安徽省乡镇公务员队伍建设存在的问题与对策

周业柱，倪良新，刘利敏

（安徽行政学院 研究咨询部，安徽 合肥 230059）

安徽省乡镇公务员队伍建设存在的问题与对策

周业柱，倪良新，刘利敏

（安徽行政学院 研究咨询部，安徽 合肥 230059）

安徽省乡镇公务员队伍建设呈现出良好发展态势，但仍然存在队伍结构不合理、活力难以充分释放、工作人员不够稳定、自身管理有待规范和思想作风有待加强等问题，需要进一步转变政府职能、理顺县乡事权财权关系，不拘一格用人才、着力调整乡镇公务员队伍结构，改进选用办法、着力拓展乡镇公务员来源，采取有效措施、着力促进乡镇公务员人事相符，优化激励机制、着力释放乡镇公务员工作活力，健全培养体系、着力提升乡镇公务员能力素质以及和谐体制内外、着力改善乡镇公务员生态环境。

乡镇公务员，队伍建设、问题与对策

近年来，安徽省委省政府高度重视乡镇公务员队伍建设，乡镇公务员多数呈现爱好学习、积极向上、关心工作和关注乡镇公务员队伍建设的良好态势。但毋庸讳言，安徽省乡镇公务员队伍建设也存在一些问题，需要引起关注和重视。

一、安徽省乡镇公务员队伍存在的问题

（一）队伍结构不够合理

一是年龄结构不合理，断层老化较为明显。调查显示，安徽乡镇公务员队伍年龄结构呈老龄化趋势，无法满足乡镇工作任务重、压力大的实际需要。二是学历层次比较低，知识结构有待改善。调查显示，乡镇公务员49.21%具有本科学历，38.87%具有大专学历，2.31%的乡镇公务员具有研究生及以上学历，仍有近7.19%的乡镇公务员只有大专以下学历。第一学历为本科以上的所占比例偏低。另外，乡镇公务员队伍知识与能力分化现象较为严重，年纪较大的公务员业务能力强、能吃苦，但掌握办公信息化的能力明显不足，青年公务员则相反。三是职务结构不合理，倒挂现象较为突出。据统计，全省乡镇副科级以上职务（包括相当职务）公务员为20 206名，占总数的56.5%，领导干部与一般工作人员结构比例出现倒置。

（二）活力难以充分释放

一是工作重、任务多、人手少，心理压力大。乡镇公务员工作内容涉及面广，但人员编制少、官

多兵少、年轻人少、富有能力的人少，导致一人身兼数职。同时人际关系复杂，群众不理解、工作方法不适应等也加大了乡镇工作难度，增加了乡镇公务员的工作压力。问卷统计显示，将近4成的被调查对象认为乡镇工作太苦太累，群众不理解，很难与群众打交道（见表1）。二是工作环境差、条件苦，社会有偏见。与城镇较为优越的生活环境相比，乡镇公务员生活环境差，条件艰苦。另外，边远地区经济社会发展相对落后，信息闭塞，群众思想观念保守，工作不被理解，经常受累受气。三是工资收入低、福利差，晋升难度大。乡镇公务员普遍反映工资低，62.55%的受调查对象表示乡镇公务员最大苦恼是收入低（见表2）；职务晋升困难，33.33%的市公务员局调查对象，31.96%的县委组织部调查对象和29.80%的县公务员局调查对象认为“上不去”是乡镇公务员的最大苦恼。

表1 乡镇公务员工作的主要障碍 %

表2“乡镇公务员最大苦恼”调查 %

（三）工作人员不够稳定

一是乡镇难留人。由于乡镇条件相对落后，工作量大、政治经济待遇低等原因，乡镇机关吸引力较弱，较高学历层次人才或侧重选择省市以上机关，或想方设法流动；一些年轻公务员只是将乡镇作为跳板。二是上级借调多。上级机关因为工作需要，从乡镇选调年轻公务员，不受任职时间等条件和程序限制，这就造成表面上乡镇每年都有新录用公务员，但实际上很快便被抽调上去的现象。

