公共治理变革：几个基本问题的厘定

刘家明

（嘉应学院 政法学院，广东 梅州 514015）

公共治理变革：几个基本问题的厘定

刘家明

（嘉应学院 政法学院，广东 梅州 514015）

公共治理变革需要提高到战略管理的高度，从总体上深入思考、厘定治理变革的基本问题。首先需要直面各种挑战和障碍，明确大势所趋和战略目标。在推进公共治理变革时，寻求强制变迁型、权益驱动型、危机驱动型、精神驱动型等变革模式的组合互补；把握现代治理变革的战略性主题，在变革多层次内容的同时，抓住变革的实质。

公共治理；治理战略；治理变革

人类社会的每一个进步，无不是治理变革与创新的结果。整个人类的文明史，就是一部公共治理变革的历史。由于变革本质就是组织创造未来的方式，故变革和创新作为组织的首选任务和流程，不能脱离组织战略的产生和执行，开发创新能力是所有组织的首选策略，同时变革具有战略的优先性并由战略使命来引导［1］。因此，成功的公共治理变革需要提高到战略管理的高度，从总体上深入思考、厘定治理变革的目标、模式、主题等基本问题。

一、公共治理变革：挑战、趋势与目标

无论是私域治理还是公域治理，其系统的开放性决定了环境适应性成为科学治理的基本要求。为此，公共治理变革首先需要直面挑战和障碍，明确大势所趋，寻求治理的最优境界与战略目标。

（一）公共治理变革面临的挑战

1.宏观环境带来的挑战

进入21世纪，国际国内环境都发生了深刻变化。全球一体化深入发展，国际分工与合作进一步深化，国际共同事务治理的依赖性增强。知识经济初见端倪，城镇化加速推进，市场经济发展可能遭遇发展模式转型困境和“中等收入”陷阱。步入发展型社会，公民意识觉醒，社会需求结构转换，文化建设热潮方兴未艾；公共危机时代已经到来，社会矛盾凸现；人口老龄化、公共品供给短缺等问题接踵而至。科技革命加速推进，各组织信息化建设如火如荼，互联网、物联网对社会生活和公共治理继续产生深远影响。总之，国际化、民主化、城市化、碎片化、复杂化、信息化等词语都无法全面概括宏观环境的深刻变化。但如何把握时代脉搏、适应世界变革调整、促进国内改革与发展，正是新世纪我国公共治理与改革的基本课题。

2.经济社会发展现状带来的挑战

以GDP为中心的增长模式即将终结，以公平与可持续发展为核心主题，以消费、创新、绿色、公平为主要内涵的第二次转型，主要包括以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革、以政府转型为主线的行政管理体制改革和以经济结构和发展模式转型为主线的经济体制改革，成为中国未来30年的治理变革方向。第二次转型需要跨越“五个坎”：其一是社会需求结构发生了明显了

变化，国民收入分配方面的改革长期没有破题；其二是城市化时代的转型与变革，城镇化加快发展，不仅对产业结构、人口结构、发展方式产生深远影响，而且给交通、环保、治安、养老、住房等公共事务治理和公共服务供给带来极大挑战；其三是城乡一体化时代的转型与变革，要求打破城乡二元制的公共治理格局，推行公共服务的一体化和均衡化；其四是公共产品短缺时代的转型与变革，公共需求快速增长，发展性公共需求凸现，客观上要求构建立体化、多元化的公共产品供给模式；最后是低碳经济时代的转型与变革，需要建立健全反映资源稀缺程度和环境成本的资源价格、能源价格形成机制，启动环境产权改革。政府治理转型是解决“五个坎”的关键［2］。

3.公共治理变革面临的具体障碍

公共治理变革不仅要直面宏观环境和经济社会发展现状带来的挑战，也要遭遇包括环境障碍、结构性障碍、领导层障碍、管理机制障碍等具体方面。在我国公共治理的外部具体环境中，公民社会力量薄弱，公民治理参与意识较冷淡，社会伦理道德滑坡，社会资本匮乏，给公共治理战略及其变革造成极大困境和障碍。结构性障碍主要表现在政府机构臃肿、官僚主义作风严重、部门主义等科层制障碍以及条块分割的治理格局。领导层障碍则突出表现在根深蒂固的意识形态和独断专制的领导作风，追求整齐划一和管控型的治理机制，害怕多元化、多样化，“GDP就是一切”，“不出事最好”等心智成为公共治理转型的主要障碍。在管理机制方面，以政府为中心的人治集权式、一元化治理模式短期难以扭转，政府责任实行机制不够顺畅，绩效管理与评估问责机制不够健全，公务员伦理自主机制丧失，社会参与与合作治理的保障机制不完善，成为公共治理及其变革的根本障碍。

