存款保险即将落地

◎ 文 《法人》见习记者 辛颖

存款保险即将落地

◎ 文 《法人》见习记者 辛颖

目前全球已经有113个经济体系进行了存款保险立法，中国是主要经济体系中唯一没有进行存款保险立法的国家

2014年11月30日，国务院法制办公室全文公布了《存款保险条例（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），其中指出，我国拟建立的存款保险制度，有利于更好地保护存款人的利益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心，推动形成市场化的风险防范和化解机制，建立维护金融稳定的长效机制，促进我国金融体系健康发展。

对此，人民银行会同有关方面已经做了长时间的深入研究。

存款保险制度是指为银行的存款业务提供相应的保险服务，当参保银行面临危机而无法支付存款者存款时，便由其投保的存款保险机构代为给予存款者一定的偿付或直接向银行提供某种范围内资助的一种制度。如此一来，便可达到保护存款人尤其是小额存款人的利益，提高公众信心，稳定银行体系的目的。

存款保险制度的建立，诚然是好事一桩，但意见稿的出台只是我国向建立完善的存款保险制度的第一步，而这距离制度的全面实施与覆盖究竟有多远，还要看深化金融改革的全面进程。

箭在弦上不得不发

据公开资料显示，早在1993年，建立存款保险制度在《国务院关于金融体制改革的决定》中被首次提出后，央行曾数次上报方案未被批准。直至2013年，十八届三中全会明确提出“建立存款保险制度”，2014年，李克强总理在第十二届全国人大代表会议上将其纳入当年重点工作范畴。

中国政法大学法和经济学研究中心胡继晔教授向《法人》记者介绍，“多年来没有进展的影响因素很多，但最主要的还是大银行没有积极性，而且就目前的情况而言，他们依然没有积极性。但是银行业不能成为貔貅，只进不出。”

上海财经大学现代金融研究中心副主任奚君羊教授在接受《法人》记者采访时表示，“原本我国银行不存在退出机制，有政府的隐性担保和刚性兑付，一旦出现经营问题，就由政府来兜底，但这实际上就是纳税人即老百姓来承担。”

而这种把钱从“左口袋”转移到“右口袋”的行为当然没什么意义，存款保险制度所提供的银行退出机制就是为了解决这种现状的不合理性。

虽然隐性担保在一定程度上保证了国民存款利益和社会和谐稳定。但市场经济的发展与民营银行的开放使得存款保险制度势在必行，由纳税人承担银行的经营风险必然站不住脚。

奚君羊认为，银行业建立退出机制能够促进行业竞争，有利于银行业的优胜劣汰，提升银行业整体的经营效率，使得银行业能更好地适应市场化的环境。

“现在大家不仅从意识上认识到该制度的必要性，从技术上也达成了一定的共识。如果没有存款保险制度，一切金融业的深化改革都无从谈起，存款保险制度的建立已经是箭在弦上，不得不发。”奚君羊说。

覆盖范围是关键

随着银行业的开放以及民营银行逐步踏上正轨，存款保险制度何时能开始实施以及实施效果如何才是各方切实关注的。而从业界的评价来看，该征求意见稿中确实有很多仍待深入和细化的条款。

存款保险制度中的存款保险费率问题的争议由来已久，奚君羊介绍说，“经过反复的商讨研究，业界才初步达成共识，由于各个银行的风险程度不同，因此应该采用以及各自倾向接受的存款保险费率自然不同。”

征求意见稿第九条规定，存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。

“征求意见稿中虽然规定了存款保险费率的构成，但是对于具体的基准费率是多少，影响风险费率的具体标准都没有确定。”胡继晔介绍说，这也就意味着保险费无从收起。

除了类似的落实细节尚未规定之外，影响制度落实的实际覆盖情况也备受关注。

征求意见稿第五条规定存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。即存款人在同一家银行所有存款的本金和利息加起来在50万元以内的，全额赔付；超过50万元的部分，从该银行破产清算财产中受偿。

“这其中首先涉及的问题就是单位存款和个人存款是否能全面覆盖，如果50万元的赔付上线可以保证绝大多数个人储户的存款利益，那么对于单位存款高达几百万甚至几千万的情况来说，50万几乎没有起到任何作用。那么个人存款与单位存款是否要采取相同的赔付上限，以及具体情况如何确定仍有待考量。”胡继晔分析道。

而将赔付问题继续延伸，奚君羊提出，“银行缴纳保险费用之后，如果大型银行出现倒闭情况，或者银行业出现大规模倒闭情况，保险公司是否能够保证足够的赔付能力也需要的时间的验证。保险公司的偿付能力关系到银行倒闭的风险是否真正得到控制，也就是存款保险制度到底能覆盖到何种程度。”

不能完全地依赖

目前全球已经有113个经济体系进行了存款保险立法，中国是主要经济体系中唯一没有进行存款保险立法的国家。

胡继晔向《法人》记者介绍了在存款保险立法方面欧美的先进经验。美国建立了存款保险制度后通过不断的动态立法、修法，稳定银行业发展。1991 年《联邦存款保险公司改进法案》是美国存款保险修法的里程碑。该法案规定，当银行经营困难导致资本充足率跌至2% 时，为防止耗尽其资本金，银行将由FDIC 接管。

在2008年美国次贷危机引发的全球金融危机爆发时，存款保险制度所发挥的重要作用再次得到验证。以美国印地马克银行破产案为例，在刚刚发生挤兑之后的数日之内，2008年7月11日储蓄机构监理局(OTS)即主持把印地马克银行的业务运营转交给FDIC 接管。

FDIC 实行了损失分担保险计划，联邦政府承担了由于修改贷款人与印地马克银行之间协议所造成损失的50%，该银行的破产井然有序。

谈到银行业的风险防控，奚君羊提出，“目前我国银行业的风险点主要还是集中在国内业务，比如大量的地方政府贷款，房地产行业的贷款是否会受房地产市场收缩的影响，对于受宏观经济影响较大的产能过剩的行业等等。”

银行业退出机制的完善使得倒闭的严峻问题摆在银行面前，加强自身的风险防控显得更加重要。奚君羊认为，“我们当然不能因为应对意外出现的办法出台了，就允许银行‘生病’，这时反而更要以预防为主，存款保险制度不过是覆盖风险的手段之一，不能过于依赖。”

而征求意见稿中，对于存款保险金机构的监管机构也并未做出明确规定。

“人民银行金融稳定局有一个存款保险处，征求意见稿也是他们在组织起草，而商业银行的进入、设立、经营以及退出都是由银监会负责，无论谁负责都显得很有道理，但是责任要落实具体，还需要制度规定的细化。”胡继晔对《法人》记者说道。