河北省残疾人托养服务现状与对策分析

刘禹萱 张敬霞

摘  要：残疾人托养服务是帮助智力、精神和重度残疾人克服社会认知和参与能力以及自理能力方面的障碍，平等参与社会生活、减轻残疾人家庭负担，促进社会和谐稳定的有效手段。本文在整理河北省残疾人托养服务和残疾人研究相关文献的基础上，结合河北省经济、政治与社会的实际情况，分析了河北省残疾人托养服务的现状与现存体系的优缺点。根据托养工作中存在的问题将影响残疾人托养服务的因素分为：托养服务模式的好坏、托养服务法律的有无、托养服务覆盖范围的大小、服务人员专业素质的高低。并在此问题下，分别提出相应的解决措施。

关键词：残疾人;托养服务; “阳光家园”计划

我国最原始形态的残疾人托养机构早在20世纪80年代就已出现，它们在形式上表现为街道筹办的治疗站、附属于精神病院的工疗车间等等。但是这些服务站服务水平低，覆蓋面小，功能少，满足不了残疾人的需求。进入21世纪后，我国经济的繁荣和社会的进步，造就了我国残疾人托养事业的快速且全面发展。在“十一五”期间我国残疾人托养服务取得了初步成效，但是托养服务工作刚刚起步，服务体系不健全，政策制度不完善，设施建设明显滞后，需求与供给的矛盾突出。因此在残疾人托养服务发展迅速同时又存在着不少问题的大背景下，进行残疾人托养服务研究十分重要。

一、河北省残疾人托养服务现状

（一）河北省残疾人的数量多，需要托养的比例大。2010年末河北省残疾人总数达519.5万人，全省近五分之一的家庭为有残疾人的家庭。而各类残疾人的人数及所占残疾人总数比例分别为：视力残疾54.4万人，10.47%;听力残疾126.0万人，24.26%;言语残疾7.7万人，1.48%;肢体残疾167.5万人，32.25%;智力残疾40.4万人，7.78%;精神残疾35.4万人，6.82%;多重残疾88.0万人，16.94%。各残疾等级人数分别为：重度残疾147.5万人，28.40%。其中：一级残疾86.3万人，

16.62%;二级残疾61.2万人，11.78%。中度和轻度残疾372万人，71.60%。其中：三级残疾140.3万人，27.00%;四级残疾

231.7万人，44.60%。由此可以看出，我省残疾人的数量较多，规模比较庞大。其中，肢体残疾和听力残疾所占各类残疾的比重较大，中度和轻度残疾在各残疾等级中人数较多。而需要托养服务的残疾人的人数约占残疾人总数的四分之一，所以残疾人托养服务工作任重而道远。

（二）河北省残疾人托养服务城乡发展速度不一致。从河北省的托养情况看，到2013年底，河北省残疾人寄宿制托养服务机构54个，托养残疾人1847人;残疾人日间照料机构12个，为319名残疾人提供托养服务;综合托养服务机构81个，托养残疾人2215人;接受居家托养服务的残疾人达到1.9万人。其中11个设区市已面向城市残疾人建立托养服务机构，但在农村类似服务还十分薄弱，许多地方甚至没有一家正规的托养机构。据此情况，我省决定3年内在170多个县（市）区内全部建成农村残疾人托养服务机构，现有200万左右年龄在就业段内但没有就业智力的农村残疾人均可获得康复、培训及上岗机会。由此可以看出，河北省正逐步规范残疾人托养服务机构，鼓励发展居家托养服务。虽然河北省残疾人托养服务城乡发展速度不一致，但河北省在注重城市内部的残疾人托养服务发展的同时，大力建设农村残疾人托养服务机构，统筹城乡发展，缩小城乡差距。

（三）“阳光家园计划”的顺利开展。在2009年9月，国家残疾人联合会和财政部正式启动实施一项有关智力、精神和重度残疾人托养的服务项目——“阳光家园计划”。从2009 年开始，中央财政每年安排2亿元，用于资助各地的残疾人托养服务工作。河北省则较好地贯彻落实了“阳光家园计划”，秦皇岛市和张家口市两家托养服务中心被选为全国“阳光家园”示范机构。河北省残疾人托养服务工作在“十一五”期间取得了较快的发展，政府颁布了一系列的政策来推进托养服务的完善，主要表现在解决服务人员和费用等方面的问题。其中残疾人托养服务机构和工作人员可以从基层残联现有人员编制中调剂解决，可与合办单位共用人员编制，可申请政府公益性岗位进行选聘，享受公益性岗位补贴政策，还可动员社会专业技术人员、义工、志愿者等参与托养服务工作。而所需资金采取“政府投入一部分、社会捐助一部分、个人承担一部分”的方式解决。

二、河北省残疾人托养服务存在的问题

（一）残疾人托养模式过于单一。残疾人的托养主要依靠政府进行资金支持与服务管理，托养形式多为以政府为主导的公办公营，而以民办民营、公办民营、民办公助形式开办托养机构的数量很少。然而残疾人托养服务领域宽泛，对象众多，形式多样，仅靠政府是难以包办的，很难保证服务的数量与质量。其次，忽略了个人、家庭与社会的力量，没有调动它们参与到残疾人托养服务建设中，导致政府的资金等方面的压力巨大。

