立学校系统，联邦政府农业部的营养项目拨款给华盛顿教育局，教育局拨款给公立学校系统，公立学校采用招投标的形式将贫困学生餐饮服务外包给企业或非营利组织。

三 分析与讨论

案例研究发现拨款与政府合同对非营利组织的影响没有显著差异。在这三个案例中，政府对MFN的资助方式主要是拨款，对BCC和DCCK主要是购买服务合同。因为MFN并不直接提供服务，而是政府与服务机构之间的中介组织，因此采取了拨款方式。研究发现，随着政府对拨款管理的不断改进，拨款文件的规定越来越详细，内容几乎与政府购买服务合同没有明显区别，政府对拨款与合同项目的管理过程也相似。只不过合同在服务数量和价格方面的规定更为详细。在这三个案例中，我们并没有发现拨款与合同之间的显著区别。两种政府工具的管理过程和监管方式都很相似。具体而言，拨款和合同都是建立在法律的基础上，尽管拨款文书较为简单，但具有法律约束力的拨款项目申报书几乎与合同一样详细，只是合同比拨款对服务价格和数量的规定更为详细。

但从对这三个案例的研究来看，拨款和购买服务合同这两种政府工具对非营利组织的治理与管理、绩效和特有属性都产生了显著的影响。

(一)对使命导向和治理方面的影响

政府工具影响了这三个非营利机构的使命导向、治理结构和功能。政府工具决定了MFN完成使命的程度，影响BCC发生使命转移，促使DCCK扩大了使命关注范围。同时，政府工具影响了理事会的构成，规定了CEO的薪酬水平并影响到其工作内容。

政府工具对三个机构的使命导向具有不同的影响。对于MFN来说，几乎所有资金都来自政府拨款，尽管MFN全程参与项目决策，但是它的使命和服务领域几乎完全是由政府拨款项目确定的。MFN的CEO威廉姆斯 (Williams)女士抱怨说，政府没有给她们足够的经费去做她们应该做的事情，不仅马里兰州，整个美国都应该有更好的儿童早教体系。与欧洲国家相比，她们除了给一些贫困儿童提供服务之外，其他服务项目几乎一无所有。公共政策和政府合同对BCC的服务对象的规制使得其使命导向由长期服务转向短期服务。BCC早先是一个孤儿院，由卫理会的牧师推荐青少年到这里接受服务。现在，所有来这里的孩子都是由地方政府的社会服务部门、教育部门或者法院推荐来的。因为法律规定只有这些机构才有权推荐。对BCC影响更为严重的是，早先一个孩子可能在5岁时被送过来，在这里一直待到21岁。现在这些孩子的平均年龄从14岁上升到17岁，在BCC生活的平均时间缩短到9～18个月。这使得BCC很难为他们提供有效的服务来帮助他们克服所面临的人生困境，这是过去5年来BCC遇到的最大挑战。

政府工具还影响到三家机构的理事会中专业人员比例增加。BCC是一个具有宗教背景的社会服务机构，卫理会的教会确定BCC理事会的构成，但具体人选必须符合政府合同中规定的理事会成员具有专业背景的要求。政府合同规定BCC必须“具有理事会或类似的顾问机构作为治理监督机构，其成员必须具有治理、财务管理、筹款、儿童福利或者治疗性寄宿式儿童服务机构管理方面的经验”。BCC的相关协议和章程还要求“三分之二的理事会成员必须与卫理会有关”。

由此，维持与政府的关系也成为三家非营利组织CEO的主要工作内容之一。正如BCC的CEO柯西欧说:

CEO的头上有三顶帽子，第一顶帽子是日程运营，第二顶帽子是与政府一起工作，第三顶帽子是保持与理事会的联系。

(二)对组织管理方面的影响

案例研究发现，政府工具对三家非营利组织的规模、专业化程度、志愿者参与度以及合同管理都产生了显著影响。

政府工具对非营利组织的规模的影响程度取决于其收入来源的多元化程度。政府工具对MFN的影响最大，因为政府拨款几乎是其唯一资金来源。2003年，MFN旗下的家庭服务资源中心就已经有了32个成员，由于2003年州政府遭遇预算危机，给MFN的预算削减了200万美元，MFN不得不关闭其中6个服务机构。DCCK自2010年起开始竞争公立学校系统的餐饮服务合同，政府合同使其业务扩展到公共服务领域，由一个慈善机构转变为一个从事多元化业务的混合性机构。BCC尽管正在遭遇行业领域的寒冬，但由于其在行业领域长期积累的显著优势，在很多同行关闭业务或缩减规模的情况下，暂时没有减少服务规模的压力。

