城 化进程中土地节约 约利用的长效机制

◎周亮华

城 化进程中土地节约 约利用的长效机制

◎周亮华

城镇需要发展，关键在于合理的规划和科学的布局，如何在我国人地关系相当紧张的局势下合理利用有限的土地是值得我们深究的课题。因此，在土地利用矛盾越来越突出的当今，加快城镇化步伐，积极引导经济结构及产业结构的调整，可以促进国家的发展，实施土地集约化利用成为必然的选择。本文首先分析了城镇化进程与土地节约集约利用的相互关系，然后探讨了城镇化进程中土地节约集约利用的现状，最后从完善用地激励约束体系，合理优化产业结构，建立节约集约用地用地合理规划和技术开发体系和完善土地产权和税费制度四个方面提出了构建土地节约集约利用的长效机制。

改革开放30多年来，中国城镇数量在不断扩大，越来越多的农村剩余劳动力转移到城镇，这既提高了我国城镇化水平、促进了农村第二、三产业的发展、有利于实现城乡共同富裕的目标，也同时提出了许多新的问题，尤其是土地利用，已成为推进城镇化进程中的一个核心问题。 作为人类生存不可或缺的生存元素，土地是实现工业化、现代化的物质载体。土地节约集约利用的程度直接影响到国民经济和生态社会的长远发展。

城镇化进程与土地节约集约利用的相互关系

从理论上看城镇是社会承担者存在和经济聚集的区域形式。而其中生产要素的聚集，是其存在的根本和推动的基本力量。此外，人口和资本聚集以及产业聚集的过程也是一种城镇发展用地集约的过程。

产业的聚集是实现节约集约用地的前提。作为城镇化的一个重要表现元素，聚集性的实质是劳动力量和资本力量，以及其他资源从农业向非农业产业，或者从农村到城镇的转移与汇集的过程。从具体实物的表现形式上看，产业的聚集表现为，不同经济体在地理上形成具有吸引力的共同体，从而使得人口、技术、资金等生产性基本要素不断流动，自动产生优化配置，从而实现空间产业结构上的节约集约利用。聚集效应的产生使得土地的利用率和经济效益不断提升，而当地的政府部门为了维持这一有利局面，必然进行基础设施的规划和建设，使得城镇的环境进行了相应的改变，从而最终使得土地利用的生态和社会效应得以优化。

土地的节约集约利用使得产业化的结构优化。土地资源进行重新的分配，使得产业化的结构实现了物质上的保障，有效的土地利用使得产业结构进一步优化和升级，而不利的土地利用则会产生相反的作用。要想发挥产业汇集区应有的潜力，则必须考虑土地的节约集约利用，通过用地面积上的优化，提高质量和数量的技术输出。土地节约集约利用的意义不止局限于避免不必要的浪费，而在于确保其长远的发展保证经济效益。对于具有产业聚集区的城镇来说，土地的集约节约利用，能够起到引导和提高活动的集聚程度，降低环境成本的作用，同时保证现代基础设施实现资源共享，提高了公共建设用地的平均使用效率。

城镇化进程中土地节约集约利用的现状

在87例的甲状腺CNB结节中，结节最大穿刺成功的甲状腺结节为86（94.91%）个，均无严重并发症发生。87个结节中86个穿刺成功，1个结节穿刺的组织量少，病理结果不确定。CNB病理诊断和术后病理结果对比分析如下：

没有耕地保护意识。80年代以来，我国实行严格的限制城市规模，积极发展中小城镇以及城市的方针后，城镇的发展迅猛。在城镇化迅速发展的过程中，产业大规模向城镇转移和聚集，而在此过程中，地方注重GDP的发展，存在着严重忽略耕地保护的倾向，没有长远的保护和规划意识，到2010年，我国耕地已经接近耕地数量的红线。城镇化推进的过程中，对耕地保护的影响不只是反映在数量上而更多的是表现在对优质耕地的侵占，进而影响到了我国粮食安全的保障机制。地方政府有很多违规的现象，例如，通过总体规划侵占基本的农田现象或者批准新社区违规乱圈占土地的现象时有发生。