（四）自身管理有待规范

一是混岗借用现象严重。乡镇机关中混岗和借用现象普遍。不少乡镇因缺少机关工作人员而从事业单位中借用，导致机关事业单位人事编制管理混乱。二是管理权限过于分散。乡镇公务员有县以上管理的，有县级管理的，有乡镇自己管理的。管理单位的不同，造成了管理难度大。三是日常管理不够严格。从调研中发现，一些公务员工作在乡镇，住在市里或县城，或者两地分居，造成心理不稳定，增加了管理难度。

（五）思想作风有待加强

一是理想信念和工作作风有待加强。部分乡镇公务员工作拖拉懒散，习惯于做表面文章，存在“官本位”思想，依法行政意识淡漠，损害了乡镇公务员队伍整体形象。二是工作能力和内在素质有待提高。随着基层利益关系日益复杂，乡镇因征地拆迁、涉法涉诉、环保等问题引发的冲突和群体性事件问题呈增多趋势，这些都对乡镇干部的能力素质提出了更高要求。但基层公务员在行政管理中，仍然以传统的行政手段为主，极少运用法律手段，法制意识淡薄；在决策上习惯于“一言堂”“一支笔”，决策缺乏科学性；思想观念保守陈旧，创新性不强等。在目前新挑战、新问题层出不穷的条件下，乡镇公务员的整体能力和素质显然还不能适应新形势的要求。

二、安徽省乡镇公务员队伍建设障碍透视

（一）职能障碍

一是职能界定不清晰。《地方政府组织法》对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。二是法定职权缺失。乡镇政权在实际运作中，很多权力职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去，导致乡镇政府职能被分解，造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合，导致乡镇政府难以统筹安排力量有效管理本乡镇的社会公共事务。三是职能行使

偏差。在实际工作中，乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标，不惜使用不规范的公共权力手段，结果导致越权执法、违法执法的现象发生。

（二）环境障碍

一是“唯上”环境导致压力增加。在地方政府“压力型体制”下，乡镇政府工作人员“唯上”是从，忙于应付上级各类检查、评比、考核，而工作人员少，疲于应付，力不从心，压力巨大。二是人际环境导致工作紧张。在政府机关内部，人与人之间、部门之间、上下级之间缺乏交流与沟通，在政府机关外部，不被群众理解，导致干群关系紧张，致使部分乡镇公务员缺乏对组织的忠诚感和归属感。三是舆论环境导致误读污名。随着新媒体的发展和社会舆论的新变异，基层干部群体被误读、被污名化的情况屡见不鲜，是一个值得警惕的倾向。

（三）理念障碍

一是宗旨意识弱。部分乡镇公务员认为惟有经济建设是硬指标，作风建设是无关紧要的软指标。偏重于日常工作，忽视职业道德教育，公务员精神弘扬力度不够。没有树立正确的价值观，缺乏责任心，功利性太强，致使公务员作风建设发展不平衡。根据调查问卷情况来看，大多数人最关心的是自身问题，只有极少数人谈到关心老百姓疾苦、民生和为民服务，令人十分遗憾。其中强调客观原因多，谈主观原因少，与公务员为民服务的宗旨相违背。二是官本位思想重。一些公务员在日常工作中存在官僚主义作风，工作方式以命令为主，以上级为本位，对上级负责的意识根深蒂固；忽视甚至无视农民群众的意见和想法，造成角色错位。三是消极心态作怪。部分乡镇公务员自身缺乏积极性、主动性，自主意识不强，混日子的思想比较重，不安心本职工作岗位。工作浮躁，缺乏创新意识。