（二）公共治理变革的发展趋势

关于公共治理变革的发展趋势，不少学者进行了展望。例如，美国学者盖伊·彼得斯提出了政府未来的四种治理模式：市场化政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府，并认为政府应将存在的特定问题与环境联系起来，寻求有效的治理模式及其组合。学者俞可平通过总结中国治理变迁的经验，归纳出改革开放30年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主［3］。当然，从不同的视角、维度可以管窥不同层面的发展趋势。总体来说，公共治理模式朝着复杂型治理、整体型治理和网络协同型治理的方向演进。

公共事务的复杂性与不确定性、公共需求的差异性及治理主体的多元化等环境特征，产生了治理变革的原始动力和时代需求。如何在复杂性中抓住规律和主旨，从不确定性中把握机遇与基准，在差异中实现融合与均衡，从多元中寻求共识与合力，需要全方位创新整个公共治理体系。只有建构比环境更加复杂的治理模式，才能更好地应对环境的挑战。复杂性治理是一个完整的体系，要充分考虑公共治理的主体、结构和功能之中的复杂性范式，不断推进多中心治理的制度创新、多层级治理的结构优化、多维度治理的功能整合［4］。

网络协同型治理与复杂型治理、整体型治理有所区别。复杂型治理模式考虑了多主体、多中心治理和治理结构的优化，但没有强调治理过程与效果的协同性；整体型治理模式主要考虑政府部门不同层级、职能和工具之间的协同配合，而较少考虑政府与社会组织、公民间的整合、协商与合作。因此，网络协同治理模式是对复杂型治理模式和整体型治理模式的升华，既强调主体的多元化、社会化和治理结构的网络化，又考虑政府治理、多中心治理、自主治理、联合治理等治理机制的综合性与互补性，还注重治理过程的互动与合作、方法的整合与匹配和治理功能的协调与整体效果。

总而言之，未来的公共治理，在治理结构和机制上必然朝着社会化、网络化、协同化、法治化、民主化、人本化、透明化、综合化等“八化”的发展方向，治理方法论在总体上越来越具有多主体、多中心、多方向、多路径、多维度、多层次、多方法、多工具等“八多”的综合主义取向。具体到治理工具的选择，则呈现出更加多元化、综合化与柔性化、非强制性等特征。在公共治理的核心能力方面，注重培养和运用机制设计与网络管理的能力；在治理资源方面，注重社会资本等软资源的培育和利用。

（三）公共治理变革的战略目标

公共治理变革的战略目标反映了公共治理的战略价值取向，其基本使命仍然在于维护公共利益、创造公共价值，其公共性决定了它不可能仅仅追求经济发展或效率，社会公平正义与社会进步应该是其题中之义。从政治途径来看，公共治理

战略必须满足多元利益相关方的不同价值，注重政治民主和代表性、回应性和责任性；从管理途径来看，公共治理战略价值以结果和绩效为取向，着眼于终极产品和实际社会效果，效率和顾客的回应；从法律途径来看，公共治理战略旨在实现依法治国，遵循正当法律程序，追求实质权利、平等保护与公平［5］。

为了更有效地实现上述途径的终极目标，公共治理的变革过程必须注重培育公共治理的精神并培养多元主体参与公共治理的能力，这也是公共治理变革的重要目标。根据公共治理的性质，治理是一种协商与合作的机制与过程，比如依赖于整合、协作、谈判、组织、领导、动员与激励等能力，从根本上取决于合作、契约、公平与正义、民主与信任、乐善好施等治理精神与信念。没有这些能力和精神，公共治理只能是政府单中心的统治型治理。