政府工具对这三个组织在专业化方面的影响主要涉及雇佣专业人员以及采用新的信息技术。这三个机构像企业一样采取了非常专业化的运作方式。法律和合同都要求它们雇佣有从业许可证的专业人员。比如说，启智计划法 (Head Start Act)就对师资培训做了明确规定，要求截至2013年所有参与启智计划项目的教师都必须有毕业证书，其中一半要有学士学位。儿童福利方面的规定也有类似要求。由于政府的政策以及自身的要求，BCC的绝大部分雇员拥有儿童服务工作、公共护士、行为科学等方面的学士学位，临床社会工作者拥有硕士学位。

专业化的另一个趋势是利用新技术尤其是信息技术。比如，DCCK开发了一个在线信息系统来管理每年15，000名志愿者。MFN开发了一个名为LOCATE!的信息系统，该系统搜集了马里兰所有注册的儿童服务机构的信息，家长们可以运用这个系统方便地寻找所需的儿童服务。这个系统还用于搜集、分析马里兰州儿童服务的供给、需求和成本等信息。

在这三个案例中，专业化要求提高了雇员的教育背景，政府工具还影响到雇员的薪酬和离职率以及志愿者的参与度。MFN和BCC付给雇员的报酬超过社会服务行业的平均水平，DCCK付给雇员最低生活工资和优厚的福利，因为MFN和BCC对雇员的专业要求更高一些。BCC能够负担有竞争力的报酬是因为其1亿美元的捐赠本金带来的理财收入可以负担一部分养老金和福利开支。BCC还为雇员报销攻读硕士的学费。这些待遇使得BCC的离职率保持在2%～5%，而行业平均离职率约为10%。MFN较高的报酬来自政府对其服务的认可。DCCK支付优厚福利的钱来自其经营性收入。尽管MFN和BCC这样的大型机构能够负担较好的报酬，但整个儿童服务行业的报酬是相当低的。2009年，“启智计划”项目支付给教师的平均工资是2.6万美元，而公立学校教师同期平均工资是4.5万美元。

政府工具的影响使得MFN和BCC的志愿者参与度下降，但DCCK志愿者的参与度上升。MFN和BCC的志愿者主要是理事会成员，因为这两个机构对服务人员的专业化要求很高。在儿童服务领域，美国法律对从业人员包括雇员、顾问、承包商和志愿者都规定了严格的背景审查要求，每年要进行儿童保护登记和背景方面的司法审查。尽管BCC鼓励志愿者接受审查并愿意为此支付费用，也很少有人愿意这样做。由于餐饮服务不需要直接与服务对象打交道，DCCK相对来说没有那么高的专业要求，志愿者比较容易参与进来。因此，每年在DCCK的厨房服务和提供送餐服务的志愿者一直在增加。

这三个组织都遇到合同管理方面的挑战。尽管合同管理制度在1990年代已经趋于完善，但仍然有些问题不可避免。本文研究的三个机构没有遇到延迟支付等问题，但是申请和报告程序过于复杂费时、合同变更以及对配套资金(money matching)的要求仍然困扰着他们。以MFN为例，马里兰州教育部是MFN最大的资助者，他们网上发布招标文件，MFN按照招标文件要求准备并提交了标书。一个月之后，教育部打来电话要求MFN按新要求修改合同，新的要求里面服务对象变了，价格也变了。MFN只好重新做标书。好不容易做好了新的标书，再次提交给教育部。没过几天，教育部又打来电话，再次要求修改标书。MFN可以把这种情况向州政府投诉，但是他们一般不会这么做。他们的做法是将情况反映给马里兰非营利组织协会，由协会向州长反映情况。不过，协会也会十分注意分寸，因为州政府是他们最大的客户，他们长期以来与州政府保持着良好关系，合同管理主要是一个合作过程。