其次通过先进技术，保证耕地保护和节约集约用地的及时有效性。第一,作为县级以上的行政区域，政府必须开发出具有节约集约用地的技术标准，最后实行统一的标准推广应用，从而实现土地的节约集约利用。第二，建立起产业聚集区的动态监测平台体系，通过数据的实时存储统计，强化对产业园区土地利用的监控与管理措施。第三，要提高一线工作人员的业务能力强，强力打击违法案件发生，加强数据统计的科学性和严谨性，对于闲置土地综合整治的落实操作过程，严格加以执行监督。

合理优化产业结构，建立完善的招商机制。由于生产步骤上的差异，使得不同的产业结构对土地位置的敏感性有所不同。因此要保障土地的集约节约利用，需要调整产业的结构，建立完善的招商机制。首先，地方政府应该鼓励民间资本力量的积极参与投入服务产业和新兴产业的力度，加大相关投资力度升级的同时，使得传统制造业，从低端向高端的咨询研发方向发展。其次。要实施引导性的政策，使得现有企业进行技术改造升级，对于高投入高污染的粗放型企业，促使其逐渐退出。并在其退出机制过程中，做好后续工作，安置好员工，并进行相应的补偿，以使得重污染企业能够顺利退出。第三，加强区域性合作，整合优势资源。从当今现实情况下看，我国招商引资过程中，有不少地区的招商引资能力和其土地资源没有形成匹配。不少具有，强大招商引资能力的地区其土地供给能力却较差，而在有足够土地供给能力的地方却没有更好的基础设施和软硬件配套环境元素。因此对于区域距离不远的各级地市县政府应该根据具体的情况进行自主协商，秉承利益共享的原则，建立补偿机制，解决区域间的招商软实力和土地供给之间矛盾的问题。从而能够避免由于分散土地低效利用和基础设施重复建设带来恶性竞争等问题。

完善用地激励约束体系。在粮食安全成为全球化重要的战略背景情况下，世界上很多国家把耕地作为保护公共目标的重大责任。虽然经过十七届三中全会后，我国实行了农村最严格的农村耕地保护体系用地节约用地制度，但是在我国耕地的多个主体，国家政府和农民个人之间却在目标追求上存在着差异。简而言之，就是存在耕地保护的责任主体缺失现象。在城镇化的推进过程中，客观上必然存在着一些限制因素导致代价性损失。首先，我们应该提高全体成员对于耕地节约集约的责任意识。对政府而言，应对担当公益性的主体责任，将诚实守信的法治原则纳入到完善的法律法规体系中去，而不只是形成指导性的政策文件，避免无据可依的现象发生。其次，政府应该主导通过经济杠杆的原理和作用，合理引导相关土地的约束激励体系，调动相关利益方的积极性。

完善土地产权和税费制度。分配制度和产权制度互为基础和前提。只有产权明晰的前提下才可能发挥土地产权本身应有的激励约束功能，保障主体对于土地资源的长久性保护。此外，只有这样才能更好地发挥土地产权的外部交易功能的正常性。例如保障土地交易的流动性，降低交易成本，从而更有利于土地资源的流动性保证资源的优化配置。

构建土地节约集约利用的长效机制

土地的集约节约利用是一个动态场景的复杂系统工程，如何集约节约利用土地资源，使得现有的耕地实现更好的科学合理分配，通过满足不同人群的用途和国家需求，都取决于现有制度创新和供给，在城镇化的进程过程中，应该需要有一套完整的集约利用体系来保护现有的土地集约利用的长效性。

