对讨赖河流域传统分水制度的思考和建议

张宝泉，刘 飞

（1.甘肃省水利厅讨赖河流域水资源管理局，甘肃 酒泉 735000；2.玉门油田水电厂电力水利工程公司，甘肃 玉门 735200）

对讨赖河流域传统分水制度的思考和建议

张宝泉1，刘 飞2

（1.甘肃省水利厅讨赖河流域水资源管理局，甘肃 酒泉 735000；2.玉门油田水电厂电力水利工程公司，甘肃 玉门 735200）

讨赖河流域传统的分水制度已与当地经济社会的健康发展不相适应，为推进流域水资源科学管理的目标，必须以初始水权分配为核心，强化水资源的统一管理和调度，重构流域水权制度体系与制度安排，并通过节水型社会建设、完善制度法规、培育水市场和公共参与监督等，实现水资源的可持续利用。

讨赖河流域；分水制度；水资源

随着甘肃省酒泉、嘉峪关地区经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，讨赖河流域内以传统农业灌溉为基础的水资源管理模式面临现代工农业发展、城市建设、生态环境保护等各方面需求的挑战，流域内水资源供需矛盾日益突出。如何突破传统的分水制度，严格落实总量控制指标，实现水资源的可持续利用和发展，避免讨赖河成为第二个石羊河等诸多问题已成为流域内亟需解决的问题。党的十八大把生态文明纳入中国特色社会主义建设“五位一体”的总体布局。十八届三中全会又明确提出要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制等。甘肃省水利厅在解读深化水利改革重点时，明晰了深化水利改革的思路，确定了水权、水价、工程管理、水利投融资 4个着力点。这些都对水资源管理利用提出了越来越高的要求。在这个转型阶段，水资源管理的首要任务就是根据水资源的承载能力，统筹兼顾水资源在各领域各行业之间优化分配，有效地防止人类对水资源的无限需求造成对生态环境的破坏，实现水资源的科学管理、合理配置、高效利用和有效保护。

1 流域概况

甘肃省讨赖河流域位于河西走廊中部，为内陆河黑河西部子水系，属黑河水系一级支流。流域东起马营河，西以嘉峪关市境内的黑山为界，南与疏勒河流域毗邻，北以金塔盆地的马鬃山为界。有讨赖河（又称北大河）、洪水河、红山河、观山河、丰乐河、马营河等六条河流。流域涉及青海省祁连县、甘肃省张掖市肃南县、高台县，酒泉市肃州区、金 塔县以 及嘉峪关 市。流域 总面积 1.93万 km2，多年平均径流量 11.62亿 m3，地下水资源为 0.51亿 m3，灌溉面积约91330hm2。

讨赖河是流域内最大的一条河流，发源于青海省祁连山中段，多年平均径流量 6.45亿 m3，灌溉面积 38640hm2万亩。河流从冰沟出山后，流经甘肃省嘉峪关市、酒泉市肃州区，最后进入酒泉市金塔县，经鸳鸯池水库调蓄后，用于下游工农业及经济生产。

2 讨赖河分水制度的历史演变

讨赖河流域水资源开发利用历史悠久，在西汉时期就有了引水灌溉，至康熙中后期直至乾隆年间，清政府在河西大力开展军事屯田，迁入居民，灌溉农业发展到一定规模，开始产生用水矛盾。雍正年间初创“均水制”。“均水制”通过不断的修改调整，适用范围日趋扩大，得到了越来越多人的认可，制度也更加成熟与灵活。民国以后逐渐形成具有水权意识的讨赖河分水制度，构成了讨赖河水资源管理机制的雏形。新中国成立后，党和政府对讨赖河流域的分水制度进行了大幅度修改，彻底废除了燃香分水制度。1962年，成立了全流域性的讨赖河管理处，制定了全流域第一份完整的分水计划。讨赖河现行分水制度正式始于 1963年，酒泉钢铁公司成立后，经1974年、1976年、1980年、1984年四次修改后延续至今（详见表 1）。

目前现行的分水制度为讨赖河干流年内给中游讨赖灌区（包括嘉峪关市、酒泉市肃州区、边湾农场）用水 153天，其中给 洪水河灌 区调水 3000万 m3；给中游酒泉钢铁（集团）有限责任公司工业用水 4500万 m3。给下游鸳鸯灌区用水 175天。

表1 讨赖河流域分水天数及水量

3 讨赖河分水制度的主要特点

现行讨赖河分水制度的主要特点是没有直接确定分配给各用水户的总水量，而是通过取水时间控制分水，以地表水取水时长作为水量分配的核心控制手段，即“定时不定量”，只有酒泉钢铁公司年引水量 4500万 m3，在规定时段供给。在通常意义上，“定时不定量”的水权制度与以水量体积分配的“水量水权”制度相对应，成为“时间水权”。“时间水权”保障了用水单位在规定时段内的水量水权，用水单位可以支配时段内的所有河道来水。“时间水权”具有“强稳定性、弱排他性、可转化性以及可交易性”4个基本特性。

3.1 传统分水制度的合理性

讨赖河流域分水制度长期以来在流域内工农业生产中较好地起到了协调供需矛盾、维持流域用水秩序的作用，是讨赖河水资源管理的基础，为流域的稳定和可持续发展提供了有力支撑。传统分水制度尊重自然规律，将全年来水量在工农业、上中下游之间进行了统筹分配，总体上按时段划分了上中下游的时间水权，按照灌溉轮期划分的用水时段在大多数年份基本能够满足以传统农业模式为主的用水需求，适应了中游无水库调节而下游有水库调节的实际，而定量向酒泉钢铁公司供水，又体现了其科学性和灵活性。

