村委会选举中的精英主导与民主监督

魏慧芳　邱国良

[摘 要] 村委会选举是农村基层民主政治建设的重要内容。自1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，村委会选举发生了重大变化，农村基层民主建设也取得了显著成就。然而，由于种种因素的影响，精英权威尤其是村政精英对选举过程所发挥作用愈加深刻。这种现象有助于村政的连续性，但却一定程度上削弱了选举绩效，并影响村政精英的正常循环。

[关键词] 村委会选举 精英主导 民主监督 基层民主

1998年11月，全国人民代表大会常务委员会重新审议、修订了1987年以来推广试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，正式以法律形式规定了村委会的组成和职责、选举制度、村民会议，以及民主管理和民主监督等内容。此外，这部法律还明确规定了村委会成员的产生办法，即按照差额选举的原则和无记名投票的方式，由广大选民直接投票选举产生。村委会组织法的颁布和实施，使广大农民逐渐意识到自己在村委会选举、村民自治等各项事务中依法享有的政治权利和应当承担的责任与义务，农民的政治参与意识和参政热情不断增强，政治参与能力和政治素养逐步提高，这些无疑都成为推动农村基层民主政治蓬勃发展的革命性力量，从而也为中国的民主政治建设与发展奠定了坚实的基础。

然而，必须清醒地认识到，由于中国社会长期以来民主传统的严重缺乏，基层民主政治建设进程中仍然存在一些突出问题和阻碍因素，农村基层民主政治建设的发展之路依然任重道远。村委会选举作为我国农村基层民主政治建设的有机组成部分和重要内容，其发展过程中所遇到的困难和阻碍因素尤为突出。目前，我国村委会选举过程中存在的主要问题，有村民的政治效能感普遍较低、选民政治态度冷漠、宗族观念与家族势力渗透影响、贿选拉票现象暗中滋生等。由于学术界对上述这些方面的研究和讨论已经俯拾即是，所以，本文主要从精英权威主导选举、村民监督意识淡化和民主监督缺失等维度来论述农村基层民主建设中所面临的问题和挑战。

一、精英主导与民主监督

现阶段我国农村的政治社会分层中主要包括两个阶层：基层干部和普通民众。由于基层干部在日常的交往实践中，一般能够比普通群众调动更多的社会资源，比如人力、物力、财力、知识、技术、社会关系等，因而他们通常也能够获得比其他人更多的权威性价值分配，例如声誉、威望、尊重、影响力等。这类基层干部主要是指村民委员会的成员、村党支部成员、村小组长等具有权威和影响力的基层政治精英，有时也包括乡镇基层干部。但是，农村中的精英权威阶层绝非是单一的，而是逐渐由单一的政治精英阶层向精英多元化的趋势发展。一些受教育程度较高、经济地位和社会地位较显赫、人脉关系网络延伸较广、家族谱系中威望较高的人，在某种程度上内在地有别于普通民众，往往也被吸纳、囊括进精英权威阶层的阵营之中。其结果是农村的政治社会分层实际上演变为精英权威与普通民众的分化。

精英权威阶层在社会资源占有和价值分配上的优势地位，很大程度上决定了精英阶层在村务管理和公共参与中的主导地位。从选举前的宣传动员，到選举投票、唱票，直至选举结果的公开，在整个选举过程中精英权威无疑发挥了重要作用。与普通村民相比，精英权威的文化知识水平一般较高，对村庄各项事务和基本情况更为熟悉，对村庄整体发展状况更为关注，他们主导村委会选举的整个过程，对于实现管理资源的合理配置具有重要的现实意义。作为农村政治精英和文化精英的集合体，他们通常能在第一时间获取上级乡镇政府和国家出台的各项政策信息，因而能更为理性地权衡各项事务中的利害关系，并能凭借自身的权威优势和影响力，广泛号召、动员和引导民众参与村庄各项事务的管理和决策活动。在这一层面上，精英权威主导村委会选举，有利于实现自治主体广泛的政治参与和管理决策资源的合理化配置。

