低碳经济视角下政策取向研究

张浩天，吴青青，闻宇晨

(1.安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601；2.西南石油大学 石油工程学院，四川 成都 610500 )

低碳经济视角下政策取向研究

张浩天1，吴青青1，闻宇晨2

(1.安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601；2.西南石油大学 石油工程学院，四川 成都 610500 )

低碳经济是当今世界发展共同的机遇，发展低碳经济已成为发展中国家的必由之路。面对碳排放这一外部性问题，国家需要通过经济政策对市场失灵加以调控以推动节能减排。笔者通过分析中国低碳经济发展的现状，阻碍低碳经济发展的原因从低碳政策取向方面提出了目前发展低碳经济中出现的问题与建议。

低碳经济；政策取向；碳排放

1 我国低碳经济发展的现状

当今，全球气候变暖成为威胁着人类的生存和发展，二氧化碳浓度升高带来的气候恶化成为世界各国面临的主要问题。作为世界上最大的发展中国家， 2010年中国成为世界第二大经济体，而在2013年中国成为世界第一大货物贸易国，但在为此感到自豪的同时也应看到，中国的碳排放与其人口、经济规模、制造业产值、能源使用量在占世界总量中的比重是不相称的，二氧化碳排放将在今后相当长的时间内将保持在较高的水平。2011年，中国的碳排放量达到80亿吨，占全球总排放量四分之一，超过美国排放量50%。而在全球新增二氧化碳排放量中，中国所占比重达到60%以上，按人均水平来看我国碳排放量达到6吨，远超世界平均水平。《联合国气候变化框架公约》揭开了发展低碳经济的序幕,多个国家公布了其碳减排的目标，我国政府承诺到2020年单位GDP碳排放与2005年相比减少40%～45%,走低碳发展道路已成为我国经济发展的必由之路。

随着我国科学发展观的不断落实，我国低碳经济发展呈现出良好势头，为世界减排工作做出了巨大的贡献。经过多年的努力，我国的万元国内生产总值能耗已经由2006年的1.21吨标准煤下降至2013年的0.73吨标准煤，能源的利用效率显著提高，能源节约效果显著。“十一五”期间我国能源利用效率大大提高，以能源消费平均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增长，能源消费弹性系数降幅明显由1.04下降到0.59，共节约能源6.3亿吨标准煤。2014年全国经济工作会议中进一步对发展低碳经济发展作出要求，提出要坚持不懈的推进节能减排和保护生态环境，既要重视当前效果又要坚持多管齐下可持续发展，为实现节能减排目标不断前进[1]。

2 阻碍低碳经济发展的原因分析

2.1 工业化迅速发展

我国目前处于工业化快速发展时期，第二产业在国民经济中仍占有绝对的优势地位且不断增长。我国工业增加值呈现逐年递增的状态，2013年工业增加值达到210689亿元，我国第二产业对GDP贡献率达到48.3%。而随着工业化的不断发展，必然会导致碳排放的进一步增加，阻碍低碳经济的发展。除此之外，我国的高能耗工业部门大多是国民经济的支柱产业，经济的发展对这些产业依赖度较高，这使得我国短时期内无法摆脱此类高能耗工业解决产业结构优化升级的问题。中国的高速增长是一种主要靠资源投入和能源消耗推动的高碳经济，发展工业而忽视了环境保护致使环境污染恶化并呈加剧趋势，日益严峻的生态环境问题已经成为制约我国经济社会发展的主要障碍。发达国家过去曾走过的先污染后治理的传统工业化道路现在已经行不通，发展低碳经济已成为促进我国经济持续健长增长的重要方式[2]。

2.2 以煤炭为主的能源结构

煤炭是中国的主要能源，以煤炭为主的能源结构在未来相当长一段时间内难以改变，这也是温室气体排放的主要来源。这种相对落后的煤炭生产方式和消费方式，加大了环境保护的压力。我国能源探明储量中煤炭占到94%，这种资源特点也决定了我国以煤炭为主的能源结构。2013年，全国能源消费总量为37.6亿吨标准煤，相比2012年增速3.9%，煤炭占一次能源消费比重达到60%以上。此外，我国能源利用效率偏低，在我国国内生产总值约占世界的8.6%的情况下，能源消耗则占到世界的19.3%，单位国内生产总值能耗远超世界平均水平，这进一步加剧了我国发展低碳经济的阻力[3]。