在“新月沃土”中心地带的迦南地区，由犹太人国家以色列控制，如果逊尼派能够压制住以色列，可占据“新月沃土”中心地带，打击具有核心战略地位的叙利亚，从而彻底隔断“什叶派之弧”的形成。对于什叶派阵营来说，若想将“什叶派之弧”坐实，也必须消除以色列这一威胁。以色列为了生存，会不惜一切代价阻止这类事情发生。

产业聚集布局分散，聚集能力偏低。产业化聚集或分散是在空间布局上的两种表现形式。根据当今的科学理论，产业化的聚集是一个特定领域的企业或机构相互之间形成互补互益的紧密联系共同体，形成相互支撑的产业群现象。而一个产业是否集中则直接影响到其在市场上的竞争能力的大小，在当今的企业化过程中，工业程度发展取决于各自政府对于利益驱动力的重视程度。某些地方政府出于自身利益考虑尽可能的引入发展税收大的利益高的产业而忽略了长期的整体布局，从而导致了重复雷同的现象，阻碍了资金劳动力的最优化配置，在生产要素的形成主导体系中面临着粗放而不够精细的局面。在某些以形成较为完整的产业体系中又形成了新的问题，例如技术核心，信息资源和可持续发展后劲不足等问题，迫切需要转型升级。而转型升级离不开最优资源的配置，因此在空间和结构上的重新分配应该予以足够的重视但现实情况中很多集中程度偏低，综合效益偏低的现象时有发生，这样导致市场竞争其市场竞争力偏弱。

全国各地都在积极探索实现新型工业化道路集约式发展的模式，而在提高工业集约用地集约节约利用的过程中，通过推动产业化的升级和转型使得我国的城镇化建设中出现了，非常有特色的发展模式，然而在该过程中同时也出现了聚集分布散乱，特色不够明显，规模和聚集能力不够强大的现象。土地资源刚需上升和资源供给限制方面的矛盾日益突出，在保障发展和土地资源的两难局面中愈演愈烈，主要表现为以下几点。

建立节约集约用地用地合理规划和技术开发体系。要想做到土地集约节约利用，很重要的一点是在空间上进行合理布局，而从当前的问题来看，政府首先应该加强对土地规划科学的编制，进行合理的利用和宏观调控。要根据空间上的聚集变化规律，并考虑到城市的长远发展规划，制定出能及时，动态变更的土地集约利用空间发展模式；要建立全面操作性强，科学性高的集约利用控制指标体系，结合不同地区的经济发展水平和土地利用的实际情况，整合聚集区开发强度和投入产出水平，进行整体调控；加强部门之间的规划整合，促进土地集约节约利用，通过产业规划和城镇规划相结合，建立统一的宏观调控体系。

土地集约利用强度不够。城镇化在快速推进的过程中，全国各地和各行各业都存在着粗放型利用，甚至是闲置浪费型的土地利用现象。许多地方政府在城镇化的产业聚集过程中，好大喜功，为了更多地招商引资盲目扩张规模，使得许多城镇在制定产业化政策的过程中没有协调配合，盲目招商引资竞相压低地价，频频突破相应的红线政策，使得土地的资产流失浪费非常严重。而有些地区由于规划和现实情况的变革导致产业聚集与理想差距非常之大。以西部地区的省份为例，多个产业聚集地，出于扶植产业加快发展的目的，本应该使得空间土地效益提高，然而在现实情况中发现大量的土地搁置闲置，有的甚至几十亩的大院子只存在一栋独栋建筑，而有些聚集区甚至没有进行建设，大量土地闲置，有些则是存在相当多的空壳企业，甚至没有任何企业驻入，或者是即使有驻入企业也没有真正开始生产，造成了巨大的人员和物力的浪费。有些产业聚集区，基础设施的投入基本上处于闲置状态形成严重的浪费。而从另外一些已建成的聚集产业区看，又存在着相应的配套基础设施建设落后的情况。商业服务和公共管理配套措施方面的比例偏低，即使有配套规划也往往严重滞后于园区的工业用地开发。