（四）制度障碍

制度层面主要表现在薪酬、晋升、考核、奖惩等制度，有的不完善，有的在基层贯彻执行不到位。一是薪酬制度欠公平。因为各地经济发展水平不平衡，乡镇公务员的收入受制于当地经济状况而存在差距。二是选拔制度不健全。乡镇公务员级别设置偏少，晋升空间小，缺乏晋升机会；乡镇领导流动快，一般工作人员流动慢，制度上缺乏晋升级别、调动的规范。三是考核制度不准确。考核指标不明确、不具体，难以有效区分不同人员的绩效差异，容易导致考核结果失真；考核方法简单化，定量考核缺乏有效方法，定性有余，定量不足；考核走过场，缺乏实效，考核结果与激励机制脱节，工作成绩与提升职务不紧密。四是奖惩制度不完善。精神奖励台阶太高，大多数公务员很难获得。乡镇政府强调精神激励，忽视物质奖励，导致激励效果弱化；奖励过程不能充分发挥民主，缺乏民意。另外，惩罚没有发挥应有的作用，导致一些机关工作人员一旦晋升无望，就变成机关的“老油条”，甚至“劣币驱逐良币”。五是交流制度不顺畅。交流轮岗方式单一，只从上往下派的这种单一的交流轮岗方式不能满足多元化社会公务员的意愿。交流范围较小，担任领导职务以外的众多基层公务员，因职位和工作所限难以实现轮岗。六是新陈代谢机制不健全。部分人员队伍老化，干部能上不能下，没有退出机制，待岗退养、退休等政策不透明不规范，不利于人员流动，使想进者进不了，想出者走不了。

三、加强安徽省乡镇公务员队伍建设的对策建议

加强乡镇公务员队伍建设，是整个公务员队伍建设的当务之急，也是一项长期的系统工程，必须与政治体制改革、经济体制改革、行政体制改革、事业单位改革等重大改革相向而行、适时跟进。

（一）进一步转变政府职能，理顺县乡事权财权关系

一是深化乡镇政府职能转变，加强基层公共服务。继续转变乡镇政府抓经济的方式，紧密围绕改善农村民生问题着力搞好公共服务。二是深化行政体制改革，实现权责对等。要把宪法、法律赋予乡镇作为一级政权组织的各项权力真正落到实处，增强乡镇政府统筹本区域经济社会发展的能力。重点要理顺县乡财权、事权关系，适当扩大乡镇政府经济社会管理权限，完善乡镇财政管理体制，逐步实现一级政府一级财政。上级政府部门在给乡镇下达工作任务时，授予相应事权，需考虑匹配相应的财力，做到财力与事权相适应，权力与责任相对称。要进一步强化属地管理，继续减少“条条”管理，通过法定程序将相应的事权赋予

乡镇，由乡镇政府自行处理本区域内的经济社会事务。三是完善社会治理方式，减轻乡镇公务员工作压力和负担。

（二）不拘一格用人才，着力调整乡镇公务员队伍结构

一是用好“永久牌”草根人才。土生土长的本土人才，热爱家乡，熟悉环境，适应基层。他们与乡土感情深厚，利益相关，地气相连，能够沉得住气，稳得住神，干得实在，安安心心在乡镇安营扎寨、奋斗一生，应该成为乡镇公务员队伍的主体力量。随着基础教育的发展和二元制度的破解，农村人才的数量、质量已经有了很大改善，完全能够提供充足的人才资源。纵观广阔天地，发展快、成就大的农村乡镇，“草根”人才都发挥了中坚作用。二是用好“飞鸽牌”流动人才。通过公开考录、组织选派、自愿参与等途径，到乡镇任职、挂职、代职和工作的公务员，有思想、有知识、有热情，有人脉，特别是不乏农村急需的现代农业、村镇规划、社会管理、产业发展、文化教育等方面专业人才。三是下决心选好、用好、管好乡镇领导班子尤其是“一把手”。乡镇党政主要负责人应该是熟悉农村、了解农村，与农民群众感情深厚、善于与农民群众沟通交流的干部。选拔担任乡镇正职的，一般应有2年以上乡镇领导工作经历或3年以上乡镇工作经历，工作特别需要的，也应该有5年以上的农村乡镇生活经历。乡镇干部领导班子中具有2年以上乡镇工作经历人员，一般不低于三分之二。有计划选派县级及以上机关有发展潜力的年轻干部到乡镇任职。对精英人才，要不拘一格、唯贤是举，不管是本土的外来的，都大胆使用，同时严格管理。四是用好各年龄段人才。乡镇公务员队伍，要注重形成老中青相结合的合理年龄结构。同时，要重视培养选拔女干部和少数民族干部。

