社会组织益贫:西藏农牧区贫困治理模式初探——以那曲地区班戈县S村为个案
2015-12-16吴春宝
羌 洲 吴春宝
一 问题提出
贫困问题是一个世界性的问题。贫困作为一种复杂的、长期的、涉及面较广的社会经济现象,无论是在经济发达的国家,还是在发展落后的国家,一直是一国政府公共政策重点解决的内容。当下,我国贫困治理工作的重心由原来的“贫困县”已经转移到“连片特困地区”①依据最新颁布的《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020)》,我国主要扶贫区域为六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域以及实施特殊政策的西藏、四川省藏区、新疆南疆三地州。由此可见,“连片特困地区”是按照我国绝对贫困人口的空间分布而划分的。,这标志着我国贫困治理工作已进入了一个新的阶段。我国民族地区的贫困问题变得日趋复杂,一方面目前导致贫困的原因日益多元,另一方面贫困问题往往与其他社会问题相互交织在一起。这将足以撕裂不同社会阶层之间的关系,激化社会矛盾,诱发一些社会不稳定因素。因此,如果贫困问题处理不好,就有可能引发其他一系列危机。
经过长期的探索,我国政府针对民族地区的贫困治理模式经历了诸多转变。西藏地区作为国家14个连片特困地区之一,是新一轮贫困治理攻坚的重地。西藏的贫困治理虽然取得了不俗的成绩,但是面临的挑战依然严峻。当前西藏贫困治理模式还是以“输血式”为主,同时也在缓慢地向“造血式”模式过渡。所谓“输血”,即国家通过全额的财政拨款,以物质输入的方式,保证贫困群体的最低生活条件。此种方式弊端不言而喻,因此备受学者质疑。有学者就指出,“以往的救济方式、扶贫模式侧重于钱、财、物的发放,只能解一时之‘贫’,却不能根除贫困之源头”②韩安庭:《从输血到造血:引入市场机制转变反贫困思想》,中国社会学网,http://e-sociology.cass.cn/pub/shxw/wgjj/t20080905_18411.htm。,同时还养成贫困群体“等、靠、要”的懒惰心理。从这个角度来看,此种贫困治理模式导致扶贫资源得不到有效利用,直接使政府陷入“越减越贫”的治理怪圈之中。因此,这就需要引入以“内源式发展”为导向的社会贫困治理方式,即“造血模式”。然而除自然地理环境因素外,西藏的市场发育程度不高,农牧民参与能力不强、社会组织力量薄弱等原因,使得西藏“照搬内地的经济发展模式,却忽视了民族地区自身的特点,国家对藏区投入的资金越来越多,出现的新问题和矛盾也越来越多”(刘志杨,2012)。特别是在发挥市场机制和价格机制作用的贫困治理过程中,原有模式不但不能为本地“造血”,反而出现了“抽血”现象,致使产生了新的贫困。
当下我国的扶贫战略已经从最初的传统道义救济性扶贫向目标瞄准型开发性扶贫转变,从单一性扶贫目标向综合性目标转变,从政府主导和社会组织参与为主向贫困对象自主决定的参与式扶贫方式转变 (吴国宝等,2010)。因此,在这样的背景下,西藏地区贫困治理不可能单纯依靠“输血模式”,更不能完全依托“造血模式”。如何获取二者的平衡,寻求一种合理的转型路径,成为今后西藏地区贫困治理的关键。
二 社会组织益贫模式的理论架构
西藏牧区贫困的治理不仅是政府政策实践的产物,而且也是社会科学理论发展的一种反映。特别是作为具有一定典型性特征的贫困治理模式,就更加需要在学理层面,对其进行必要的凝练与总结。我们将要从理论渊源、价值理念以及内容三个方面,对西藏牧区典型的社会组织益贫模式进行理论剖析。
(一)社会组织益贫模式的理论渊源
