马鞍山市工业集中区统筹规划建设研究

邢 琨

（安徽工业大学 建筑工程学院，安徽 马鞍山243002）

马鞍山是一个以工业经济占主导地位的城市。2011年8月，《国务院关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区域的调整批复》（国函［2011］84号）实施以后，该市面积由原来的1 686平方公里扩大到4 049平方公里，行政区域由原来辖1县3区扩大到辖3县3区，城市形态也由偏江一隅变成了一江两岸，跨江发展。城市版图扩大了，城市形态改变了，如何解决推进工业化和新型城镇化建设过程中出现的一些矛盾，就成为该市决策者面临的现实问题。从2012年开始，该市从统筹规划工业集中区着手，引领工业经济转型发展，着力解决推进新型城镇化建设中遇到的突出问题，收到了初步效果。

一、马鞍山市工业集中区规划的主要内容和原则

工业集中区，是指依据国民经济和社会发展总体规划，以城市总体规划及土地利用规划为支撑，经过专项规划，实现制造业和服务业集聚发展的区域。包括经济开发区、高新区、各类新区、产业集群、专业镇、产业基地等，都是工业集中区的载体形式。统筹规划工业集中区，主要是针对目前大量存在的乡镇、县区工业园区布点小而散、规划不合理、占用土地面积大和“镇镇办工业，村村有污染”的现象，由地市一级政府进行统筹，根据国家主体功能区规划、城市总体规划和国民经济发展规划，对现有工业园区进行科学整合，优化布局，以达到节约集约土地，保护生态环境，做大做强园区，推进新型城镇化发展的目的。马鞍山市规划工业集中区，主要是借鉴发达国家和先发地区的成功经验，通过规划布局一定的空间区域、建设配套的基础设施、营造完善的生产服务环境，为入园企业提供土地、资金、人才要素等方面的政策支持，引导企业集聚发展，获取最大的环境、经济和社会效益。

（一）马鞍山市工业集中区规划的主要内容

一是规划的范围。包括马鞍山市辖范围内符合国家和安徽省主体功能区要求的，可以进行大规模工业化、城镇化开发的城市化地区。具体涉及到含山县、和县、当涂县、花山区、雨山区、博望区所辖的重点开发区域。

二是规划的目标。至2015年末，将全市35个工业园区整合为16个；到2020年，规划建成区域面积由规划期的107平方公里扩展到259平方公里，占全市总面积的6.5%；入园规模以上工业企业占全市比重由规划期的70.2%增加到90%以上，市级以上特色产业园占80%以上，市级生态园占60%以上。

三是规划的要求。贯彻国家“一带一路”战略和《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，依据《马鞍山市工业经济倍增行动计划（2014－2017）》及现有工业集中区的产业基础和发展潜力，实行分类整合，集聚发展，彰显特色，做大做强，充分发挥工业集中区对新型城镇化发展的促进作用。

（二）马鞍山工业集中区规划的基本原则

一是与上位规划相衔接的原则。这也是马鞍山市进行工业集中区规划的首要原则。工业集中区的布点服从于国家和安徽省主体功能区规划、马鞍山城市总体规划和土地利用规划，落实马鞍山“十一五”国民经济和社会发展规划与马鞍山工业倍增行动计划，和国家产业政策相衔接，使工业集中区规划空间布局科学、产业特色明显，提档升级可持续。

二是生态环保原则。严格执行马鞍山市创建国家级生态城市行动计划对生态环境的要求，大力发展战略性新兴产业、高新技术产业和绿色产业，全面推进节能减排和污染防治，加快淘汰落后产能。着力创建资源节约型、环境友好型生态工业集中区。

三是节约集约原则。严格工业集中区土地利用规划管控和土地用途管制。以企业集中、产业上下游配套、节约集约用地为目标，促进企业向特色园区集聚，提高土地集约化利用水平。合理布点建设标准化厂房，推广应用节地技术和模式。

四是做大做强原则。充分发挥工业集中区各类要素集聚的优势，通过优化营商环境，加快工业集中区提档升级，增强产业承载能力，使工业集中区成为转型发展的示范区、开放合作的先行区、创新创优的引领区、先进制造和战略性新兴产业的培育区、全市的龙头企业和大企业大集团的集聚区。

二、统筹规划建设工业集中区对新型城镇化建设的促进作用

马鞍山工业集中区规划实施近两年来，解决了新型城镇化建设过程中的一些重大矛盾和问题。主要体现在以下几个方面：

一是节约了宝贵的土地资源。早在工业集中区整合之前，马鞍山市已经形成了35个工业园区，基本上平均每一个乡镇就有一个工业园区，规划总面积为884.7平方公里。部分园区小而散，基础设施不配套，缺乏与土地利用规划和小城镇规划的衔接，加之有的园区规划建设不合理，有的甚至超越省主体功能区规划红线。导致宝贵的土地资源闲置浪费。全市工业集中区规划整合以后，规划建设总面积259.48平方公里，已建成面积107.21平方公里，规划总面积减少625平方公里，在规划上节约工业用地面积62.5万亩。