（三）改进选用办法，着力拓展乡镇公务员来源

一是拓宽来源渠道。要疏通党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动渠道。随着基层民主制度的发展与完善，这将成为一条充满活力的渠道。按照干部政策，通过组织程序，从现有公务员队伍中转任乡镇干部，从企事业单位领导人员中调任乡镇领导，接收军队转业干部。按照公务员法，通过面向社会公开招考录用公务员，这应该成为补充乡镇公务员的主渠道。要研究从优秀村干部、农村致富带头人、农民专业合作组织负责人、复员退伍军人、返乡创业人员、外出农民工和大学生村官、“三支一扶”等服务基层项目人员、乡镇事业单位人员中选拔和招录乡镇公务员的具体途径方法，打破体制壁垒，扫除身份障碍。二是创新考录方法。根据实际需要也可单独组织，特别是招人难留人难的老区、山区、贫困地区，可以单独组织招考。考试报名，实行限定户籍、限定专业、限定类别（如高校毕业生，优秀工人、农民、村官，“三支一扶”等服务基层项目人员，乡镇事业单位人员等）、限定最低服务期限的“特定”“定向”招录。考试方式根据岗位特点，本着量才适用，合理设置测试内容和测试方法。对于国家级扶贫开发重点县和省级贫困县的乡镇，根据需要适当降低进入门槛，放宽学历和专业限制；对报考冷热不均，招录条件相同的基层岗位实行捆绑招考和网上调剂等，减少职位被取消的现象，增加考生被录取的机会。加大乡镇考录工作宣传力度，利用网络、广播、报纸等媒体广泛宣传，组织开展进高校宣讲，有针对性地鼓励大学毕业生回乡报考，在乡村就近张贴公告，实行网络与现场报名相结合等，切实扩大招考信息覆盖面，提高报考便捷度。三是试行乡镇公务员聘任制。加快在乡镇机关实行综合管理类、行政执法类和专业技术类的公务员分类管理办法。可以研究，对新录用的科员、办事员，试行聘任合同，规定聘任期限，在国家公务员聘任制度未出台之前，暂时按照常任制公务员一样管理，聘任合同期满考核合格的，可以转为常任制公务员。

（四）采取有效措施，着力促进乡镇公务员人事相符

一是化解“官兵倒置”。要严格限制领导职数，不允许超职数配备领导干部。对已经超职数的领导干部限期调整、尽快消化。配备科级非领导人员，必须符合有关规定。二是化解“二线”人员。与“官兵倒置”密切关联的是，在乡镇领导班子“切年龄杠子”、“实改非”中沉淀许多“二线人员”。他们享受待遇，占用编制，既离开领导岗位，又不做办事员工作，自己难受，单位难办。要想方设法解放“二线人员”。有的可以调整安排，有的

可以提前退休，有的可以领衔某个专项工作，有的可以选派驻村驻企业帮助工作。总之，不能占位休闲。三是化解借调混岗。上级机关借调乡镇干部司空见惯，乡镇机关忙不过来又去借调事业单位人员造成混岗。今后要从严控制借调干部，因特殊需要短期借调的，应征得借调单位同级党委组织部门同意并明确借调时间。要明确规定，不得越级借调乡镇干部，借调时间不得超过一年，借调期间工作待遇由借调单位负责，一个乡镇被借调人员不得超过一人。这件事如果像“反四风”那样凌厉，自当迎刃立解。四是化解“走读”现象。“走读”问题在各级领导机关普遍存在。完全消除似不可能。要多使用本土人员，排除客观需要“走读”。要鼓励乡镇干部人到家安，扎根本地。要改善乡镇生活条件，减少“走读”频率。要严格工作制度和管理制度，避免“走读”影响工作。五是化解稳不住因素。积极创造有利条件，使乡镇公务员“不想走”、“走不掉”。完善乡镇公务员交流和流动机制，保持干部队伍整体相对稳定。乡镇党政正职一般应任满一届，乡镇领导班子成员任期内一般不得调整。新录用乡镇公务员在乡镇机关最低服务年限必须5年（含试用期）。

