山东省建立参与式保障农产品安全新模式的框架研究

文|刘洋 吴天琪 山东省农业科学院可持续发展研究所李明辉 隋洁 张伟 山东省农学会

山东省建立参与式保障农产品安全新模式的框架研究

文|刘洋 吴天琪 山东省农业科学院可持续发展研究所李明辉 隋洁 张伟 山东省农学会

项目来源：山东省科技计划重大项目——软科学类研究计划2014RKC02010

参与式农业生产经营方式开创了一种农产品安全生产新模式，体现的是生态型都市农业的生产者与消费者人群结合、互动的典型模式，是高成本、高风险和资源环境约束趋紧的新常态下，农业可持续发展的必然选择之一。＞＞

在高成本、高风险和资源环境约束趋紧的农业发展新情势下，保障农产品质量安全，建立一种可持续发展的现代农业新型经营方式，已成为当今亟待研究解决的重大而紧迫的问题。为此，党的十八大报告和2014年中央一号文件对发展优质安全农产品、支持农业和现代农业发展方向做出了明确的指示：“以满足吃得好吃得安全为导向，大力发展优质安全农产品，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路”。参与式保障体系是指由生产者、消费者等多方利益相关者参与制定，能保证农产品质量安全的供给体系，这种参与式保障农产品安全新模式提供了一个本地的、可信的、参与式的农产品安全保障机制。这与中央一号文件“健全农业社会化服务体系。大力推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围”，加快推进农业现代化要求坚持传统精耕细、新型农业现代化与服务体系相辅相成。

参与式新型生产经营方式保障农产品安全

参与式保障农产品安全新模式是一种在生产过程中，禁止使用有害环境和人类健康的化学制剂；流通渠道采用费用较低的直供的交易，一般属非盈利性营销系统；生产者和消费者之间形成的是可追溯体系及信用体系；这种生产体系建立的是由“消费者—生产者”的利益关系，由此确保了生产者收益的同时，消费者最终收获优质安全的农产品市场需求。参与式保障农产品安全的新型生产经营方式开创了一种农产品安全生产新模式，体现的是生态型都市农业的生产者与消费者人群结合、互动的典型模式。

起源和发展

参与式保障农产品安全的生产方式的雏形起源于20世纪70年代的欧洲，最早出现在德国、瑞士，欧洲社区妇女团体走近农民，由欧美的农业先锋在有机农业引入，80年代出现在美国，最初的出现是因为对于食品安全和对于城市化过程中对土地的关注。参与式保障安全农产品的生产方式建立的是生产者和消费者的直接合作发展关系，逐渐发展形成了诸如社区支持农业、消费者合作社、农夫市集等多种经营方式，这种模式与食品安全、生态环境保护、农村区域发展的紧密相连，并且深刻影响了亚欧美等一些国家和地区的农业政策。目前，发达国家已建立了较为完善的质量安全监管体系和服务体系，形成了比较完善的监管制度，保证了政府监管有力，使国民能享受到安全、卫生的食品供应。

发展的必然性

近年来，我国在解决了温饱问题之后，农产品质量安全已经成为重大的社会顽疾，各类有毒食品充斥市场，相关的新闻报道铺天盖地犹如一颗颗重磅炸弹，轰击着消费者饱经伤害的心灵。就算是一掷千金的巨富商贾，也不能保证所吃农产品没有受到毒害。因为要解决这个问题，需要提供从生产、批发、流通最后到终端一个完整链环的解决方案，涵盖生产标准、商业信誉、认证等一系列问题。2008年以来，作为参与式保障食品安全的一种新型特色生产经营方式，社区支持农业、消费者合作社等“参与式保障体系（Participatory Guarantee System，简称PGS）”开始在中国出现，双方建立在信任的基础上，彼此紧密的沟通合作，城市消费者变成了生产者，农民变成了乡村消费者，交易过程没有中间商盘剥，大大减少了社会流通过程的成本，这样的生产模式有内在的强大生命力和潜力，因而在中国迅速发展。