（二）残疾人相关法律法规不健全。我国残疾人法律援助制度创建于1994年，2003年的《法律援助条例》的实施标志着残疾人援助进入新的发展阶段。并且我国基本上形成了“以保障法为纲领，政府性法规为核心，行政政策为补充”的残疾人法律发展格局。新的援助制度在维护残疾人合法权益、促进司法公正等方面发挥了重要作用。然而，随着社会的不断发展，我国目前的残疾人法律援助制度还存在一些不尽人意的地方，残疾人法律援助工作也暴露出许多尚未解决的问题。原《保障法》其可操作性及可借鉴性较差，缺少专门法所必须的刚性原则，其规章法律效力缺失。致使司法机关在审理涉及残疾人权益案件中，很难将行政性规章条例作为审理及判案的直接依据，最终使残疾人的利益受到损害。并且涉及残疾人托养服务方面的法律法规少，导致了一部分惠及残疾群体的托养政策难以落实，于是托养服务得不到政策支持，发展缓慢。

（三）残疾人托养服务机构少，覆盖面小。因为我省残疾人事业建设滞后于经济社会发展，残疾人事业基础比较薄弱，所以我省残疾人托养服务机构的数量不能满足数量庞大的残疾人需求。此外有的地方和部门对发展残疾人事业重视不够，扶残意识不强，也是残疾人托养机构发展滞后的原因之一。托养机构少和覆盖面小，进一步导致了残疾人在基本生活、医疗、康复、教育、托养、社会参与等方面存在许多困难，使其总体生活状况与社会平均水平存在较大差距。

（四）托养服务人员专业化程度低。现阶段，我国大部分地区的托养服务提供者还属于“工作人员”的层面，并没有很好的转型为“服务人员”。随着我国托养建设的不断发展，托养服务机构不断增多，并且其服务项目和种类也越来越丰富。但是，大量的服务工作是由缺少专业知识和技能的人员提供，使得托养服务中快速增长的专业需求与提供托养服务的人员的非专业化之间的矛盾逐步显现，残疾人的托养需求得不到满足。

三、完善残疾人托养服务政策的建议

（一）发展新型的托养模式—网络模式。所谓托养服务网络模式就是集合政府、社会、企业、家庭等多方力量，努力构建具有中国特色的以政府为主导、市场为依托，残疾人联合会直接指导，残疾人社会组织、残疾人家庭主动承担责任，企事业单位、社会成员积极参与的“个人、家庭、社会、政府”平等协商、相互协作的新型残疾人托养服务模式。这种模式的主体包括政府、社会、爱心企业、残疾人联合会、托养机构、残疾人家庭。它能够有效的将个人、家庭、市场、社会与政府紧密地联合起来，共同建设托养服务新机制。利用全社会的力量来发展托养服务工作，集合社会资源来帮助残疾人获得精心的照顾和服务，推进残疾人公共服务主体的多元化。

（二）完善残疾人托养相关法律与法规，建立健全规范的法律体系。完善的立法是法律援助制度能够顺利实施的前提和基础。完善的重点不再局限于《法律援助条例》本身，而是着眼于构建一个成熟、和谐、健全的中国法律援助体系。从总体上讲，此次《残疾人保障法》的修订，应该增加残疾人法律援助的内容。如明确政府各相关部门及其工作人员的责任;明确残疾人在各项权益受到侵害时提起诉讼和寻求帮助的权利;确保对残疾人的法律援助和司法救助。另外，有必要建立起从宪法到法律，直到地方性法规、规章的整套法律援助机制，这其中最主要还应是法律援助的单独立法。而从细节上讲，还应细化各项残疾人保障，比如残疾人托养服务保障，使得各项残疾人服务有其自己的法律依据与保障。

（三）鼓励慈善团体发展和完善残疾人托养服务。發展残疾人托养服务事业要充分动员社会慈善团体和爱心人士，发挥社会力量。首先，动员进行社会捐助。利用网络、电视、报纸等大众传媒进行宣传使社会各界团体和人士都能认识到残疾人托养机构的性质和功能，争取慈善团体和爱心人士对残疾人托养事业的更多关注，并在精神上给予支持和物质上给予资助。其次，动员社会爱心力量为残疾人托养机构提供志愿服务。组织志愿者来机构做义工，可以有效对机构的人才短缺给予补充，为残疾人提供更充足的照顾。最后，鼓励社会爱心团体和企业加入到开办残疾人托养服务机构的队伍中。吸引一些爱心企业，申办残疾人工疗站，解决轻度残疾人的工作和康复疗养问题。

（四）优化服务人员的队伍结构，建设专业化服务团队和机构。加强专业人才队伍建设、努力提高人员的管理和服务水平是完善残疾人托养体系的必要条件。首先，聘请专业人员进行讲授，对现有从事托养服务人员进行专业知识和职业技能培训，不断优化现有人员的队伍结构，提高人员队伍专业化水平和素养。其次，开发托养服务领域的社工岗位，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高校毕业生从事残疾人托养服务工作。再次，设置残疾人服务人员的招聘标准，同时，提高服务工作岗位的津贴和福利。吸引优秀的人才，淘汰服务水平低、服务态度差的人，提高整个机构的服务水平。最后，搭建残疾人托养机构之间的交流平台，加强机构之间的互动，分享各自的成功经验，促进机构之间的相互学习，从而提供更为优秀的托养服务。

参考文献：

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[2] 袁文水.试论我国残疾人法律保障体系建设[J].法制与社会，2009-08.

[3] 刘婧.残疾人托养服务网络模式研究[D].2012-05.