社会组织益贫指的是在社会组织发展过程中,贫困人口能够平等获取更多的发展机会,在自我能力提升方面获得更大的空间,进而实现自我脱贫。从深层次来看,益贫与扶贫抑或减贫最根本的不同之处就是看待贫困问题的视角。减贫抑或扶贫一般是政府机构通过援助的行为或政策影响贫困群体,通常情况下,表现为物质资助、政策扶持、项目援助等。与之相反,益贫则以贫困人口为主体,从贫困人口群体的基本发展情况出发,通过社会组织的引导,提高贫困人口自身的能力,进而解决贫困问题。由此可见,二者存在着显著性差异。
社会组织益贫模式能够凝练为一种制度化、系统化的实践模式,离不开相关理论的支撑与积淀,其相关理论架构积极汲取了发展经济学中有关经济益贫式增长的相关学说。经济益贫增长 (pro-poor growth)是20世纪90年代提出的概念,它的主要含义是一个国家的经济在保持快速增长的同时,更加关注穷人是否会从增长中受益,寻求更有利于穷人的增长方式 (周华,2008)。从内容上来看,经济益贫式增长主要涉及“贫困—增长—不平等”这三者之间的互动关系 (如图1所示)。
图1 经济益贫增长理论示意图
由图1可以看出,该理论认为经济增长和不平等的变化是导致贫困变化的两个主要因素。也就是说,一个国家贫困变动,要么归因于经济的增长,要么归因于收入分配的变动。一般而言,经济收入的增长会减少贫困,收入不平等减弱同样也会有效阻止贫困的产生。同时,经济增长变化与不平等的变化又存在以下关系:一是经济增长会减少经济不平等,进而影响贫困;二是不平等现象的减少同样会促进经济发展,进而有效抑制贫困的蔓延。
经济益贫式增长理论为我国贫困治理提供了丰富的理论基础,社会组织益贫模式的提出则汲取了益贫式增长理论的积极部分。首先,贫困治理主体除了政府以外,还应包括社会组织 (例如农牧民经济合作组织);其次,社会组织参与贫困治理应该主要从收入分配和收入增长两个方面入手,同时要考虑政治及文化等诸多因素。鉴于此,笔者认为社会组织参与贫困治理的基本框架必须进行修正 (如图2所示)。
图2 社会组织参与贫困治理示意图
(二)社会组织益贫模式的价值理念
社会组织的价值理念决定了其存在的社会价值。从贫困治理来看,贫困不是简单的经济问题。作为一个社会综合问题,贫困问题的解决应该运用治理的理论与方法,而这就需要价值理念的引导。社会组织益贫模式的价值理念体现为以下两个方面。
首先,要摒弃政府“全能主义”的思想,破除贫困治理中的政府“一元论”。社会的健康运行是不同类型组织良性互动的结果,贫困治理作为一种社会现象,离不开社会多元主体的参与。长期以来,由于受到“全能主义”思想的影响,诸多学者认为贫困治理是政府的义务与责任。毋庸置疑,从实践层面来看,我国反贫困取得了一定的成果,这是离不开政府行为的。但不能因此就认定政府是治理贫困的唯一主体。英国政治学家霍布斯指出:“人们为了抵御各种外来的风险,自己创造了一个利维坦 (Leviathan),创造了一个能让他们有归属感的庞然大物——政府,但政府这个利维坦有双面的性格。” (霍布斯,1985:9)政府既可以保护人们,表现出积极的一面;同时也存在消极的一面,可能会损害人的各种权利。由此可以看出,政府行为在某些社会领域内必须受到有效的限制,这就需要其他社会主体来填充社会权力的真空,对政府行为形成制约,以此弥补政府权力的消极影响给人们带来的伤害。从这个意义上来说,贫困治理应该更多地强调社会组织与政府的互动与合作①关于社会组织与政府合作机制问题,鉴于篇幅限制,详见羌洲《安徽藏区社会组织与政府合作机制研究》,兰州大学博士学位论文,2012。。
