我国政府公共服务外包现状及对策分析

何迪初

中国经济社会的全面转型使得政府的公共服务能力越来越难满足社会公众不断提高的需求，许多基层政府开始尝试借鉴新公共管理运动的成功经验，在公共部门中引入市场机制，通过政府公共服务外包更好地为社会提供公共服务。由于政府的特殊性，政府公共服务外包（采购）是政府最典型和最具有代表性的形式。

事实上，公共服务产品中有相当一部分都可以采取特许经营或适当补贴等形式，将这些职能从政府转移到社区或民间组织，利用市场提高公共服务质量，降低成本，这已经是发达国家成熟的政府运作思路。近年来，我国部分省市区在这方面的实践，无论是服务范围还是服务深度都取得了积极进展和较大的突破。然而政府要最大程度地发挥外包的实施力度，必须在保证公平性和公共性的基础上，根据外包的效果、可衡量性的难易程度及市场竞争的强烈程度，通过在稳定性、受组织喜好干预等方面的比较结果，得出社会组织具备优势的方面，有针对性地进行政府公共服务的外包。比较结果见下表。

政府在获得服务外包带来的诸多收益的同时，公共服务外包过程中所产生的问题也随之而来。深圳市所推行的颇受争议的服务项目——“综合执法管理模式”引发社会各界广泛争议。深圳将其管辖区域内的治安巡查、协助维护交通秩序、协助做好治安防控等职能外包给了物业公司，由物业公司人员代行使相关职能，在实施过程中广大群众表示强烈不满。这种行为恰恰是违反了我国公安机关行政执法权的基本职能。

由此可见，做好政府公共服务职能的外包必须先理清实施过程中存在的问题，这不仅能为人民群众提供更多、更好、更优质的服务，还能降低公共产品生产的成本、节约公共财政开支，同时对于我国公共事业单位体制机制改革、城乡基本公共服务均等化都有一定的参考价值和借鉴意义。

一、政府公共服务外包存在的问题

1.双方权责关系不明晰

社会组织名义上是为政府提供公共服务的外包工作，但是由于受到行政管理体制制约，在自身发展长期缺乏完整性规划的情况下，完全成为了地方政府部门的“二级机构”。这就导致社会组织的相当一部分权力是在政府部门的支持下完成的，从而产生质量评估、工作效率和社会监督等一系列问题，使得政府、社会组织在公共服务外包标准、社会组织的资质和双方权责等方面长期缺乏约束。公共服务外包的内容、标准不明确，有的政府是把本应由政府提供的公共职能服务完全交给了外包，结果增加了额外经费开支，导致政府责任的严重缺失。

2.相关法律制度不健全

我国公共服务外包仍处于起步阶段，缺乏政府统一的制度和法律法规。一方面，我国与政府公共服务外包相关的法律只有《政府采购法》，且没有明确将公共服务内容写入政府采购的名目中，虽然有些地方政府在对本区域内情况调研后制定了相关规定，但是大多是以区域指导意见的形式下发，在权威性、约束性、规范性方面缺少执行力，没有全国性的法律依据。另一方面，在社会事业及公共事业等领域还没有形成管办分离的机制，从而很难实现政府职能的转变。

3.公共服务外包路径单一

企业在成本效率、融资经营、管理技术方面具有明显优势，但在需要提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视等制度下，容易脱离公共服务的本质属性。非营利组织虽然具有社会公益性的价值观，践行以志愿精神为背景的利他主义和互助精神，具有贴近基层和公众的优势，通常涉及一些被主流社会体制包括政府和市场所不能和涉及不到的领域，在一些难以产生利润的公共服务体系中，能够满足社会公众对公共服务的多样化需求，为权益受到忽视的弱势群体提供所需的服务，但并不是在所有的公共服务领域都具有优势。与西方发达国家相比，比如美国，在政府出资的所有公共服务中，非营利组织占56%，在就业和训练服务方面占48%，保健服务方面占44%。我国政府受传统观念的影响，都是选择企业作为公共服务外包的对象，非营利组织参与政府公共服务外包在数量上和范围上都远远不及美国。