然而，由精英权威主导村委会选举确也存在一些违背相关法律规定、左右选民政治意愿、损害民众切身利益、阻碍基层民主政治的现象。《中华人民共和国村民委员会选举法》第二十条规定：“对因老、弱、病、残和其他原因不便到选举大会会场或者投票站投票的选民，应当设流动票箱投票。每个投票箱由三名以上选举工作人员负责。选举大会投票选举前，核实参选人数；由村民选举委员会提名监票人、唱票人、计票人，并经选举大会通过。村民委员会成员候选人不得担任监票人、唱票人、计票人。”但在村委会选举工作的实际运行过程中，每个投票箱往往只有两名甚至一名选举工作人员负责，负责组织投票的工作人员往往与候选人利益密切相关，有时甚至是候选人的亲朋好友或者候选人本人，很多候选人未能做到真正有效的回避。另外，在监票、唱票和计票的过程中，部分村委会成员候选人担任监票人的现象还时有发生。凡此种种，都违反了国家相关法律规定，影响了村委会选举的公正公平，最终阻碍农村基层民主政治的健康发展。

除此以外，《中华人民共和国村民委员会选举法》第二十一条还规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。选民不能亲自参加投票的，可以委托其他选民投票。但每一选民接受的委托不得超过两人，且不能违背委托人的意愿。村民委员会成员候选人不得接受委托。”目前，在很多农村地区，尤其是经济发展落后的偏远山村，普遍存在这样一种现象，即青壮年人群外出务工，妇女、儿童和老人留守在家。所以，村委会换届选举期间，出于路途遥远和经济成本的考虑，绝大部分外出务工人员不愿意耽误工作时间返乡投票。因此，委托投票就成为农村基层民主选举中所面临的一个较为普遍的现实问题。事实上，选举工作人员在处理选民委托投票的问题上，并非总能坚持公平、公正、公开的原则，甚至力图影响或左右广大中间选民的政治意愿。不仅如此，一些选举工作人员甚至可能在没有询问和征求选民真实意愿的情况下，擅替选民做出投票决定，或者通过拉拢自己的亲戚朋友、贿选等不正当的竞争手段影响、干预正常的投票活动。

精英权威主导农村基层民主选举过程，虽然在一定程度上有利于实现村政的连续性或有利于资源的合理化配置，但实践中它却存在许多负面影响。比如，村政精英在缺乏民主监督时，极易导致公共权力的私有化，把权力作为追逐个人私利的工具。不仅如此，上述精英权威主导选举的现象，还违反了村委会选举法的相关规定，违背了村民自治的原则和宗旨，也使得广大村民在村务管理和决策中的主体地位日益遭受严峻挑战。

二、选举监督缺失及其原因分析

与精英权威主导村委会选举密切相关的另一个问题是广大选民民主监督意识的淡薄和监督主体的缺失，探讨这个问题对农村基层民主政治的建设与发展同样具有重要的理论和现实意义。在我国整个监督体系中，包括两方面监督：一是来自社会及舆论的广泛监督；二是来自相关组织包括上级部门的监督。

作为在法律上享有选举权和被选举权的权利主体，广大选民不仅依法拥有参与村委会选举过程的政治权利，且有权对整个选举的程序安排和选举结果进行监督，以确保选举过程和选举结果的公平、公正与合法性，从而切实维护选民自身的合法权益，使村委会选举能够真正反映选民真实的政治意愿，真正体现人民当家做主和村民自治的主体地位。除占农村人口绝大多数的选民监督之外，村委会选举过程中的监督主体还包括乡镇政府、村党支部和司法机关。由于村委会的自治性质，村委会选举在某种程度上存在一定的盲目性和自发性，所以乡镇政府必须主动发挥其对群众性自治组织的行政领导作用，对村委会选举的过程、制度安排和结果进行严格监督与适当引导，才能保障村委会选举在公平、公正、合法有效的条件下正常运行。村党支部是党在农村的最基层的组织，是本村各种组织和各项工作的领导核心，是团结带领广大党员和群众建设中国特色社会主义新农村的战斗堡垒。村党支部对村里的各项工作和各项事务进行民主监督，发挥党组织的领导核心和政治导向作用，能够确保村里各项事务的发展始终坚持社会主义的正确方向不动摇。而司法机关作为法律的适用机关，主要是通过纠纷解决机制和法律裁定的方式对村委会选举进行司法监督。司法机关依照法律规定，对选民当事人所反映的选举过程中存在的贿选、不正当竞争等一系列违背选民真实意愿的行为，经审查、核实后依法予以裁定，不仅捍卫了法律的权威和尊严，同时也维护了村委会选举的公平和正义。