其次,要坚持公平正义的哲学理念。阿玛斯亚·森在研究贫困时发现,人们即便是解决了饥荒,免受绝对贫困之害,但相对贫困却依然存在。这是因为“市场需求反映的不是生物学、心理学的欲望,而是建立在权力上的选择,一个人无法要求太多,否则就会败给那些需求较弱但权利较强的人……权利的方法强调不同阶层的人们对粮食的支配和控制能力,这种能力表现为社会中的权利关系,而权利关系又决定于法律、经济、政治等社会特征” (森,2001:1~5)。由此可知,贫困问题反映出来的多是有关权利的公平、平等、正义等问题。组织益贫模式则以以人为本为核心价值取向,以公平正义为基本价值取向。所谓以人为本的核心价值取向,就是以个人的发展为导向,尊重其合法权益,努力促进其自由、全面发展,使其真正享受到发展带来的成果。所谓以公平、正义为基本价值取向,就是通过营造公平竞争的正义环境,保证贫困人口能够获取与他人一样的发展机会,平等参与并分享组织发展所取得的收益。
(三)社会组织益贫模式的机制内容
社会组织益贫模式的内容主要涉及三个方面,即经济益贫、文化益贫以及政治益贫。从这三个方面来看,经济益贫是基础,文化益贫是关键,政治益贫是重点。
第一,积极利用经济收入杠杆。不言而喻,发展经济、提高社员收益是农牧民合作组织的首要目标,其益贫效应则是通过合理调整收入分配格局,在讲究效率和公平的基础上,有倾向性地关注贫困人群。即农牧民经济合作组织在“做大蛋糕”的基础上,还要合理有效地“分配蛋糕”。一般而言,经济合作组织一方面整合不同农牧民之间的经济资源,切实保护市场竞争能力极弱的贫困户,从而降低其面临的市场风险;另一方面,通过收入杠杆的调节,能够保障贫困户的基本生活水平,防止在同一牧区社区内,不同农牧民之间收入差距拉大。
第二,充分挖掘区域文化资本。文化本身作为一种柔性的社会规范,对人们日常行为起到了约束作用。这一点在我国区域文化鲜明的少数民地方表现明显。文化的关键性主要体现在当前文化对贫困治理的作用机理上。通过民族文化,以认同的方式,发挥黏合剂的作用,把不同收入群体的农牧民融合进合作组织当中,从而防止社会不同收入群体之间的断裂和摩擦。一般而言,贫困人口往往处于被边缘化的状态,如何帮助贫困群体融入社会基本秩序当中是治理贫困的重点,而社会组织的文化益贫效应则可以较好地解决这个问题。通过文化枢纽把社会组织营造成一个共同体,一方面可以增强贫困人口自身的文化素质,另一方面可以有力地消弭不同收入群体之间的隔阂,从而实现社会的稳定和谐。
第三,加强贫困群体的参与能力提升。参与意识以及参与能力问题一直都是制约贫困群体发展的瓶颈。在贫困治理过程中,贫困群体的被动参与现象尤为突出,而贫困群体主体地位的丧失会直接造成贫困治理水平的低下。在具体实践层面来看,诸多扶贫项目始终把贫困群体视为麻木的“旁观者”,并且通过“交钥匙”工程①“交钥匙”工程是在国家扶贫项目实施过程中出现的现象。由于扶贫工程缺乏与贫困群体之间的有效互动,这种“授人以鱼”的方式使得贫困群体的主体性地位无法体现,扶贫资源不能被充分利用,进而导致扶贫项目的扶贫效果减弱。以求消除贫困的目标。此种方式弊端显而易见。这将直接导致贫困群体的主动性丧失。与之相反,社会组织益贫则是以培养贫困群体的能力为突破口,达到“人尽其才、物尽其用”的目标。具体而言,以社会组织为载体,贫困群体通过政治动员机制,积极参与到贫困治理中,化“被动”为“主动”,可以有效提升贫困群体的参与能力与参与意识 (如图3所示)。
图3 我国民族地区农牧民合作组织益贫机制示意图
三 西藏新型农牧民经济合作组织的益贫——个案观察