4.合同实施过程缺乏可操作性

外包合同中，政府和承包者是一种契约关系，政府掌握着资金和政治优势，承包者则要满足政府的契约要求。然而在实际实施过程中，由于双方信息不对称，政府并不是完全了解承包者的情况，承包者也不能达到政府要求的效率和质量。长此以往，这种不对称往往会导致逆向选择、低价风险及成本增加三种后果。

二、完善政府公共服务外包的建议

1.完善相关法律、法规制度建设

公共服务外包能否顺利实施要以健全的法律、法规为依据，一是在推行公共服务外包的同时，需在法律层面明确其地位，将具体采购内容写入《政府采购法》中;二是制定相应的实施细则，规范和约束政府与承包者之间的行为，可建立公开、公平的招标制度和行之有效的考核机制，把群众满意度作为衡量指标;三是分清政府权、责、利和承包者的外包权限，防止权力滥用。

2.完善公共服务外包程序，规范合同管理

政府公共服务外包能否实现，取决于政府、社会组织、群众三者之间能否在平等的条件下明确各自的权责关系。只有在具备法律效应的合同约束下，政府才能更好地制定合同标的和要求，规范公共服务的质量和效率，落实相应的激励和监督行为。三者之间不是从属关系，而是平等的合作关系。

3.完善多元化的外包主体地位，引用竞争机制

从传统的、单一的只将公务服务提供给企业的形式中转变出来，交由具备资历、社会口碑良好的非营利性机构承担。引入竞争机制，将需要服务外包的信息通过招标采购网及相关媒体向社会发布，利用“鲶鱼效应”让最优的承包者实现承担公共服务外包的责任，达到降低企业在外包过程中的“垄断”地位的目的。

4.完善政府服务外包的监督体系，加大管理力度

在公共服务提供者更加多元化的形势下，政府并不是一包了之，而是要实施更加缜密的监管和制约。为了能让公众的利益最大化，政府必须实行全过程的跟踪和检验，防止承包者做出投机行为，保障公众利益不受损害。建立专门的监督机构，落实到个人，设置24小时投诉电话，提倡第三方监督，如媒体监督、公众监督等，实现公正、客观地对外包服务进行评价。

5.完善考评体系，加强激励机制

建立科学化、规范化的考评体系是促进每项公共服务合格完成的重要手段。采取激励措施，一是在经济上制约承包者的服务质量，实行按完成的优异等级付款，区别对待不重视质量优差的外包行为;二是将公众满意度作为激励措施的重要条款，可建立公众网络评比平台，以公众的投票率按一定的比例累积到服务外包的考评中;三是实行精神嘉奖，对于按时按量完成服务外包的机构发放精神荣誉方面的奖励，并计入该组织的信誉度值。

由此可见，通过公共服务外包，能够改变政府自办服务的模式，改变政府部门做一件事情就要建立一个服务机构或自办一个事业单位、养一批人的习惯，变养人为办事。政府向社会组织购买公共服务，是对公共服务体制的破冰尝试，也是“服务型政府”与“小政府”两种方向融合的必然结果。一方面，对于市场能够兴办的公共服务，“小政府”不需要成立面面俱到的机构并配置人员;另一方面，“服务型政府”又必须成为公共服务的最大提供者，这使政府利用财政收入购买社会组织的公共服务顺理成章。政府公共服务外包有利于创新公共服务的体制机制，提高公共服务的效率和品质，建设服务型政府;也有利于促转型，实现改善民生与扩内需保增长的统筹，加快现代服务业发展;还有利于服务消费类市场培育、成长，有利于政事、政府与中介组织的分开和管理创新。推进政府公共服务外包，就是为了让百姓和服务对象得到更多的服务、更好的服务、更满意的服务。