然而，在实践中，几乎没有选民会积极参与对选举过程的民主监督，并且绝大多数选民通常也没有聚集在村委会监督唱票过程的强烈意愿，因而他们对选举的最终结果也持一种漠然的态度。这就直接导致了村委会选举过程中民主监督环节的缺失和断裂，也必定会阻碍我国农村基层民主政治的健康发展。那么，造成选举过程中监督环节缺失的根源是什么呢？笔者试图从以下几个方面进行分析：

（一）对选举成本与选举收益的理性分析和合理预期。根据经济学中理性经济人的假设，社会生活中的人首先是作为一个经济人而存在的，其一切行为的动机在于追求自身物质利益的最大化，即以尽可能最少的成本投入，获得最大限度的经济收益。所以，作为经济人而参与社会活动的个体，其行为活动通常建立在对某种具体行为所作出的成本—收益的理性分析和合理评估的基础上，当预期收益高于行为主体所要付出的预期成本时，行为主体就会积极参与社会活动；否则，他们绝不会牺牲个人利益而进行亏损交易或无偿劳动。政治领域里的社会参与同样遵循对成本—收益事先进行理性思考和合理评估的原则，只有当政治参与的现实收益高于其各项成本总和时，社会成员才会表现出强烈的政治参与欲望。在我国广大农村，尤其是偏远农村地区，部分农民尚未完全解决温饱问题，还没有从日常谋生的压力和焦虑状态中解脱出来，因而没有足够的时间和精力去参与社会政治生活和村庄事务的管理。此外，为了追逐更好的经济生活条件，农村大量青壮年劳动力向经济发达地区输出转移的现象较为普遍。在村委会换届选举期间，出于对包括往返花销和误工损失在内的选举成本的考虑，绝大部分外出务工人员不愿意牺牲自身经济利益返乡投票和履行民主监督的职责。同时，这部分外出务工且具有选民资格的村民还认为，与现实的经济利益相比，村委会选举并不能在短时期内给他们带来直接的经济收益和关乎自身的切实利益。所以，在选举成本远远高于选举收益的情况下，他们不愿意牺牲丝毫的经济利益而参与对选举的民主监督过程，更不愿意以此来换取微弱的政治存在感。

（二）选民监督意识普遍薄弱化。民主监督意识薄弱在一定程度上反映出选民的政治冷漠，而追根溯源这种政治冷漠态度主要是传统政治文化、政治效能感、自身政治素质等多重因素交互作用的结果。

首先，传统政治文化的惯性因素。中国几千年封建君主专制的历史使得我国社会长期以来缺乏民主传统，相反，“官本位思想”“权威崇拜”的政治意识却根深蒂固。这不仅影响和束缚了人们的价值判断和行为选择，降低了民众的政治参与热情，也使得部分村民对村内事务不关心、不了解和不参与。其次，选民的政治效能感弱化。政治效能感是指一个人认为他本人的政治参与行为对政治体系和政府决策是否产生影响及产生影响大小的能力。不少选民的政治效能感和权力主体意识淡薄，认为自身投票对选举结果不具有任何影响，监督选举并无实质意义。因此，他们往往对选举投票持一种漠然态度。尤其是存在的暗箱操作或强力干预，更是严重挫伤广大村民的参与兴致和投票热情。再次，选民政治素质普遍偏低。“文盲是处在政治之外的”[1]p200。受教育程度低的村民由于文化知识水平和理解能力的局限，一般很少会主动关心国家和地方事务，权利主体意识淡薄，认为单个人的政治参与和意见表达不会对国家政策的制定产生任何有意义的影响。不仅如此，一些选民还将政治参与视为一项复杂繁琐的活动，对之既无足够的能力和智慧，也不抱有任何兴趣和耐性。因而，他们无法参与村委会选举过程的民主监督。