3.2 传统分水制度存在的主要问题

3.2.1 管理机构对水资源的管理、合理配置和有效监督难以到位

讨赖河现行管理体制只对讨赖河河道和南、北两条共用干渠进行管理，流域机构只能按照分水制度将河道来水在规定的时段内分配给各用水单位，因中游无调蓄性工程，水资源时空分布无法控制，在枯水年份中上游旱情表现尤为突出。然而，各区域、各灌区均从本地区利益出发，各自为政，互不谦让，流域机构又不能对流域内的水资源进行统一调度和实施有效的监督，由此导致区域之间、行业之间水资源开发利用的冲突愈演愈烈。

3.2.2 用水总量难以控制，不利于节水型社会的建设和发展

传统的定时不定量的用水制度，促使各灌区在规定时段内对河道的来水均全额引用，使用水总量难以控制。并且经过近 30年的社会发展和人口增长，社会经济产业结构的调整和城镇、生态等多领域用水需求的加大，致使需水时间与分水时段出现冲突，仍按当时确定的比例分配水量，必然出现目前的余缺不均问题，不符合“总量控制、定额管理”的水资源管理理念。

3.2.3 地下水资源缺乏统一管理，不利于生态文明建设的可持续发展

传统的分水制度没有将地下水、生态环境用水纳入其中。长期以来，地下水开采没有科学的监控调节手段，给下游生态环境造成不利影响。流域内的地下水管理各自为政，致使地下水循环系统遭到破坏。近年来，下游清水、临水河的泉水出露量已快速减少，地下水超采并影响地表水水量的问题已经显露，长此以往势必导致下游泉水枯竭。另一方面，中游用水单位按照时段对水量进行了全额分配，直接造成讨赖河主河道断流，对河流生态健康和区域生态环境形成了严重威胁。

4 改进完善讨赖河分水制度的建议

4.1 明确流域机构主体地位，强化水资源统一管理

应赋予流域机构对流域水资源开发利用、生态保护、工程项目建设的管理权限，流域机构应享有完全自主管理和处理事务的权利，在工作中与各部门和地方政府之间要权限清晰，职责分明，并充分借鉴疏勒河流域的成功管理经验和模式，发挥流域管理机构的作用。实现正在筹划建设的讨赖河上游讨赖峡水库、中游的洪水河水库和已建的下游鸳鸯池水库的联合调度，实行流域水资源的统一管理。

4.2 积极倡导，大力推进节水型社会建设

通过建设节水型社会，建立起以水权、水市场为基础的水资源统一管理体制，形成完整的水资源开发利用蓄、取、供、用、耗、排的控制系统。在坚持流域水资源配置优先次序的前提下，认真分析各行业的发展状况，优化水资源配置。

（1）流域内主要用水为农业灌溉，而农业灌溉基本是大水漫灌。因此，应以农业作为节水的突破口，应积极引导农户发展喷灌、滴灌、管道输水和微喷、微灌等节水设施。

（2）采取有效措施，做好工业节水，合理限制高耗水企业的发展。

（3）调整产业结构，鼓励水资源配置向相对低耗水、高效益的产业倾斜，推动产业结构调整和优化。

（4）挖掘城市节水潜力，发展好循环用水。

（5）通过制度建设，依靠经济和法律手段，配以必要的行政措施，建立全社会自觉节水的激励约束机制。

4.3 全面严格落实总量控制、定额管理制度

以讨赖河流域现行分水制度为基础，以初始水权分配为核心，通过行政手段与民主协商相结合的方法，优化配置流域内各用水单位的用水总量，明确各行业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源、水环境承载能力的相适应。同时，通过用水定额，建立微观定额体系，并根据实际情况对各用水单位的用水量进行动态调整。将宏观的用水总量控制与微观的用水定额效率管理有机地结合起来，实现双线结合，双线控制。

4.4 培育水市场，实现水权有偿转让

水市场是水权初始分配后的再分配，是商品经济市场化进程的必然趋势。目前，讨赖河中游的讨赖灌区每年在春、冬灌溉时段均向下游的金塔鸳鸯灌区借水，然后在夏灌期间进行还水，形成了水市场交易的外部环境。作为流域机构应充分发挥对水资源的宏观调控作用，清晰界定水权，制定合理的水权价格，探索和建立水权流转的运行机制，鼓励将节约的水量在各领域之间以水商品的方式进行交易，逐步形成水市场交易平台，并通过法律、经济、行政和科技等多种手段，制定用水权交易市场规则，提高水资源的有偿使用。

4.5 建立健全监督机制，加快水资源管理信息化建设步伐

积极鼓励流域内各地区、各行业、各部门及社会公共广泛参与对水权、水量分配、水质保护的管理和监督，调动广大用水户参与水资源管理的积极性，形成共同参与、群策群力，实行依法管理和民主协商管理相结合的流域管理制度。利用现代科技，加快建设水资源管理信息化平台，强化水资源计量和监测，为水资源的科学调度和优化配置提供强有力的支撑。

［1］魏宝君.全面推进水利改革加快解决甘肃水问题［N］.甘肃日报，2014-01-06.

［2］甘肃省水利厅讨赖河流域水资源管理局，清华大学.讨赖河流域分水制度变迁及其现代水资源管理模式研究［R］.2010.

［3］王忠静.讨赖河流域水资源可持续利用的思考［J］.甘肃水利，2011（06）.

［4］刘强.创新讨赖河流域水资源管理模式科学推进水资源管理［N］.酒泉日报，2010-03-23.

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A

1672-2469（2015）08-0011-03

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2015.08.004

张宝泉（1979年—），男，工程师。