2.3 宏观调控的滞后性

我国目前低碳经济发展主要依靠政府主导和以行政手段为主，建立节能减排的长效机制尚需时日。但是，这些政策实施时需要层层分解下放至地方及企业，在这个过程中使得政策的效率性将会大大降低。此外，政府的行政手段大多为事后调节，政策实施的效果存在滞后性，对当前节能减排的贡献并不明显。政府对企业的节能绩效考核机制目前仍未建立，节能减排标准不完善，污染物排放计量建设滞后，节能减排管理能力还不能适应工作需要。这使得发展低碳经济不可能转化为企业的自发行为，企业缺少加大低碳经济投入的内部动力与外部压力。

3 低碳政策对低碳经济影响分析

由于环境污染具有较强的外部性，仅仅由市场进行调节必然会导致市场失灵的发生，造成较重的外部成本，因此需要政府运用经济政策发挥宏观调控的作用去治理市场失灵。目前政府环境治理主要运用的经济政策手段包括税收制度、财政制度、排污权制度四种，但这些方法在取得一定效果的同时均存在一定的问题。

首先在财政制度方面，财政政策作为政府宏观调控的重要手段在发展低碳环境中起着至关重要的作用。目前国家财政对环境保护支出逐年递增，已由2007年的995.82亿元增长到2013年的3435.15亿元。而环境污染治理投资则由2007年3387.3亿元增长到2013年9516.5亿元。政府对环境治理的支出和投资的不断增长也不断促进我国低碳经济的发展。目前国际上普遍认为若使碳排放的增长将能够得到有效控制需要环境污染治理投资占GDP的比重达到1%～1.5%；而碳排放状况及环境质量将得到改善则需比重达到2%～3%。我国2013年国内生产总值为566130.28亿元，环境污染治理投资占GDP的比重达到1.6%，对碳排放的增长已经有了有效的控制。与此同时政府积极促进绿色采购制度的发展，目前我国已通过立法的形式明确了绿色采购。《政府采购法》第九条规定“政府采购应当有助于实现国家经济和社会政策目标，包括保护环境的目标”，这大大提高了绿色环保企业的积极性，促进低碳经济的发展。但是我国经济发展过快，且环境问题上历史欠债太多，环境污染所造成的损失也要大很多。因此，我国目前的财政投入及环境污染投资力度仍需进一步加大。同时我国低碳财政资金使用效率低下，资金的配置不合理，缺少统筹规划，没有财政的专项预算造成了严重资金的浪费。而低碳资金使用效率的降低，进一步增加了筹集低碳资金的难度，降低了我国财政对低碳经济的投资力度。而在政府绿色采购中由于条款过于原则性缺乏明确的实施细则和进一步细化的法律法规，造成政府的低碳采购可操作性不强，引发诸多问题。在低碳采购的实施方面，政府低碳采购的管理体制不健全仍缺乏强制力，政府绩效考核体系中缺乏低碳产品采购的评价指标，这使得政府低碳采购难以得到真正的重视[4]。

其次，在税收制度方面，建立对市场主体行为起约束作用的税收政策体系对低碳经济的发展有着重要的意义。2008年，随着我国新税法的颁布，税法中涉及环境保护的税则显著增加。现行税法中主要通过增值税和企业所得税的税收优惠政策，大大降低了绿色环保产业的负担，这有利于污染物排放抑制技术的开发，促进低碳经济的发展；与此同时税法通过征收消费税和资源税对高污染高耗能企业进行征税，以提高这些污染企业的经济负担，迫使企业减少污染排放量，向低碳产业发展。但是我国低碳税收体系仍然存在着众多的问题。首先，享受税收优惠待遇的仅是很少的一部分项目，对降低碳排放的作用不明显。这点在我国企业所得税法中尤为明显，我国现行企业所得税法中只规定了对从事相关项目的环保企业“三免三减半”的税收优惠；企业购置用于环保节水安全生产等专用设备的投资额，可按一定比例抵免。但从长期来看，企业所得税法中对环保企业的优惠并不持续与彻底。其次，我国税法中对环境污染项目的征税范围仍然较小，难以引导企业转向低碳发展模式。在消费税中，我国只对一次性筷子、小汽车、摩托车等易造成污染的消费品征税，但除了这些消费品外更多对环境造成污染的物品并未包含在内。最后，我国增值税中部分优惠项目诱导了高污染企业的发展。增值税是我国税收体系的最重要组成部分，其虽然设置了17%的税率与13%的低税率用以鼓励部分产业发展。但是在享受低税率的项目中，涉及到低碳经济发展的项目较少，但与之相对的是部分污染产品如化肥、农药等却享受着低税率的优惠，这使得低碳经济的发展受到了严重的阻碍，不利于低碳经济的健康发展[5]。