（三）监督制度和相关法律不完善。除监督意识淡薄外，监督主体定位不明确、监督制度不完善、相关法律不健全也是导致村委會选举过程中监督缺失的重要原因。明确监督主体是依法行使监督权的必要前提。监督主体的定位确定了监督权的行使范围和权限，同时也为各类监督主体依法行使监督权提供了合理依据。不论是村民对村委会成员的自发监督，还是上级政府的行政监督或者是党组织的民主监督，都能够在很大程度上有效地防止上级政府或者党组织将这种监督权人为地扩大化，从而避免这种合法的民主监督权利逐渐演变成为对整个基层民主选举过程的干预和操控。而在实际的村委会选举过程中，由于监督主体定位和权责范围划分不明确，监督缺失的现象较为普遍，这在一定程度上阻碍了农村基层民主自治和民主政治建设的发展进程。同时，在我国村委会选举的监督体系中，司法监督缺少法律依据，宪法中没有对司法机关监督村委会选举作出相关的法律规定。因此，在具体实践中，当村民的选举权受到侵害，或者发生违反民主选举规则的现象时，因为监督制度和相关立法尚不完善，各类侵犯村民合法权利的违法行为常常得不到有效处理。

三、解决农村基层民主政治建设困境的对策措施

（一）大力发展农村经济，提高农民生活水平。目前，我国仍然处在社会主义初级阶段，经济发展水平还比较低，尤其是我国广大农村地区，生产力普遍比较落后，绝大多数农民还在为生计而奔波。农村的经济发展状况很大程度上制约了农民的政治参与。“政治权力的分配往往与财富的分配一致，穷人与富人的区别不仅产生了经济上的鸿沟，也产生了政治上的鸿沟”[2]p90。物质生活的富足能够把广大农民从日常谋生的焦虑和高压状态中解放出来，从而保证他们拥有足够的时间和精力投入到农村的各项公共事务中去。同时，根据马斯洛的需求层次理论，绝大多数农民还处在为满足自身生理需求、安全需求和情感需求而辛苦奔波的低层次需求阶段，他们对提高经济收入水平、改善经济生活条件的愿望比较强烈，而政治诉求相对较低，他们通常不愿意以牺牲自己的经济利益为代价来换取微弱的政治存在感。因此，大力发展农村生产力，切实增加农民收入，全面提高农民生活水平，才能使农民在满足基本物质生活需求的基础上提高自身的政治诉求和政治参与意识，同时也为我国农村基层民主政治建设与发展奠定坚实的物质基础。

（二）破除传统的顺民思想，增强自身权利意识。我国封建社会长达两千多年的君主专制历史，孕育、形成了以权力在君不在民为根本特征的根深蒂固的传统政治文化，它本质上规定了普通民众在政治生活中的基本原则是遵守和服从，绝大部分农民通常都甘于现状，普遍缺乏反抗意识和权利意识。邓小平指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[3]p332迄今为止，这种封建的传统政治文化仍潜移默化地影响和支配着民众的心理，使他们依然习惯于服从统治者的命令，做一个唯命是从的顺民。然而，这种封建政治文化历经几千年的发展和沉淀，已深深植根于广大农民的心理和思想意识之中，所以农民的权利自主意识和政治参与意识普遍比较淡薄。在当前的村委会选举中，突出表现为不愿意参与投票、不敢积极表达自己的真实想法、不懂得运用法律武器维护自身的合法权益等一系列政治冷漠现象。由此可见，破除封建的传统政治文化，摒弃落后的顺民思想，不仅有助于增强民众权利意识，还能为我国农村基层民主政治的发展提供良好的思想条件。