在规划的工业集中区中，对入园项目严格按照国家级和省级园区规定的容积率和投入产出标准进行规划供地。鼓励工业集中区和企业建设标准化厂房。去年以来，全市在工业集中区中规划建设标准化厂房258万平方米，容积率达到1.5，节约用地50%以上。对于没有纳入本次规划的19个园区，从2014年12月停止办理工业项目供地立项手续，采取优惠政策鼓励已建成的企业通过技术改造搬迁到新规划的集中区，最大程度地推进工业企业集聚发展。同时该市明确规定，对投资5 000万元以下的新建工业项目，不再单独规划供地，而是采取新建标准化工业厂房的办法促进中小工业企业集聚发展。

二是推进了新型城镇化发展。马鞍山工业集中区规划的实施，对推进以人为本的新型城镇化建设的作用已经开始体现。第一，产业驱动力增强。产业兴则城镇化兴。全市规划建设的16个工业集中区中，除了两个国家级的园区外，其中6个省级园区分布在含山、和县、当涂县县城附近，有8个分布在重点镇。现在，要素向工业集中区配置，产业向工业集中集聚，服务向工业集中区倾斜，基础设施向工业集中区配套，产城一体，以产兴城，产城互补的格局初步形成。第二，优化了城镇功能布局。以含山县为例，在2010年以前，该县规划了8个工业园区，包括含山县原有省级含山工业园、县经济开发区、道口工业园和5个镇级工业园，总规划面积31平方公里。其中，县城环峰镇的东西两侧分别规划了两个工业园区。到了2010年调整规划时，该县的城市总规划又将城东和城南新区规划为工业园区，形成了县城东、南、西三面都规划有工业园区的格局。在本轮规划中，根据国家和省级主体功能区规划，将8个园区整合为3个。除保留含山经济开发区和清溪工业园外，将工业企业比较集中、基础设施条件比较配套的林头镇东北部，调整为含山工业园区，一期规划面积为5.5平方公里，重点发展环保装备制造和机械铸造及精加工两个特色产业。第三，提升了城镇基本公共服务水平。工业集中区规划布局到哪里，城市公共服务配套就跟进到哪里。如对城市基础设施比较薄弱的博望高新区，市区两级政府连续两年总计投资了1亿多元加强供水、城市管网、污水处理等设施建设。对距离主城区较远的南部示范园区、含山工业园、清溪工业园、当涂青山河工业园，加强了道路、桥梁等通行能力和市政公用设施以及基本公共服务体系建设，为推进产城一体发展创造了前提条件。

三是促进了工业集聚发展。马鞍山市在没有进行工业集中区规划前，由于工业园区处在多而全，小而散的自然状态，园区中的道路、水、电、汽、通讯、网络等很难配套到位，企业发展困难重重。以博望区为例，由于历史原因，该区企业星罗棋布在全区城乡的各个角落，小作坊生产，“村村点火，户户冒烟，城中有厂，厂在城中”一度成了该区的“特色名片”。加上产品单一，同质化竞争，企业上下游不配套，致使该区的不少企业在同行业的竞争力和影响力下降。2012年博望区建立以后，首先开展了博望高新技术产业开发区的规划工作。该规划依托博望、丹阳、新市三镇的工业基础和产业特点，按照“四转型，四升级”①的要求，同步规划了机械装备、新材料、特钢锻造和科技创业四个产业园，规划总面积23平方公里，对引导企业入园转型集聚发展发挥了重要作用。到2014年底，博望高新区建成区面积达7平方公里，比2011年增加1.5平方公里；入园博望高新区的企业已经达到728家，比2011年增加74家，其中规模以上企业118家，比2011年增加22家。

我们有理由相信，博望高新技术开发区的规划效应、集聚效应将会越来越明显。究其原因，是通过规划管控为高新区创造了良好的基础设施配套环境，使得入园企业在产品设计、制造、加工、运输、销售融资等环节获得了配套服务，在技术创新、品牌、规模、效益上得到提档升级。