国内发展现状

由于近年来，在食品安全领域出现的诸多问题，人们对食品安全的信心日益下降，作为参与式保障健康农产品的新型农业生产方式逐渐蓬勃发展起来。2008年4月，在北京海淀区政府、中国人民大学的支持下，“小毛驴市民农园”正式在海淀区苏家坨镇后沙涧村创办，开始探索农业发展的新型道路。2009年3月，“小毛驴市民农园”以CSA模式正式对外运营，在众多市民的参与和社会各界人士的支持下，在短短的一年时间里，这种“市民参与式合作型现代生态农业”模式在国内引起了强烈反响。这种生产方式的生产者和消费者之间建立的是一种共担风险、共享收益的关系，消费者会预付生产费用与生产者共同承担在来年农业种植过程中可能会出现的风险并支持使用生态可持续的种植方式，与以往的收益方式不同，生产者在季节之初就获得了这一年种植的收益，并且这部分收益对生产者付出的劳动来说是公平的，而与此同时，消费者也获得了生态有机种植的健康农产品。如今这种理念已经在世界范围内得到传播，有社区支持农业、消费者合作社、社区农夫市集、箱式计划等多种经营方式，它也从最初的共同购买、合作经济延伸出更多的内涵；参与式保障安全农产品的新模式也没有特定的形式，如北京市小毛驴市民农园、重庆合初人自然农园、河南省兰考县南马庄农民生产合作联社有机农场、云南昆明绿耕、广西桂林双山自然农园、山东济南农夫市集。截止到2013年11月，我国具有规模性的参与式保障安全农产品生产经营性质的约有100家，其中有政府、高校等官方机构发起的，社会团体经营的，知识分子与农民相结合、以农民为主体的团体性探索。

山东省新型农业生产经营方式蓬勃发展 为参与式农业保障体系奠定发展基础

根据《中华人民共和国农民专业合作社法》、《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》等相关法律法规，2013年5月，山东省工商行政管理局、山东省农业厅制定了《山东省家庭农场登记试行办法》及《山东省农民专业合作联合社登记管理意见》，促进和引导家庭农场及农民专业合作联合社健康发展，实现规范化运作和规模化发展。2014年5月16日，山东省农业厅、山东省发展改革委、山东省财政厅等11个相关单位联合制定了《山东省农民合作社省级示范社评定及监测暂行办法》，这些措施对支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织行为，保护农民专业合作社及其社员的合法权益，起到了重要作用，促进了山东省农民合作社等新型农业生产经营方式的蓬勃发展。

截至2013年底，全国农民合作社超过90余万家，其中，山东省农民专业合作社登记数量及注册资金自2009年以来一直稳居全国第一位。2013年12月，山东农业合作社已发展到9万余家，加入农户400多万户，占全省农户总数的近20%。农业专业大户的规范、稳定发展，使其发展呈现出向家庭农场转化的趋势，为发展参与式农业保障体系奠定基础。

影响参与式保障农产品安全新模式发展的因素

农业基础还比较薄弱

整个农业领域因长期受到工业化提取剩余而处于弱势领域，无论是政策、科研、资金、人才都匮乏。尽管参与式模式在美国、欧洲以及日韩等国已经形成常态化的农村基层组织形式，也具有很强的生命力，但在中国还存在很多问题，所面临的部分问题与有机农业具有共性，并且受到整个社会问题特别是“三农”问题的制约。国家农业政策仍未明确补贴生态农业及社区支持农业，对于生态农业国家虽然出台了有关税法，但是却没有配套任何优惠政策，而在欧洲财政40%以上用于小农场的补贴；我国农产品长期以来价格无法反映价值，难以获得优质的有机种子，缺乏适用性有机农业技术，受自然因素影响较大，从2009年到现在，农民工资增加了3倍，但菜价只增加了1倍；人才问题是制约发展的一个主要瓶颈，随着形势的发展，将会有越来越多的投资导向这种生产模式，人才的数量和质量短板的问题将突显。

消费者健康消费理念仍需要调整

目前在食品安全危机越来越加剧的背景下，相互之间的信任需要重新建立。在目前国内社会市场状态中，消费者是不相信生产者和销售商的，认为农产品的生产和销售过程是不透明的，消费者被蒙蔽及误导，与生产者和销售公司形成对立。参与式保障体系是相对于第三方认证的替代式认证体系，主张动员消费者、非政府机构、大众媒体等社会各界力量共同参与，它不走认证这条路，并且要求消费者预付款，与农民共担风险。不认证而单纯靠信赖，无疑与当代的商业文化格格不入，如何取得已深受商业文化熏陶的现代人的信赖，尚需边行边试。预付款的方式，也是对传统消费习惯的一种挑战。因为生产过程中的风险与消费者无关，却要他们承担风险，大多数市民未必接受。