配套资金是另外一个挑战。比如说，启智计划经费只能覆盖80%的成本，MFN必须找到20%的配套资金。MFN往往请求州政府为联邦政府项目提供配套资金，但有时候也不一定能够成功。

多头监管和过度规制对三个组织都是一个挑战。比如说，BCC每年要接待不同政府部门的4次现场检查，每次5天。其中三个主要的州政府部门，人力资源部、青少年服务部以及健康和心理卫生部的要求是基本一样的，但是由于政治方面的原因，很难将这些部门的检查合并到一起。不过，由于美国政府具有很高的透明度和对腐败的高度警觉，在政府工具项目中极少出现腐败问题。

(三)对组织绩效的影响

就组织绩效的四个维度——效率、有效性、公平性、回应性而言，三个案例研究没有发现政府工具对其效率的影响，但对服务质量、公平性和回应性存在的影响较为显著。

就效率而言，由于三个案例都是各自领域的佼佼者，尤其是BCC和MFN在马里兰州拥有近乎垄断的地位，经费来源较为充足，三个非营利组织付给管理人员和员工的工资都高于行业平均水平，因此，不存在压低工资而节约成本的现象。劳动生产率和管理效率方面由于数据不足，难以做出确切判断。

在质量方面，政府和非营利部门都十分注重服务质量。政府通过法律与合同规定来确保服务质量，非营利组织则通过质量提升计划和各种认证来改进质量。许可证要求是政府确保承包人满足最低质量保证的一个有效手段，美国政府要求所有拨款与合同项目的申请者必须具有相应服务领域的许可证。比如说，所有寄宿式儿童服务承办人都必须提供马里兰州寄宿式儿童服务许可证。为了赢得合同，BCC拥有马里兰州人力资源部、马里兰州健康和心理卫生部、马里兰州教育部、哥伦比亚特区卫生部等多个部门颁发的许可证。政府法律和合同还设置了最低质量标准 (minimum quality standards)，对优质服务提供奖励，并确保平等获得服务。2009年，马里兰儿童委员会“为21世纪做好准备”的行动计划，为教育、住房、健康、就业、家庭与社区支持等等领域制定了标准。政府与非营利组织的合同每年续签一次，每次续签都要满足当年的最低质量标准。由于哥伦比亚特区的健康学校法 (Healthy School Act)规定所有的餐饮都必须符合联邦政府农业部制定的标准，不遵守规制的行为要受到经济处罚。因此，DCCK承包公立中学餐饮服务的第一年就因为有两次提供的食物未达到合同规定的标准而退款500多美元给政府。

这三家非营利组织都实施了质量提升计划 (Quality Improvement，QI)，并且获得各种提升管理水平和服务质量的认证书 (accreditations)。然而，在效率和质量之间仍然存在取舍关系。比如说，BCC认为州政府减少接受寄宿式儿童服务机构的人数的做法并非什么社会创新，其动机主要是节约成本。BCC为一个孩子提供一年寄宿服务的成本高达9.5万美元，治疗式寄养服务的成本是3.6万美元，家庭寄养服务的成本是1.2万美元，而收养的成本是8000美元。

回应性和平等获得服务也是政府要求非营利组织必须做到的绩效领域。MFN必须要保证合法的受益人平等获得服务，并且要为学生、老师和其他受益人解决具体困难，以便他们能够平等地参与到服务项目之中。DCCK有义务协助政府为每一个合乎条件的贫困学生提供餐饮服务。

此外，我们还发现，依靠非营利组织比依靠政府机构直接提供服务相对来说更少政治掣肘，使得服务项目的启动和终止较为容易。如果由政府机构直接提供服务，一旦启动了某个服务项目，建立了相应的组织机构，服务机构作为既得利益者，往往会通过各种方式影响立法机构和政府部门，即便该项目或机构管理不善、绩效不佳也很难将其关闭。而外包给非营利组织来提供服务就可以避免这个问题。比如，MFN就曾经关闭绩效最差的几个服务机构，这些机构的负责人跑到州长办公室冲着州长大喊大叫，还跑到议员办公室对议员抱怨，如果这个机构是政府机构，立法委员和政府官员就会有很大政治压力，但是由于关闭这个机构的决策是MFN做出来的，议员和州长可以轻松地说:“非常抱歉，这个决定不是我们做出来的，我们很同情你，但爱莫能助。”