四是强化了生态环境保护。马鞍山市在实施工业集中区规划的过程中，按照建设环境友好型社会的要求，把保护和修复生态环境，努力保障生态稳定与完整作为重要选项，效果好于预期。第一，结束了镇镇办工业的历史。按照重点开发区域着力进行工业化和城镇化开发，限制开发区域主要提供农产品和生态产品，禁止开发区域要依法禁止进行工业化和城镇化开发，并保护和扩大绿色生态空间的要求［1］，这一轮规划中全市有17个乡镇设有布点工业集中区。像素有“皖南粮仓”之称的大官圩地区有5个镇和素有“鱼米之乡”的湖阳镇没有规划工业集中区，宜粮则粮，宜渔则渔。第二，建设生态工业园。重点是落实马鞍山工业倍增行动计划和创建生态市的行动计划，在国家级开发园区重点发展钢铁、装备及汽车制造、轻化及食品三大优势主要产业，大力培育电子信息、节能环保、绿色装饰三大战略性新兴产业。［2］在省级和省级以下工业集中区，每个集中区按照产业规划重点发展2～3个新兴产业或高新技术产业。对招商引资新入园的企业严格按照环评、安评和环保“三同时”制度进行把关，从而催生了一批生态产业园的发展。譬如，马鞍山承接产业转移示范园区的智能装备制造产业、电子信息产业、绿色节能环保产业正在兴起，马鞍山花山工业园的软件研发、服务外包、电子商务为主导的新兴产业已经初具规模。第三，加快老旧园区的生态修复。对于没有纳入本轮规划的19个老旧园区正在进行分类整改。首先对老旧园区不得再批新项目，一律停止供地，切断非法扩建的源头；其次是采取优惠政策支持和引导老旧园区中的小微企业，搬迁到工业集中区的标准化厂房，腾出来的土地按专项规划功能进行恢复；对于一时无法搬迁的“三高一低”企业，按照国务院颁布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》进行监管，每年下达节能减排指标，在规定时间内达不到整改要求的坚决予以关停。第四，加大生态城市的建设力度。通过每年实施生态镇（乡）、生态县区创建工作和生态环保整治10项重点工程，加大美丽乡村建设，推进“三线三边”整治，将工业集中区逐步引向绿色发展、循环发展、低碳发展的轨道。预计到2015年底，全市有60%以上的县区完成省级生态县区的创建和命名。

三、几点建议

一是要完善部分工业集中区服务平台的规划和建设。工业集中区及入园企业的转型发展需要以科技创新、人才、信息化、金融为支撑，然而并非所有的企业在发展过程中都能意识到这一点，或者是意识到了这个问题，企业没有精力和能力来解决。这就需要在工业集中区中布点规划建设为入园企业提供服务的公共服务平台。建议市政府有关部门尽快完善工业集中区公共服务平台的规划和建设，切实帮助入园企业解决发展中的困难，促进入园企业加快成长和发展。

二是要通过规划的协调与控制增强工业集中区的创新驱动力。由于各类规划编制的主管部门不同、规划的成熟度不同以及规划指标选用的矛盾，迫切需要加强工业集中区规划与土地利用规划和相关园区产业规划的协调与控制工作。［2］强化工业集中区规划和所在园区产业规划的衔接配合，推进产业向特色园区集聚，形成一批规模大、主导性强、产业特色明显的工业集中区。在规划控制上，要以环保和节约集约土地为抓手，倒逼企业发展高新技术产业和战略性新兴产业。在规划和用地上鼓励支持老企业进行技术改造，加快转型升级。对没有列入本轮规划，但仍存在的规模小、产业特色不明显的小园区，要严格实行节能降耗、达标排放和生态修复制度，严禁新批单独供地项目，加快推进园区整合发展。

三是要强化规划的约束力。规划经过法律程序确定，具有法律效应。但在规划实施过程中，往往存在“领导一句话，规划局长一笔画”的“两张皮”现象。既不尊重规划的严谨性，也缺乏前瞻性，为园区未来的发展埋下了许多隐患。为确保规划的严肃性和有效性，一定要依法制定规划，依法实施规划，依法审批规划项目，依法监督检查规划的实施情况。随着今后入园企业数量的增加和产业规模的扩大，确实需要对工业集中区规划进行扩区调整的，规划编制机关应当对修改的必要性进行论证，［3］履行法定修改程序，确保工业集中区规划的连续性和科学性。

注释：

①“四转型”是指传统主导产业转型、企业转型、产品转型、载体建设转型；“四升级”是指技术升级、品牌升级、规模升级、效益升级。

［1］安徽省人民政府.安徽省主体功能区规划［EB／OL］.［2013－12－04］.http：／／www.ah.gov.cn／UserData／DocHtml／1／2013／12／26／5120801642263.html.

［2］马鞍山市工业经济倍增行动计划（2014－2017）［EB／OL］.［2014－04－22］.http：／／www.masjrcs.gov.cn／display.asp？id＝1710.

［3］许德林，欧名豪，杜林.土地利用规划与城市规划协调研究［J］.现代城市研究，2004（1）：46－49.