在市场经济机制下,经济合作组织是一种有效的经营生产方式。它改善了西藏农牧区的微观经济发展条件,推动了西藏牧区贫困治理的新格局。从该角度来看,作为西藏社会组织的主要组成部分,经济合作组织除发挥益贫作用以外,在文化方面,凝聚了农牧民对集体的认同,增进不同收入的农牧民之间的团结与互信;同时经济合作组织通过广泛的动员机制,还促进了农牧民的参与意识与能力。该组织形态20世纪80年代后期就分别在西藏那曲、阿里等主要牧区出现了,不过当时形式比较简单,以联户和互助组为主。伴随着市场经济的逐步完善,西藏新型农牧民经济合作组织也在不断成长、壮大,经过十几年的发展,截至2012年,在西藏农牧厅注册的农牧民专业经济合作组织已经达到980家①数据来源:http://news.xinhuanet.com/local/2013-03/27/c_115183623.htm。。我们就以那曲地区班戈县S村的农牧民经济合作社为个案,对其社会组织益贫效果以及存在的不足进行全面剖析。
(一)基本情况
S村位于西藏那曲班戈县佳琼镇东北方向44公里处,处于马前乡、强玛镇、双湖县三地环绕之中,离班戈县城110多公里,是地震多发地带。当地平均海拔在4700米以上,气候极其恶劣,自然条件严酷,生态环境脆弱,草场生产能力低下,草皮层的草甸植物因干旱而脱落,表层明显沙化,草畜矛盾十分突出。S村的各个村民自然小组居住分散,距离最远的两个村民小组相距40多公里,且无正规公路连通,冬季雪天和夏季雨天根本无法出行。截至目前,村内所有牧户均未通电,只有国家配发的太阳能供电设备,而且没有通信信号。
S村辖区总面积254,202亩,可利用的草场面积204,339亩,现有牧业人口59户共255人,其中贫困户为22户,占总户数的37.29%,共计89人,占全村总人数的34.90%。牲畜存栏总数4,337头 (只/匹),其中牦牛667头,绵羊3,463只,山羊204只,马3匹。②数据来源:关于S村及S村牧业经济合作社的数据来自村委公布的统计材料,如无特别说明,文章数据均出于该统计资料。2013年底全村牧业总收入182.35万,其中第一产业收入103.45万,第二产业收入64.13万元,第三产业收入14.77万元,农牧民人均收入达到了7,150元左右,经过抽样调查,我们对该村调研农户的恩格尔系数进行测算,进一步科学评估S村牧户的经济发展水平 (见表1)。
表1 2013年末S村牧户恩格尔测算情况
续表
2013年的数据测算表明,在随机抽样调查的牧户当中,样本7为贫困牧户,恩格尔系数为72%;类似2号样本的牧户有四户,恩格尔系数在41%~44%,属于小康水平;4号样本的恩格尔系数为54%,属于温饱水平;与前者所比较,1号样本的恩格尔系数值最低,为37%,属于富裕牧户。整体而言,测算的恩格尔系数表明,除个别牧户外,调研牧户经济发展达到中等偏上水平,且两极分化现象并不显著。
(二)组织运行
2007年,S村所在县成立了牧业专业合作经济组织领导小组,同时留职下派管理人员和技术人员到各个行政村蹲点指导,负责所在行政村的牧业专业合作经济组织建设发展的服务工作,帮助农牧民做好合作组织成立前的各项筹备事宜。同年3月,在县政府引导下,S村结合自身特点制定了牧业专业合作经济组织的相关制度,并在村民大会上讨论通过,成为牧业专业合作经济组织建立的标志。
组织建设方面,在原有村级组织的基础上成立了专业合作组织委员会、专业合作组织顾问小组、专业合作组织畜群结构调整领导小组、专业合作组织畜产品上市领导小组、专业合作组织劳动调配领导小组等分工明确的组织,进一步加强了对专业合作经济组织的领导,对劳动力实施统一调配管理,对牲畜进行分群放牧,针对畜产品的产量和质量确定了统一的标准化模式,对畜产品实行分批统一屠宰和销售,使分散的生产要素得到优化配置,初步形成了以自然村为基础的绵羊专业组、牦牛专业组和山羊专业组养殖基地。
利益分配方面,S村牧业专业合作经济组织是群众入股、实行按劳和按股分配利润相结合的经济合作组织,总收入按照4.5∶2.5∶2∶1的比例进行综合分配。具体而言,一是把总收入的45%作为工资,按工分多少进行分配;二是把总收入的25%作为红利,按畜股多少进行分红;三是把草场折成股份,拿出总收入的20%,按草股进行分配;四是把总收入的10%作为牧业专业合作经济组织正常运转、购置生产工具的经费。