（五）优化激励机制，着力释放乡镇公务员工作活力

一是拓宽晋升激励。加大选拔使用乡镇干部力度，乡镇和县直机关领导干部出现空缺时，优先从具有乡镇工作经历的干部中选拔。选拔县级党政领导班子成员，优先考虑具有乡镇党政正职经历的干部。乡镇机关设置主任科员、副主任科员非领导职务，根据工作需要和本人条件，按照干部管理权限和规定程序晋升。完善晋升制度，改进创新干部提名方式，增加乡镇干部被提名机会。二是提高薪酬激励。在县以下机关全面实施职务与职级并行制度，构建职务晋升与职级晋升“双梯制”。研究确定县以下公务员职务与职级脱钩的职级晋升制度，明确其职级晋升与年功挂钩制度，加大职级晋升的力度与层次，探索宽带薪酬制度，提高职级工资待遇水平。加大上下职务职级交叉幅度。研究确定职级晋升制度，探索根据德才表现和工作实绩晋升级别的相关政策，加大低职务和长期在乡镇工作的乡镇干部职级晋升空间。加快实行级别与待遇挂钩，强化级别在确定乡镇干部工资、福利等方面的作用。在进一步规范公务员津补贴基础上，实施地区附加津贴制度，完善艰苦边远地区津贴制度和特殊岗位津贴制度。建立薪酬调查和薪酬公开制度，建立健全乡镇公务员工资水平正常调整决定机制。三是提升人文激励。领导干部要关心乡镇公务员工作生活状况和身心健康状况，经常与乡镇公务员交流谈心。大力改善乡镇干部办公条件，切实解决乡镇办公用房紧张、办公设备落后、办公资源不足、文体卫生设施缺乏等问题。四是创新激励方式。积极有序推进乡镇之间、乡镇和县直部门之间干部交流。对于在乡镇工作达到一定年限，交流到条件较好的乡镇或县直工作。落实好“双休日”、“节假日”和“带薪年休假”制度，对因工作需要确实不能休假的，按规定给予加班补助，并将此项经费纳入财政预算。在“乡财县管”的基础上，乡镇公务员工资、奖金、津补贴，实行县（市、区）统筹保障。对在乡镇工作满三十年或者担任领导职务满二十年的公务员退休时，给予提高退休工资待遇或者一次性奖励。开展“明星”乡镇公务员评选表彰活动，抓典型，树标杆，学先进，形成见贤思齐的好风气。

（六）健全培养体系，着力提升乡镇公务员能力素质

一是加强作风建设。加强政治理论学习，建立经常性教育管理体系，引导乡镇干部继承和发扬实事求是、艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统和作风。研究制定乡镇干部思想政治建设和作风建设目标评价标准，将乡镇干部信念坚定、为民服务、勤政务实、勇于担当、清正廉洁等方面纳入评价要素，作为干部德的考核、年度考核、任职考察、换届考察、后备干部考察的重要标准。二是加大培训力度。加大乡镇公务员教育培训制度、资金、组织、人才等方面的投入，引导优质教育培训资源向乡镇延伸倾斜。研究制定乡镇公务员教育培训实施办法，加强一般乡镇干部培训，确保乡镇公务员每年参加各类学习培训累计一般不少于12天。探索培训积分管理制度，鼓励乡镇公务员采取自学、网上学习、移动学习、行动学习等多元化学习方式。加大资金投入，将乡镇干部教育培训经费列入年度资金预算。组织力量编写专门针对乡镇公务员的课程体系和教材案例，鼓励乡镇建立内部导师，不断创新网络学习等新型学习范式、完善