生产收益相对较低

参与式保障体系中，社会相关方与生产者结成的是基于生产信息透明的伙伴关系，不可能使农民迅速致富。大规模、机械化、集约化的生产方式必须由公司来运作，就会首先考虑利益问题，而这种模式的中心思想是消费者和生产者是平等的，消费者和生产者之间有紧密联系，着重公平与互相支持。农业一定是劳动密集型农业，因为纯生态的种植方式，除草、杀虫、施肥完全不用化学制剂而是纯手工作业，导致农场除去土地租金外还需支付大量的人工费用。大田集中生产一年的人工成本占到总收入的20%～30%，这种运营成本更高，同时，生态农产品产量较低、卖相不好，又费时费工，如果没有消费者的理解和认同，农民就无法从市场得到激励而坚持下去。

保障产业链全过程的参与式科技支撑体系运行框架

建立覆盖山东省农产品生产全过程适宜推广的PGS运行框架

根据“发展优质安全农产品、支持农业和农业社会化服务”的指示精神，按照2014年山东省食品安全重点工作安排所明确着力解决突出问题之一，从保障初级农产品质量安全源头出发，提出参与式保障产业链全过程科技支撑体系及运行框架。对生产环境、工艺设施、生产投入品等整个生产环节和农产品的生产周期分析，明晰生产环节的危险因素；围绕标准化生产、质量控制、检验监管、科技服务四个方面，将农作物、畜禽生产的地方标准，筛选、归并建立一系列贯穿全生长过程的质量安全规范；深入研究农业生产环境、农业投入品、农业生产全程监管机制，整合完善食品安全风险监测、风险评估、风险预警和标准化技术体系，提出山东省覆盖农产品生产全过程参与式保障质量安全新型生产经营方式和适宜推广运行的方式。如：借鉴国际参与式保障体系的成功实例，在国家划定的部分农产品质量安全区内，围绕国内参与式保障农产品安全的新型生产经营形式，研究其在农村土地和劳动力资源的优化配置、农业结构调整、社会化服务水平、农产品市场流通、品牌建设等方面的模式和经验，重点调查设施农业、都市农业、社区支持农业与部分生态（有机）农业的涉农企业的生产、经营与发展现状，为构建推行参与式保障农产品安全新型生产经营方式找到现实基础和理论依据。

提出适合山东省参与式保障农产品安全新模式的政府联结机制

对国内外参与式保障体系新型生产经营方式的内外部运行机制的现状进行比较，在产权制度安排、治理结构与民主决策、利益机制与自我服务机制等运行机制，分析与市场的关系、与市场联结的途径与农产品市场的联结机制等方面，明晰政府的行为定位及与政府的联结机制。如：主导构建可复制的参与式保障农产品安全的新型生产经营方式，以市场的需求为生产的导向，以满足消费者为生产的目的，由消费者预付生产者费用，共担生产过程中的风险，着力解决生产和市场脱节问题。完善政府有关部门、农业院校、科研单位以及农业生产经营组织间的利益联结机制，充分发挥产学研结合优势，促进农业科技成果与新型生产经营方式的有效对接。政府决策以发展新型农业生产经营组织服务为宗旨，通过对农业企业、农民专业合作社或家庭农场、消费者及物流配送服务等参与各方的基本特征，提出与之运行机制及配套政策法规。

建立科技支持政策体系与科技支撑服务框架

通过对这种新型农业生产经营方式科技现状分析，找出制约山东省新型农业生产经营方式发展的科技支持的薄弱环节，提出山东省新型农业生产经营组织发展的科技支持政策体系与科技支撑服务框架，为促进新型农业生产经营主体发展、规范化农业生产和相关监管部门做参考。如：提出适合科技支撑切入点，创建有利于生产经营的发展“食品安全科技支撑联盟”，提出总体思路、基本原则、发展目标和保障措施的政策支持体系研究。从科技支持政策统筹、科技服务方式、利益联结机制等方面，提出创建“食品安全科技支撑联盟”的总体思路、基本原则、发展目标和保障措施，提出适合山东省新型农业生产经营组织发展的科技支持政策体系与科技支撑服务框架，为政府决策提供重要参考。