（三）重视农村教育发展，提高农民政治素质。在农村人口仍占大多数的中国，农民的政治参与程度和政治参与意识的高低，直接影响并规定着中国民主政治的发展进程。随着农村剩余劳动力的对外转移，妇女、儿童、老人等社会弱势群体留守农村的现象越来越普遍，且这类群体的受教育程度和文化知识水平总体较低，还有很多村民甚至根本不识字。因而就造成了很多选民在村委会选举投票过程中，全然不认识选票上的文字内容，更不知道应该如何正确填写选票，这就为选举工作人员和候选人左右选民投票意愿、试图操控选举结果制造了机会。为此，必须重视农村教育发展，加强农村教育基础设施建设，优化农村教育资源配置，并着力营造良好的教育环境。只有提高广大农民的受教育程度和文化知识水平，才能使选民充分意识到自己依法享有的政治权利，才能确保选民真实的政治意愿不受任何外在意志的干预和影响，最终得以真正表达。因此，重视农村教育发展，不论是对于提高农民的政治素质，还是对于农村基层民主政治建设，都具有十分重要的意义。

（四）完善法律制度规范，强化权力制约和监督机制。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的总体目标。但是，由于我国尚未形成完备的法治体系和健全的民主制度，因而我国农村基层民主政治建设的某些方面还缺乏充分的法律依据和明确的法律规范。在农村基层民主选举过程中，选举工作人员和候选人利用公共权力之便为自己谋取私利的现象仍然时有发生。由于相应的权力制约机制和民主监督机制还没有完全建立起来，这种现象不仅扰乱了基层民主选举工作的正常进行，而且严重挫伤了选民参与选举投票的积极性。因此，必须建立完善的法律法规体系和有效的监督制约机制，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，为我国农村基层民主政治建设提供完善的法律依据和可靠的法律保障。只有建立完善的法律体系，广泛动员选民积极参与对农村公共权力的监督，才能促使村委会选举的各项工作依法进行，才能确保选举的公正性和农村基层民主政治发展的平稳性。

（五）加强基层党员干部队伍建设，提高思想觉悟和政治素养。农村基层民主选举是在乡镇政府和农村基层党组织的共同领导下进行的，并由村干部負责对村委会换届选举工作的各项具体事宜做出合理的安排和部署。基层领导干部和党员思想觉悟与政治素质的高低，直接影响到选举的公正与否。然而，一些基层领导干部和共产党员缺乏自我约束意识，在村委会选举过程中徇私舞弊，甚至不惜采取拉帮结派、贿赂选民等不正当竞争手段来达到其连任的政治意图，严重违背了农村基层民主选举的公正性原则，也阻碍了农村基层民主政治的发展。建立公平、公正、合理有序的基层民主选举秩序，必须加强对党员干部进行思想政治教育，着力提高农村基层领导干部和党员的思想觉悟和政治素养，增强其自我约束、自我监督的自律意识，从而切实发挥基层领导干部和基层党组织在农村公共事务中的政治导向作用。

（六）总结基层民主发展的经验教训，创新基层民主选举形式。村委会选举作为村民自治的重要内容，经过近30年的发展，已经使农村的政治风貌发生了重大变化。村民参与农村公共事务管理的热情逐渐高涨，自我管理、自我服务、自我监督的意识不断增强，农村民主程度逐步提高，基层民主选举和民主政治建设取得了较为突出的成就。同时，我们也必须清醒地认识到，农村基层民主政治建设还面临很多问题和挑战，如宗族势力的渗透影响、选民厌选情绪的滋生、贿选现象的频发等。因此，深刻总结村委会选举工作中的经验和教训，对于推动农村基层民主政治建设的发展具有非常重要的指导意义。此外，还应该在借鉴村委会选举经验和教训的基础上，积极探索新的更符合我国农村发展实际的民主选举形式。例如，有些农村地区正在摸索推行“两推一选”、自荐直选等不同形式的改革试点工作，这些尝试和探索不仅将为我国基层民主选举提供丰富而宝贵的经验借鉴，而且有利于中国民主政治建设进程的整体推进。

参考文献：

[1]列宁全集（第42卷）[M].北京：人民出版社，1987.

[2][美]莱斯利·里普森.政治学的重大问题：政治学导论[M].北京：华夏出版社，2001.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

责任编辑 张荣辉