最后，在排污权制度方面，为了消除环境污染此类的外部不经济性，目前有一种较为盛行的观点，就是通过明确的产权界定方式来达到消除外部不经济性的目的，使资源利用效率达到最大化。这一方法强调明确划分产权，通过产权双方协商以解决环境污染的外部性问题。在这种方式下政府不需要直接对污染问题进行干预，只需明确产权关系的划分之后，通过市场发挥作用，从而消除各种外部影响。自2013年以来，全国确定了七个碳交易试点省市，涵盖了数十个不同行业的2000余家企业，每年发放配额总量12亿余吨。截至2014年，7个试点碳交易市场交易活动日趋活跃，累计成交金额达到5亿元，充分发挥了市场的作用，使社会成本最小化，有效抑制污染物的排放。但是相对于欧美国家碳交易的推广是由下而上形成的，主要由企业带动，由企业到地方政府再到全国形成一个完善的体系，我国碳交易的发展则需要政府进行自上而下的推广。而目前我国社会对于碳交易的参与程度非常低，这直接导致我国碳排放交易量十分落后，未能形成完善的碳交易体系。此外，我国金融机构在碳交易中参与度也较低，作为碳交易市场上一个重要的参与主体我国金融机构并未能发挥其应有的作用。目前我国虽然已经在北京、上海等七省市开展了碳交易的试点工作，努力探索建立适应中国国情且具有深圳特色的碳排放交易机制，但目前对于国家并没有对碳排放总量进行控制，企业碳权仍没有明确的界定，使得碳排放交易二级市场难以发挥作用。政府对碳交易的认识不充分，使得出台政策的时机与内容的把握不够，政策对碳交易发展的支持不够。对于碳交易的政策，目前我国出台的仅限于宽泛的政策，缺乏具体的可操作性，使得碳交易在实施过程中难以统一标准。

4 促进低碳经济发展的政策取向

4.1 完善财政支出体系，促进新能源产业发展

新能源产业作为一种新型产业，正处于起步期，短期内很难实现盈利，其发展仍然需要一个相对较长的过程，单纯依靠市场机制会阻碍其发展。为促进新能源产业迅速发展，国家财政应发挥宏观调控的作用，运用财政政策来带动新能源产业的发展。为实现节能减排的目标，首先我国政府应进一步提高环境保护支出占财政总支出的比重，为低碳经济的发展提供资金保障。其次，政府还应运用财政补贴政策，鼓励环保企业的发展，对环保产品进行价格补贴以提高环保产品在市场中的竞争力。最后，政府应完善绿色采购制度，通过立法来增强绿色采购的监管力度，同时制定合理的低碳采购标准清单，将低碳采购纳入政府绩效考核体系，以规范政府低碳采购程序，以支持低碳产业发展[6]。

4.2 完善现行税法体系，适时开征碳税

为促进低碳企业的发展，调整我国现行税法中的个别内容不失为一种可行的过渡之策。针对我国现行税法中的种种问题，首先我国应改进增值税税收优惠项目，将部分高污染的产品排除在外，将增加未列入优惠项目的环保产品以促进低碳产业的发展。其次，对于消费税，我国应依照宽税基的原则进一步增设消费税税目，将各类环境污染产品纳入到消费税的征收范围内，迫使市场减少对高污染产品的需求，以提高资源的利用效率。最后，我国企业所得税可进一步规范对环保企业的界定，并对节能减排突出的企业加以税率上的优惠，以提高环保企业的积极性，促进节能减排工作的顺利开展[7]。