乡镇干部学习制度。广泛调动各种教育培训资源，鼓励党校、行政学院、高校等承担乡镇干部教育培训工作，采取送教上门、联合办学、巡回讲学等方式加大乡镇公务员培训力度。三是创新培养方式。注重实践锻炼，选派乡镇干部到上级机关、企事业单位学习锻炼，选派乡镇干部到外地学习，加大乡镇干部轮岗交流力度，组织发达地区和欠发达地区互派乡镇干部挂职锻炼。对综合素质好、有培养前途的优秀乡镇干部，采取任职、挂职、驻村、结对帮扶等形式，安排到农村、重点项目和急难险重任务一线接收锤炼。积极探索科学有效的培训方法，将理论学习、政策学习、经验交流结合起来。

（七）和谐体制内外，着力改善乡镇公务员生态环境

一是加强队伍日常管理。建立健全乡镇干部管理制度，制定并严格执行工作纪律、考勤、请销假、值班等日常管理制度。二是完善科学考核机制。坚持以德为先，注重实绩，分类制定乡镇干部考核评价方法。精简考核内容，严格控制对乡镇领导班子和领导干部“一票否决“事项。量化考核内容，能够用数据反映的直接用数据表示，不能用数据反映的则采用行为量化、满意度调查等方式加以量化。注重平时考核，注重运用现代科技手段，进一步加强社会参与，增加考核的科学性、可靠性、及时性和实效性。完善考核流程，加大考核结果运用，加强考核结果的反馈和处理，注重考核结果与任职、升迁、交流、奖惩、培训、个人发展等挂钩。三是全面推进制度建设。组织对乡镇公务员选、用、育、管、留、出等各环节的现行制度，进行问题倒排。对乡镇公务员管理制度，要统一规范，防止政出多门和朝令夕改，要执行到位，防止形式主义。四是正确引导社会舆论。充分发挥各级各类新闻媒体喉舌作用，注重引导网络、微博等新型媒体，坚持弘扬时代主旋律正能量。五是形成领导工作合力。省、市、县党委要将乡镇干部队伍建设摆上重要议事日程。县级党委要担负起乡镇干部队伍建设的第一责任，尽快出台强化乡镇公务员队伍建设的具体措施和意见。县级党委组织部门和乡镇党委要认真做好具体管理工作。

Problems and Countermeasures of the Construction of the Town Civil Servants in Anhui Province

ZHOU Ye-zhu，NI Liang-xin，LIU Li-min
（Department of Research&Consulting，Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China）

The construction of the town civil servants in Anhui province shows good development trend.But there are still some problems，for example，the structure is unreasonable；their vigour is difficult to be fully released；the team is unstable；their management should be standardized；their way of thinking should be strengthened.Thus，some measures are put forward to solve these problems，for example，the government functions should be further transformed to straighten out the relationships of the fiscal power and administrative authority between county and township；the talents should be employed in various ways to adjust the team structure；the selection methods should be improved to expand the source of the town civil servants；the effective measures should be taken to improve the accordance of personnel；the incentive system should be optimized to release their vigour；the cultivation system should be strenghthened to advance their abilities；the internal and external of system should be harmonious to improve the ecological environment.

town civil servants；team construction；problems and countermeasures

D630.3

A

1674-8638（2015）06-0014-06

［责任编辑：胡亭亭］

2015-10-12

安徽省哲学社会科学规划课题“推进安徽地方政府治理体系和治理能力现代化研究”（AHSKY2014D150）；安徽省软科学研究计划项目“转变政府职能，加强机关事业单位绩效管理研究”（1502052028）；安徽省公务员局委托课题“安徽省乡镇公务员队伍建设研究”

周业柱（1963-），男，安徽合肥人。教授，研究方向：行政管理，公共政策；

倪良新（1972-），男，安徽合肥人。教授，硕士，研究方向：公务员学习能力，人力资源管理；

刘利敏（1973-），男，河北邢台人。副教授，硕士，研究方向：中国哲学，中西文化比较。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.003