土地成本偏低，从而损害农民权益。产业化基地的规模均在几十平方公里以上，涉及到的村落多达数十个以上，而某些地区政府为了招商引资争取到企业，从而推出各项所谓的优惠政策其中核心的一点就在于打出低地价的土地牌，对于低地价、零租金的现象时有发生。这种现象的发生是建立在侵犯农民权益的基础上而实现的，目前不少县域产业聚集区忽略农村区域建设，只热衷于土地的征收而忽略了对农民后置的安置和公平补偿机制。土地是一个权力体系，包括了经济产权，也包括心理和社会产权，土地对于农民而言，不仅是基本的生存要素也是谋生的手段或工作方式。在整片城镇化的推进过程中，给予农民一次性的补偿方式其实是没有体现动态交易的市场化情况，更没有真正提高农民的生活水平，使他们的生活没有得到更多的保障，实际上农民失去土地及经济权利被剥削的同时，其社会保障土地股权等权利也得不到保障，长此以往，必将影响当地的社会安全和和谐发展。

为了验证实验的有效性,对夜晚红外视频拍摄的狼和行人进行测试。图4视频图像大小为432×272。图5大小为960×576,实验中σ=9.5 m/s,k=4,T1=0.7,T2=50,图4与图5(a)为传统HOG+SVM的目标检测,图5(b)为使用高斯背景建模法后进行HOG+SVM的目标检测,并对越界人进行判断的基础上,加上行人跟踪算法的结果。

当前形势下，农村土地产权制度的改革核心应该集中在让集体经济组织成为使用权交易主体，完善集体决策制度，通过使得集体依法监督农村土地的承包转让，租赁抵押等管理过程，保障集体对土地的终极所有权，并且保证一定的收益权，从而真正保护农民和集体的权益。

从管理层面来说，以信息化手段为支撑，宏观把控信息化建设全局，协调组织不同科室之间、不同专业人员之间的协同配合，在保证信息化建设进度的同时，建设具有深度和高质量的耗材信息化管理模式［2］。

防止资源浪费，建立完善的土地税费制度体系。我国虽然从法律上制定了有史以来最严格的耕地保护体系制度，但是在落实耕地的实际保护节约集约用地方面，难以让人满意。虽然存在各种主客观因素的限制。但是其中一个非常重要的原因是没有对经济手段的调节予以足够的重视。土地税费的征收主要体现在流通环节，在占有领域征收的强度不大，但在土地征收制度方面需要进一步提高耕地占用税，把农民经济，社会机会代价和后代的损失进行整体的市场考虑。强化闲置土地清查收费制度，鼓励企业对相关土地的集约利用，提升相应的引导水平，使得增值部分免除土地增值税，从而鼓励企业增加投资。

2）网络教学系统，如Moodle、BB这一类能够组织学生进行自主学习、记录学生学习轨迹、分析和诊断班级学习状态、并营造网络化课堂、关联课堂内外的基础环境、延展课程的时间和空间的教学系统，常常包含课程管理、协作学习、论坛、投票、测试等模块，为师生提供教学资源、学习管理与评价、协作互动等服务[4]。

随着城镇化步伐的加快，我国土地资源口益紧缺，土地资源的稀缺性决定了我国必须在保证现有耕地数量不再减少的前提下，在城镇化发展和建设中坚持合理开发、有效利用土地，走集约利用土地的城镇化道路。要系统、长远地规划，处理好耕地保护和城镇化两者之间的关系，既相互制约又相互促进，只有这样才能实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。除了从政策层面推进城镇化进程中土地节约集约利用的长效机制的形成，还应该考虑积极探索加强基层执法监察网络建设，广泛发动群众特别是广大农民群众积极参与，形成基层执法监察网络，不断完善土地执法巡查责任制度和上下联动制度。逐渐形成政府主导、部门监督、公众参与的土地执法监管新机制，优化土地节约集约利用的软环境。

（作者单位：中共福建省委党校/福建省行政学院）