配套措施方面,在培育牲畜、经营产品的同时,S村专业合作组织坚持“公私分明”的原则,积极开展多范围的双层经营模式,努力增加合作组织和贫困农牧民的收入。为了使全村的劳动力能够充分就业,做到人尽其才、物尽其用,在保证合作组织正常运转的前提下,该组织积极鼓励贫困农牧民个人从事劳务输出、饮食服务等第三产业,以增加家庭收入,实现经济收益多元化。此外,S村还组建了草业专业组、缝纫手工专业小组、畜产品加工专业小组、蔬菜种植基地、商品经营点等多种组织,有效地开展分工协作,全方位调动贫困农牧民的生产积极性,拓展增收渠道。
(三)益贫成效与不足
经过近几年的具体实践,S村牧业经济合作组织益贫的主要成效体现在经济、文化、政治等三个方面。
一是牧业经济合作组织总收入增加,组织经济益贫效果明显。S村农业经济合作组织组建后,2013年的总收入比组建前的2006年的总收入增加了724,331.8元,人均增收2840.5元。同时按照收入的分配比例来看,经济合作组织总收入的45%按照工分 (成年人每工作1日记工分1分)分配,这显然有利于贫困人口收入的增加。同时,通过落实奖惩机制,工作积极、认真负责的贫困社员可以从占总收入25%的红利中获得分红。由此可以看出,农牧民经济合作组织在两个方面已经发挥了积极的益贫效用:一是提高了经济收入总量,二是构建了合理的收入分配机制,使得增加的经济收入能够被贫困社员所享有。实践效果显示,S村贫富差距在逐步缩小,特别是对那些无草场、无牲畜的牧户而言,他们的生活得了极大的改善与保障。合作组织成立前全村贫困户有22户,到2013年底全村已基本消除了绝对贫困户。
二是牧业经济合作组织引导文化思想,文化益贫效果初步显现。一方面,民族地区扶贫理论与实践证明,“治穷先治愚,致富先富脑”。这说明,文化在社会扶贫中起着关键性的作用。另一方面,从扶贫经验来看,我国一些贫困地区在脱贫的同时,也出现了“富了口袋,穷了脑袋”的现象。但从S村的农牧民经济合作组织的文化益贫效果来看,在牧业专业经济合作组织的引导下,S村农牧民社员的观念有了明显转变,特别是集体共同体意识得到极大的强化,可谓“致富与治愚”并行。经过近几年的探索和实践,农牧民经济合作组织不仅增加了农牧民的收入,而且也促使农牧民的思想产生了诸多变化,农牧民群众的主体意识以及靠劳动、智慧、技能致富的意识得到了进一步巩固,不务正业、好逸恶劳、聚众赌博、酗酒滋事、不求发展的思想行为明显减少,治安案件发案率大幅下降,社会稳定和谐成果得到进一步巩固。与此同时,在调研访谈中我们发现,诸多农牧民已经充分意识到受教育的重要性,S村的青少年都接受了国家义务教育,小学、初中的入学率均为100%。
三是牧业经济合作组织提供公共服务,增强农牧民参与意识及参与能力。长期以来,西藏牧区贫困农牧民受到自身文化素质制约,无法合理参与村庄的经济发展过程。因此,这将进一步导致西藏农牧民贫困问题的积累与恶性循环。统计数据表明,西藏的人口科学文化素质存量为15.59,是北京47.20的三分之一,而且西藏城乡之间的差距更加明显,二者相差5年,西藏农牧区的文盲率仍在40%以上,在一些贫困乡村,50%以上的青壮年是文盲或半文盲 (徐贵恒,2010)。从现实来看,人口素质不高的问题是我们必须面对的事实,而且西藏人口科学文化素质存量问题无法通过发展牧业经济合作组织从根本上解决。但是,从另外一个角度来看,牧业经济合作组织可以通过职业技能培训、基础公共设施修建 (如修路、打井等)等方式,吸纳贫困群体参与村庄公共事业管理。这种“授之以渔”的方式,通过对贫困农牧民的参与行为的有序引导,使贫困农牧民逐步融入村庄集体,进而实现自我管理、自我服务的目标。