但是通过调整现行税法来促进低碳经济的发展只是一个短时期内的过渡措施，并不能长期使用。由于环境污染具有很强的外部成本，会造成环境资源配置的效率低下，最终造成社会福利的损失。对于这一问题庇古认为应当将环境的外部成本内部化通过税收将污染的成本加到产品的价格中去，达到抑制环境污染的目的。而碳排放造成的全球气候变化在实质上即是外部性问题，通过对碳排放量征收碳税，将外部成本内部化是我国未来环境税法的一个发展方向。庇古建议，最适污染税税率应当定在达成资源配置效率的最适产量下，厂商最后一单位产出所产生的污染量。而在碳税的实施中政府需要将碳排放的边际成本与碳排放的边际损害相等时作为最佳的碳税标准，以达到生产水平的最佳配置，使民众的公共利益得到最大化[8]。

4.3 明确碳权界定，完善碳交易体系

针对我国社会对于碳交易参与度低，国内碳交易市场不完善的问题，我国政府应通过政策对碳交易加以引导。首先，政府要通过试点加紧探索适合我国的碳排放权交易制度，针对我国碳排放问题的特殊性，扩大我国的碳排放交易市场。鼓励如碳金融、碳管理、碳审计等新的产业的发展，以完善我国碳排放交易体系。完善低碳交易发展的相关法律法规，规范碳交易市场的发展。其次，针对目前我国碳交易市场交易量不足，市场活力较低的现象。我国政府应加强宣传工作，从思想上让人们真正接受低碳经济与碳排放交易制度，从上而下的开展碳排放交易市场的推广工作。碳交易是新兴领域，发展历史较短且具有独特的交易规则。目前我国有能力从事碳交易业务的专业人才十分短缺，碳交易市场发展有心无力，很大程度上抑制了碳交易市场的发展。因此政府应加紧培养碳排放交易专业人才，为我国碳交易的发展提供后备力量。最后政府应鼓励金融机构参与到碳排放交易中来，主动寻找绿色信贷业务与国际组织合作开展节能低碳环保项目。金融机构积极探索开发设计专门的碳交易金融产品，完善低碳金融体系以促进我国碳交易市场尽快形成。

[1]国务院.节能减排十二五规划[EB/OL]Http://baike.haosou.com/doc/4432955-4640825.html,2012-08-06/2014-09-01.

[2]李国志. 中国发展低碳经济的困难与政策建议[J]. 亚太经济,2010(4):15-19.

[3]薛进军，赵忠秀.低碳经济蓝皮书：中国低碳经济发展报告2014[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[4]孙亦军. 对发展低碳经济的财政补贴政策研究[J]. 财政研究,2010(4):59-60.

[5]陈少英. 论我国税法体系的生态化[J]. 东方法学,2010(4):14-22.

[6]郅西娟. 低碳经济下的财政政策分析[D].济南：山东经济学院,2011.

[7]白洋. 促进低碳经济发展的财税政策研究[D].北京：中国社会科学院,2014.

[8]赵君. 我国碳税研究综述[J]. 生态经济,2014(3):76-79.

(责任编辑：郭万红)

A Research on the Policies on Low-carbon Emissions from the Perspective of Low-carbon Economy

ZHANG Hao-tian1, WU Qing-qing1，WEN Yu-chen2

(1.Institute of Economics, Anhui University,Hefei 230601,China； 2.Institute of Petroleum Engineering,Southwest Petroleblm University,Chengdu 610500,China)

Low-carbon economy is the opportunity for common development in front of the world today, and developing low-carbon economy has become the only way for developing countries. Faced with the external problem of carbon emissions, the country needs to regulate and control the market failures by economic policies so as to promote energy conservation and emission reduction. The author analyzes the status quo of China's low-carbon economy and the hindrance to the development of low-carbon economy and puts forward issues and suggestions to current low-carbon economy in terms of the policies on low-carbon emissions.

Low-carbon economy; Policy orientation; Carbon emissions

2014-10-26

张浩天(1994-)，男，安徽省蚌埠市人，在读本科生，主要从事环境财政研究。

F205

A

1673-8772(2015)02-0100-04