我国经济适用房政策执行研究——基于政策执行理论整合与建构的视角

□王超

我国经济适用房政策执行研究
——基于政策执行理论整合与建构的视角

□王超

经济适用房以其市场运作、政府监管的特点，在中低收入阶层住房保障中发挥着重要作用。政府先后出台了一系列政策法规来保障经济适用房的供给，满足中低收入阶层的需求，但政策执行过程中出现了较多问题，最为典型的便是政策执行阻滞严重。因此，研究我国经济适用房政策执行对于解释和解决政策执行阻滞问题具有重要意义。

一、理论整合与理论建构

美国著名行政学者G·艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”政策执行是将理想化政策转化为现实的唯一途径，事关公共政策的成败，需要对其进行系统分析。关于政策执行的理论众多：行动理论、博弈理论、T史密斯政策执行模型、政策网络理论和社会资本理论，视角各异、各有优缺，构建统一的理论分析框架对于厘清关系、分析政策执行很有必要。

（一）理论整合

理论整合的逻辑。政策执行网络理论持结构论，认为结构决定行动者行为，进而影响执行结果；行动理论持行为观，认为行动者以行为创建着结构，进而影响执行结果。政策执行网络理论重视结构与后果间的因果关系，从结构的观点出发来检视网络的分析，会忽略行动者改善结构关系的能动性（马什，1998）；而行动理论强调行动对结果的影响，但却忽略了行动者的特殊性和影响行动者行为及相互间互动的外在结构，两种理论具有互补性。政策执行网络结构和参与者行为是影响执行结果的两大因素，这两方面因素相互作用并最终影响政策执行的结果。

理论整合的方法。政策执行网络结构和参与者行为是影响执行结果的两大因素，行动者在政策执行网络中的行为影响着政策执行网络结构，政策执行网络限制也影响着行动者的行为，这两方面因素相互作用并最终影响政策执行的结果。这两种理论一定程度上解决了横向各参与者间及相关因素的相互关系，但在纵向时间跨度上有欠缺，为了弥补这一缺陷，本研究采用T史密斯做纵向分析框架以阶段视角分析政策执行，该理论以紧张的调适作为核心揭示了政策执行各因素通过调适的方式渐进形成政策执行结果的过程，比较符合中国政策执行实践中的渐进调适原则。因而，本文将政策执行网络和行为理论相结合并嵌入T史密斯政策执行过程理论[1]。（见图1）

（二）理论补充

针对政策执行网络理论和行为理论的不足，必须采用两个相关理论作为补充。一是社会资本理论，社会资本理论与政策执行网络具有互补性，两者均以结构主义为视角，着眼于结构却又不同，前者看重参与者之间难以测量的结构关系，类似于计算机软件，而后者着眼于现实的制度结构，类似于电路板等硬件。本研究将使用针对社会网络分析的社会资本理论作为研究政策执行网络理论的补充。二是博弈理论，作为一种盛行的行为分析理论，博弈理论解释的是报酬相关的行动者是如何采取行动并达成何种结果均衡，采用博弈理论作为对行为理论的补充，以期更好地解释和分析政策执行各参与者的行为。因而，可将社会资本理论作为研究政策执行网络理论的补充，将博弈理论作为行动理论的补充（见图1）。

图1

依据里德建构政策网络环形图模式[2], 根据相关程度、影响程度与重要性程度，将所有政策执行领域的参与者置于政策执行网络之中，可将其分为核心网络和边陲网络，核心网络中，又再将其分为核心成员和边陲成员。本文在政策执行的五大理论（行动理论、博弈理论、T史密斯政策执行模型、政策网络理论和社会资本理论）基础上，通过理论整合和建构，在弥补各方缺点和梳理各理论关系的目的下，初步设计了理论框架(见图2)。

图2

二、经济适用房政策执行网络结构分析

通过理论框架中政策网络模型，可以对我国经济适用房政策执行网络进行如此划分（见图3）。

图3

（一）政策环境分析

经济适用房的宏观环境即大政策环境，涉及到经济适用房政策的制定者中央政府及其部委机关。我国经济适用房政策制定的最重要的主体是住房和城乡建设部、财政部、国土资源部，部门利益会影响各个部门在经济适用房政策执行中的行为。