(四)对特有属性的影响

现有文献将特有属性定义为非营利组织相对于政府的独立性，及其在政策倡导和社会创新中的角色。从案例研究来看，CEO们首先就非营利组织的独立性提出了自己的看法;其次，政府工具对非营利组织政策倡导功能产生了相当大的影响，但对社会创新功能的影响不大。

尽管这三家机构与政府的关系各有不同，但他们都认为独立性不再是非营利部门最重要的特有属性。MFN自打出生就依靠政府工具，BCC直到今天仍然与卫理会保持密切关系，DCCK的收入中经营性收入超过政府合同。但是，三个机构的CEO都认为，非营利部门最重要的特征不在于其与政府的关系，而在于其是由使命驱动的 (mission-driven)，尽管使命感的来源有所不同。MFN和DCCK都是世俗机构，他们都强调自己的使命感，正如MFN的CEO威廉姆斯女士说:

非营利组织最重要的一点是其纯粹是由使命驱动的。我在企业工作过，也在政府工作过。企业只关心利润。政府要面对各种相互竞争的利益诉求，有时候是金钱，有时候是政治，有时是完成任务，关注点随时在变，这对政府是巨大的挑战。MFN为政府工作，但我们不是政府的一部分。我想政府也不会认为我们是它的组成部分。我们是一个非营利组织，我们的使命是为儿童和家庭服务。

BCC的CEO也认为其驱动力不是来自政府，而是来自使命感。BCC是一个深深基于信仰的组织，尽管它是以世俗化的方式在运作，在其工作场所必须优先遵守法律的规定而不是信仰的要求，但是其使命感在很大程度上受到其宗教背景的影响。

就政策倡导而言，MFN是最积极的倡导者，BCC次之，DCCK再次之。在美国公共政策情境中，社会服务机构同时必须扮演倡导者的角色。正如唐斯所说，儿童福利机构具有双重角色，即提供服务和影响公共政策。MFN自认为是促进建立儿童服务、早期教育和家庭支持的强大体系的催化剂，在地方、州和联邦三个层面积极开展倡导活动。自1945年诞生之日起，MFN就是马里兰州最积极的政策倡导者之一。MFN的前领导人特雷西·兰斯伯格 (1919～2001)是当地及全国知名的儿童服务倡导者。目前，MFN有四个注册说客，其中包括其CEO威廉姆斯女士，她说:

我们必须对形势保持高度敏锐，了解公共领域正在发生的一切。尤其是当我们有那么多政府资金的情况下，我们不得不对形势的进展保持警觉。

MFN不仅自己积极投身政策倡导，还与其他会员组织一起合作开展倡导活动。威廉姆斯戏称在马里兰的儿童服务领域有五大家族:全国少年儿童教育协会马里兰分会、全国儿童服务协会、启智计划协会、马里兰家庭和儿童服务协会以及学前课后教育协会。这五个行业组织在政策倡导方面都十分活跃。

不同于MFN，倡导不是BCC或DCCK的主要关注点。BCC除了理事会成员和CEO有时以个人名义进行一些倡导活动之外，主要依靠其他一些会员机构进行倡导，这些机构中有的还提供认证服务。DCCK在政策倡导方面不太活跃，但也参与了有关反对削减食品券，以及保护有过犯罪前科者的就业权利的政策倡导活动。因为其厨师培训项目的学员很多是有犯罪前科者，他们在毕业后往往因为歧视找不到工作。

在社会创新方面，三个非营利组织都十分积极，但创新动力主要来自领导者的创新意识与创新能力，与政府工具关系不大。MFN首创了儿童和家庭服务网络，将儿童服务与家庭服务资源整合起来。在建立网络的过程中，MFN开发并积累了这个行业领域的专业知识和技能。长期以来，政府项目和资金来源的分散化使得美国的儿童服务和家庭服务呈现出碎片化局面，严重影响儿童和家庭服务的有效性。MFN在马里兰州促成了二者的整合。

