养老金入市须经法律博弈

◎ 文 《法人》特约撰稿 刘兴成

养老金入市须经法律博弈

◎ 文 《法人》特约撰稿 刘兴成

如果人社部与证监会是两个公司，只要两个公司之间能够在养老金入市方面实现平等互利并形成合意，人社部与证监会签订一个合作合同，养老金入市就可以依约运作了。然而，人社部与证监会恰恰是两个政府部门，不是两个公司，而政府部门要遵循“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则

在2015年两会记者会上，人力资源和社会保障部表示，未来养老保险基金一部分资金将进入股市，在保障基金绝对安全的前提下，养老保险基金结余资金投资运营坚持市场化、多元化、相对集中运营及加强监管等原则。证监会主张，资本市场可为养老金提供信息公开、产品丰富、交易便捷、运作高效的投资场所，促进养老金保值增值。人社部与证监会一唱一和，似乎养老金入市已箭在弦上。但在养老金入市之前，有必要明晰养老金入市的权力清单和法律依据。

养老金入市权限归属谁

如果人社部与证监会是两个公司，公司“法无禁止即可为”。只要两个公司之间能够在养老金入市方面实现平等互利并形成合意，人社部与证监会签订一个合作合同，养老金入市就可以依约运作了。

人社部与证监会恰恰是两个政府部门，不是两个公司。政府部门要遵循“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则。

在中国还是发展中国家和处于社会主义初级阶段的当口，迎来了人口老龄化时代，可用“未富先老”来形容即将到来的中国社会。养老金是全国人民的退休生活养命钱，养老金入市以求保值增值是涉及民生的国家大事。涉及国家大事的改革要有“于法有据”。国家大事的运行既要有合法性，又要有合理性。

《中华人民共和国宪法》第九十条第二款规定，国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。人社部的相关权限和职责是统筹建立覆盖城乡

的社会保障体系，依法监督社保基金，参与制定全国社会保障基金投资政策。人社部和证监会都没有养老金入市和投资运营的权限和职责。

《中华人民共和国社会保险法》规定了养老金入市的权限和职责。《社会保险法》第六十九条第一款规定：“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。”《社会保险法》第七十一条规定，全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值；国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。《社会保险法》第六条第三款规定：“县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。”

按照《社会保险法》的规定，只有全国社会保障基金理事会有权管理运营养老金入市，财政部、人社部和审计署有监督养老金入市的义务，社会各界都有监督养老金入市的权利。

看来财政部、人社部、证监会和地方政府都没有管理运营养老金入市的权限。财政部、人社部、证监会和地方政府一旦具体介入养老金入市，就会产生与社保基金监督权的冲突，无异于裁判员亲自下场当运动员。广东省将1000亿元基本养老保险结存资金经国务院批准，委托全国社保基金理事会投资运营，正是依照《社会保险法》实施行政行为的表现。

法律博弈解决平衡问题

只有全国社会保障基金理事会有权管理运营养老金入市，这就形成了养老金管理运营的垄断。垄断总归不如市场竞争更有效率，那么如何形成养老金管理运营的市场竞争？

盘点中国养老金的家底，有助于找到解决问题之道。2014年我国企业职工养老保险总收入2.33万亿，总支出1.98万亿，当期结余3458亿，累计结余3.06万亿。城乡居民养老保险总收入2315亿，总支出1572亿，当年结余743亿，累计结余3843亿。随着人口预期寿命增加，领取年限增长，生活水平提高，通货膨胀将长期存在，养老金支出必然刚性增长，养老金缺口不是一般的大，养老金收支平衡越来越面临巨大的压力。

虽然财政部、人社部、证监会和地方政府目前具体参加养老金管理运营不合法，尽管保障养老金绝对安全是绝对做不到的，但将养老金的安全性放在第一位是可行的，多主体参加养老金管理运营的动机和出发点也是好的，全国人民和社会各界应该让庞大的养老金从银行里走出来，支持中国经济结构转型升级，改善中国的直接融资和间接融资比例，增大养老金基数，让养老金保值增值，减缓养老金收支平衡压力。

既然养老金是涉及全国人民民生的国家大事，就要通过全国人民代表大会或常委会的立法渠道进行法律博弈，一揽子解决养老金入市的合法性和合理性问题。修正《宪法》，修订《社会保险法》或对养老金管理运营进行专门立法，解决养老金入市的诸多平衡问题：

1.鼓励养老金管理运营机构与全国社保基金理事会平等竞争，允许商业银行、保险公司、证券公司、信托公司等金融机构参加养老金管理运营，消除养老金管理运营垄断，达到养老金管理运营的市场化竞争平衡。

2.将所有的非公共性、非公益性国有企业资产全部划入养老金，落实《宪法》规定的国有资产全民所有制，既彻底解决国有企业改革问题，又一次性解决养老金的缺口问题，既达到国民经济的自由竞争平衡，又实现养老金的收支平衡。

3.政府部门无权直接管理运营养老金，但要对养老金管理运营进行监督，实现政府部门在养老金方面的权责平衡。

4.对从事养老金管理运营的投资机构和行为要有中介机构、新闻媒体等立体的、多方位的社会外部监督，达到政府监管与社会监督的平衡。

5.证监会着手解决资本市场圈钱市等制度性缺陷，将资本市场建设为兼具融资功能和投资功能的市场，实现养老金入市的安全保障与保值增值平衡。

6.养老金的保值增值是目的，切忌把养老金作为“托市”工具，达到目的与工具的平衡。

7.建立与温饱生活、小康生活和富裕生活相配套的多元化养老制度，壮大商业养老金，实现基本社保养老金与商业养老金的多元平衡。

8.养老金投资与支取期限相匹配，实现养老金安全性、流动性和盈利性的平衡。

9.填补城乡养老金待遇鸿沟，实现城乡养老公平、公正、公平的“三公”平衡。

10.建立具有独立性的养老金体系，摆脱养老金对国家财政的依赖，实现养老金的自我平衡。

11.达到经济高速增长时期与进入“新常态”后养老金管理运营的衔接平衡。

12.将中国智慧与吸收国外先进经验结合起来，实现养老金管理运营方面中国国情与世界文明成果的平衡。