（二）核心网络构成

核心网络包括核心成员和边陲成员。经济适用房政策执行核心网络的核心成员主要包括政府及其职能部门（如规划局、国土资源局、建设局或建设委员会）、房地产开发公司、商业银行。政策核心网络中的核心成员构成一个利益链条：规划局进行规划审批，国土局负责土地管理，房地产公司着力房产开发，商业银行给予信贷资金，建设局负责监管，由此便构成一个封闭的政策社群。边陲成员主要包括房地产投资者、物业管理公司、建筑和建材公司、房地产中介、外资机构等营利组织，均是房地产开发、服务等链条上的成员，由于其与核心政策社群互动有限，成为核心网络中的边陲成员。

（三）边陲网络构成

边陲网络包括普通民众、住房政策研究机构、专家学者、住房协会、大众媒体等。普通民众希望国家的经济适用房政策执行无偏差，以获得切实的利益。住房政策研究机构与专家学者作为经济适用房政策的专业组织和人员，其职责是给予专业意见。住房协会是半官方性质，接受政府补贴和管理，代表地方政府管理经济适用房。媒体在政策网络中是政策的宣传者和政策执行的监督者。经济适用房政策执行网络中，边陲网络成员力量薄弱、关系松散，对政策执行过程影响非常有限。

三、经济适用房政策执行网络参与者行为分析

经济适用房政策执行网络的各个组成部分利益需求不尽相同，由其利益导向所决定的行为也必然各异。

（一）网络结构对参与者能力的影响

参与者能力是指政策执行过程中参与者影响政策执行结果的能力。在政策执行网络结构中的地位不同，参与者影响政策执行的能力也不同。地方政府及其职能部门、商业银行、房地产开发公司构成的封闭社群位于核心网络的核心，其影响政策执行的能力最大。物业公司、建筑与建材公司、房地产中介、房地产投机者、外资机构作为核心网络的边陲成员，对政策执行有一定的影响力。住房研究机构、专家学者、住房协会、媒体、普通民众等位于边陲网络，对政策执行只能产生微弱的影响。

（二）核心网络成员的行为分析

政府及其相关部门作为核心网络的核心，由于依赖商业地产开发造就的“土地财政”，热衷于商业房产的开发与GDP等指标的增长，大搞“造城运动”，而较为轻视经济适用房等保障性住房的建设。房地产开发公司在商业房产开发当中有利可图，乐于迎合地方政府，与地方政府及其代表人建立良好关系，利用各种手段去换取政策倾斜，为制造舆论还不惜重金资助住房研究机构、专家学者及相关媒体以获得其声援。商业银行基于利息诱惑向房地产开发商提供信贷资金。

作为核心网络的边陲成员，物业管理公司一般是开发商为了延长产业链条而设的下属机构或希望获取回扣的合作伙伴；建筑和建材公司在繁荣的房地产市场中获得大量订单，并把其作为主业经营；房地产投资者从炒楼炒房牟利；房产中介通过低买高卖赚取差价利益；外资机构则从繁荣的房地产市场中找寻商机进行投资牟利。物业管理公司、建筑与建材公司、房地产中介等参与方力求从繁荣的房地产市场中获利，积极配合地方政府开发商业地产，同时还通过各种手段支持房地产公司影响社会舆论。

（三）边陲网络成员的行为分析

中央政府及其职能部门通过各种行政命令敦促各地方政府落实经济适用房政策；住房研究机构、专家学者住房政策研究机构与专家学者的职责是给予专业意见，通过各种宣传途径指出地方政府重商业地产而轻经济适用房的弊端并给出相应建议；部分媒体也秉持高度的社会责任敦促地方政府开发经济适用房。同时也存在住房研究机构、专家学者及媒体为房地产开发企业所“俘获”，声援大规模商业地产开发而轻视经济适用房的价值偏好。