毋庸讳言,S村牧业经济合作组织在社会益贫方面取得了一定成效,但在其他方面也存在一定的问题与不足,例如:基础建设薄弱,抗御自然灾害能力较差,特别是无法吸纳牧区典型的文化传统,使得组织可持续发展的能力不强,发展速度和发展水平受到信息和交通不畅的制约,同时还存在组织结构不完善、职能界定不清晰、应对策略存在风险等方面的内部问题。这些因素致使组织益贫效果受到了严重影响。
四 总结与展望
农牧民经济合作组织作为典型的社会组织形式,在西藏农牧区能够产生、发展,是因为它在社会扶贫方面发挥了重要作用。对西藏牧区而言,受外部环境条件影响制约的牧业生产经营方式,表现出了典型的异质性。这种异质性又塑造了农牧民经济合作组织独特的益贫形态与运行机制。S村农牧民经济合作组织的益贫模式表明,在市场发育不成熟的民族地区,农牧民经济合作组织作为有效的社会整合方式,发挥了社会益贫功能,调节了贫富牧户之间的差距,有效阻止经济贫困者被排斥、被社会边缘化的危险,牢牢地将贫困户吸纳进相应的社会阶层,从而维护了社会结构的稳定。从该角度来看,该模式在推动西藏牧区经济发展的同时,也发挥了更大的社会作用,具体表现为:在社会贫困治理领域内,由政府政策大力支持的经济合作组织,通过发挥益贫功能,激发了农牧民在经济领域的参与能力与规范意识。并且在参与能力与意识的推动下,农牧民增强了对经济合作组织的认同,从而减弱社会风险系数,由此也大大降低了国家治理贫困的成本。
“西藏特色,中国特点”的农牧民经济合作组织益贫模式虽然还处于摸索阶段,存在一定的问题,但在一定程度上已经取得了较大突破,为我国其他民族地区贫困治理问题提供了必要的实践性经验。这些突破具体表现如下:首先,西藏农牧区贫困治理重点强调了除市场、政府之外的第三部门即社会组织的作用,突破了政府一元主导的贫困治理模式;其次,西藏农牧区贫困治理重点强调了“参与式治理”,贫困农牧民个人、公共部门与私人部门、政府力量与社会力量等多个主体共同参与其中;最后,西藏农牧区贫困治理强调了“协作式治理”和“多中心治理”,政府处于中心地位,社会与市场则处于协同地位,三者基于消除贫困等公共利益目标的“伙伴关系”,通过有效的协商、合作解决贫困治理问题。总之,西藏新型农牧民经济合作组织参与贫困治理的模式反映了“多元参与和合作共治”(黄家亮、郑杭生,2014)的思想,即在政府的主导下,一些政府职能向市场和社会转移,强调政府与非营利组织的协作,注重发挥不同行动者 (例如贫困人口个人等)的主体作用。
S村农牧民经济合作组织益贫模式虽然已经初步成型,但是还需进一步完善。首先,要以培植本土化的社会组织为重点。本土化意味着社会组织的建立不能原封不动地照搬其他地方的组织形式,需要依据本地区的实际情况,扶植适应性较强的不同类型的社会组织。其次,要注重地方性知识的作用。在贫困治理过程中,除了需要必要的法律制度作为治理规范外,还应注重意识形态、道德、宗教等软约束力量的作用,要充分利用意识形态、道德、宗教等规范塑造贫困人群的公共价值观念,从而使贫困治理达到事半功倍的效果。最后,还需进一步界定政府、市场、社会组织三者的行为边界,构建三者之间的良性合作机制。政府应按照“有所为,有所不为”的原则,从社会环境的营造、经济市场平台的搭建以及相关法律法规的完善等方面入手,为组织的自主经营提供各种服务,通过“赋权、放权、维权”等行为,激发市场与社会组织活力,积极推进我国民族地区贫困善治目标的实现。
〔英〕霍布斯 (1985):《利维坦》,黎思复、黎延弼译,北京:商务印书馆。
黄家亮、郑杭生 (2014):《国外社会治理的基本经验》,载《人民日报》,2014-05-04,第5版。
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