2008年，DCCK在经济危机造成捐赠收入减少的情况下，开始尝试社会企业模式，并且将尽最大努力实现资源整合利用。DCCK在原有的中心厨房之外建立了一个社会企业，名为营养实验室 (Nutrition Lab)，在那里实验各种创意，比如食品加工、承办宴席、健康食品开发和零售等等，这些业务的发展带来的收入用于支持中心厨房的厨师培训和为贫困人群提供免费食物等服务项目。DCCK还创造性地将其三大类业务，即公共服务 (为公立学校提供餐饮服务)、慈善服务 (为无家可归者提供免费食物)以及经营性业务 (营养实验室)，整合起来进行运作。比如说，DCCK的承办宴席服务，其业务往往来自其慈善服务的志愿者和捐赠者，很多志愿者也是捐赠者，很多捐赠者又称为志愿者，捐赠者和志愿者在举办各种庆典和活动时就把餐饮服务外包给DCCK，他们还将DCCK推荐给自己的朋友和客户。又比如，DCCK的厨师培训项目的很多学员是社区里有犯罪前科者，他们毕业之后成为DCCK的雇员。DCCK的CEO迈克尔·科廷 (Curtin)说:

很多人认为只有企业才需要以创新的方式赢得市场份额，非营利机构应该很老实本分、安全谨慎，不应该冒险。确实，我们在支付雇员工资和福利方面非常小心谨慎，对我们工作带来的影响非常小心谨慎，我们不是为了盈利而创新，我们是为了社区变得更好而创新。

四 结论

本文通过三个案例的研究发现，不论政府资助是不是非营利组织收入的主要来源，都对非营利组织产生了全面的影响;拨款与购买服务合同对非营利组织的影响没有显著差异。拨款和购买服务合同这两个政府工具对三个非营利组织的治理和管理、组织绩效以及特有属性等方面产生了显著的影响，参见表2。案例研究发现了大部分假设的支持性证据，也发现了与部分假设不一致的证据，同时还发现了一些假设中没有涉及的情况。

表2 政府工具对三个非营利组织的影响

首先，政府工具对三个非营利组织的使命导向、理事会结构和CEO的工作内容产生了显著的影响。政府工具限定了MFN的使命，使得BCC的使命导向发生改变，促使DCCK扩大了服务对象和服务范围。政府工具使得更多专业人员进入三个机构的理事会，并使建立和维护与政府的关系成为三个机构CEO工作的主要内容之一。

其次，政府工具对三个非营利组织的管理能力产生了显著影响。政府工具使得三家非营利组织都追求规模经济效应，因为规模越大在竞争政府拨款和合同时更有优势。由于规模优势和专业能力优势，MFN和BCC在遇到政府削减预算和减少服务对象的时候能够将负面影响降到最低。政府工具的要求使三个机构的管理专业化水平不断提高，工作环境更加法律化。但是，三个非营利组织合同管理方面仍然遇到了一些问题。

再次，政府工具对三个非营利组织的绩效产生了明显影响。在成本方面，由于三家非营利组织都是行业领域的领导者，收入来源较为稳定，并不需要压低雇员工资来降低成本。但由于缺乏足够信息，不能对三家非营利组织的劳动生产率和管理效率做出评价。在有效性方面，三个非营利组织的服务质量都在行业领域树立了口碑，并且处于不断改进过程之中。三家机构的民间性，减少了启动与终止项目的政治压力，使得组织机构和项目的调整与政府直接举办相比具有更大的灵活性。在平等性和回应性方面，除了BCC认为法律规制加强而回应性有所降低之外，三个组织在平等性和回应性方面都随着服务能力的提升而提升。

最后，也是最重要的是政府工具对非营利组织特有属性的深远影响。政府工具改变了非营利组织植根于社区、独立于政府的传统形象，形成了与政府相互高度依赖的关系，以至于三个非营利组织的CEO都不再强调对政府的独立性，转而强调其使命导向和社会价值。三个非营利组织中只有MFN积极参与政策倡导，BCC和DCCK在政策倡导方面都不活跃。尽管三个非营利组织都在社会创新方面有突出表现，但是三个CEO都认为创新源于其创始人和历任领导者的远见和能力，主要不是得益于政府工具的影响。

本文只是建立在三个案例基础上的探索性研究，需要更大范围、更多样本的进一步研究才能形成政府工具对美国非营利组织影响的全面认识。

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