普通居民希望国家层面的政策能够切实得到执行，但政策执行过程中的问题(如将经济适用房用地改建别墅或是分配黑箱操作）时常刺激民众的神经，他们通过各种形式来反映地方政府变相或消极执行经济适用房政策的问题，以表达自身的利益需求。

四、经济适用房政策执行参与者博弈分析

我国经济适用房政策执行经历了一个关于“紧张”的渐进调适过程。各方因素都对政策执行产生影响从而形成“紧张”，随着时间推移，各方因素相互调适，渐进推进。

（一）宏观政策环境中各部门的博弈

我国经济适用房政策涉及到住房和城乡建设部、财政部、国土资源部，三个部门在经济适用房决策中不可避免地夹杂着部门利益的考虑。住房和城乡建设部政策目标的实现需要财政部较大的资金拨付比例和国土资源部健全的经济适用房用地规划；财政部需要权衡经济适用房领域支出比例与整个财政支出结构以及房地产市场创收的合理节点；国土资源部在确保经济适用房用地充足供应的情况下，必须确保全国土地整体利用结构的合理完善。

在这个过程中，部门利益与部门间政策协商非常重要。实际上，经济适用房政策也正是中央政府相关部门协商决策。从总体上看，决策集团内部尽管存在部门利益上的分歧，但部门之间仍然能够从保障民生的大局出发，以保障民众住房需求为导向制定相关政策。

（二）政策网络中的积极支持方与消极反对方的博弈

一方面中央政府、普通居民和部分住房研究机构、专家学者、媒体通过各种途径支持经济适用房政策，反对只顾商业地产繁荣的政策执行。这部分政策执行参与者称为经济适用房政策执行的支持方。另一方面地方政府及其职能部门、房地产开发公司、商业银行、房地产投资者、房产中介、物业管理公司、建筑与建材公司和部分住房研究机构、专家学者、媒体也通过各种途径为经济适用房政策执行中重商业地产轻经济适用房的政策执行寻找各种合理性解释，这部分政策执行参与者称为经济适用房政策执行的反对方。

不难发现，经济适用房政策的支持方彼此联系不紧密、彼此影响有限，因而对政策执行影响极其有限；政策的反对方彼此间联系紧密、互动频繁，形成了一个联系紧密的利益联盟，对政策执行影响相对较大。这样，经济适用房政策执行的反对方居于优势地位，这就造成了经济适用房政策的敷衍性、曲解性、附加性、替换性、截留性执行，因而经济适用房政策的执行阻滞就在所难免。

综上所述，我国经济适用房政策执行阻滞现象的产生，极大程度上是由政策执行的反对方对政策执行的影响力强于政策支持方这一现状造成的。要解决我国经济适用房政策执行的阻滞问题，要从其成因上着手，可从两个方面进行思考：从网络结构方面，改变执行网络结构中参与者的位置，转变反对方的价值选择，削弱其联盟关系：让大多处于边陲网络的支持方向核心网络移动，增强其对政策执行的影响能力；尝试使反对方从核心网络向边陲网络流动，减弱其对政策执行的影响能力。从参与者行为看，应该改变采取行为的博弈格局：分化反对方参与者联盟的紧密程度；规范反对方参与者行动策略，打击违纪违规行为；提高支持方参与者影响政策执行的能力。

注释：

[1]图中虚线代表T史密斯政策执行过程理论对政策执行网络理论和行动理论的宏观指导，实线代表四种理论的结合。

[2]罗兹将政策网络分为五种基本类型：政策社群、府际网络、专业者网络、生产者网络与议题网络。之后，罗兹与马什进一步发展将政策网络的类型依据关系的紧密性划分为一个谱系，关系紧密的政策社群与关系松散议题网络分别处于谱系的两端，两者之间存在众多其它的政策网络类型。而里德的政策网络环形图则是在两者的基础上设计而形成的模式。

作者：中共重庆市委党校2013级行政管理专业硕士研究生

责任编辑：张波