公共治理变革的具体目标大多不够清晰、难以量化，而且不同的利益相关方有不同的要求和期望，目标的多元化容易造成冲突。为此，必须对目标进行整合，实现目标的兼容性和激励的相容性。对多元的、具有潜在冲突的目标进行整合，则会造成目标过于抽象和宏大，难以实施。因此，一方面，需要用整合后的理想或战略远景取代多元冲突的目标；另一方面，又要“通过最终目的所提出的目标可以与具体条件连接，确定与目标类似的指标，并为相互竞争的观点寻求妥协提供方法”［6］。即遵循战略愿景——目标替代物或标准——目标分解为指标——战略绩效评估的战略目标管理逻辑。

一般而言，我们将利益相关方之间的和谐以及国家、社会与自然之间的和谐作为公共战略的战略愿景；将改善和提高人民福祉与生活质量作为目标替代或标准，这是实现社会和谐和科学发展的内在要求。就治理理论而言，通常将善治作为战略目标，善治是公共利益最大化的管理过程，代表着政府与公民的合作管理以及政治国家和市民社会的最佳关系，由此确定了治理及其改革的八大目标：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐、公正［7］。走向善治的关键是善政，善政就是要建设法治政府、服务型政府、责任政府、廉洁政府、效率政府、无缝隙政府。

二、公共治理变革的驱动模式

传统的压力型变革主导模式，只能造成“头痛医头，脚痛医脚”的治标不治本的结局。有必要从多种视角、多个方面重构与增强公共治理变革的动力。笔者构建的下述四种动力模型并非非此即彼的关系，而是互为补充，相互融通以增加改革的合力。

（一）强制变迁型变革

体制改革的关键是重新界定权力、功能、地位及关系，从总体上重新布局治理框架。通过政治、行政与社会体制改革，实现公共价值的重新分配和权利格局的调整，直接推动公共治理的变革，为治理变革扫清体制障碍。从外部自上而下打破体制障碍，推动强制性变迁，即以法律、政策、行政命令的引入强制推动治理变革。政府能凭借其强制力、意识形态等优势缩短制度变迁的时滞并起到立竿见影的效果。自上而下的改革策略，便于整体上协调、统一规划与部署，因此整体性和逻辑性强。尽管由强势主体推行的强制性变迁更为直接、迅速、有力，但由于其方式的强制力和“暴力潜能”，容易引起抵制，而且还面临着统治者的有效理性、意识形态刚性和知识局限等问题的困扰。

（二）权益驱动型变革

权益驱动型的公共治理变革，实质是通过创造各种条件，增强社会自治、多中心治理或合作网络治理的力场。权益驱动型动力带来的改革具有间接性、渐进性，提供了多元治理主体之间谈判协商、资源整合、能力互补、权益博弈的过程，同时也提供了组织学习与调试的自适应过程。有利于公民意识、合作伦理等社会资本的培育和良性治理文化的塑造，从而有助于从文化、心理源头上推动公共治理范式的根本转换。权益驱动型治理变革，不仅化解了激进变革可能造成的社会冲突与政治风险，十分符合利益相关方的一般性“响利”需求，而且符合治理变革主体的相互学习、自组织与心理调适的规律。

（三）精神驱动型变革

强制性变迁和权益驱动型变革难以解决隐藏在治理机制背后的价值观、信念和态度等心理假设和治理精神。人类行为的动力是以个人意识和社会文化、组织文化为根基，源自人们不同层次的利益需求和精神追求。精神追求是一种最高层次的价值观，如对民主平等、公平正义的崇尚。从某种意义上说，公共治理变革的实质就是一场深入持久的以民主正义和公共精神为核心价值的治理文化的转型，真正实现以人为本的多元协商与平等合作。精神驱动型动力模型引致的变革实质是

通过文化和伦理的途径，实现公共治理模式基本假设的转型。重塑民主、正义与公共的精神是一个漫长的循序渐进过程，但没有这种信仰的无形力量，任何的治理模式随时都有逆转的可能。

（四）危机驱动型变革

危机驱动型变革是我国经济体制改革的重要成功经验，具有较广泛的推广意义。危机可能来自各个领域面临的挑战、困境，诸如能源危机、环境污染、自然灾害、社会冲突、信用危机、形象危机、政治腐败，等等。其中，以财务危机、政治合法性危机和可持续发展危机为主。财务与可持续发展的危机、政治合法性危机引致的制度变迁实质都是诱致性变革，前者是响应经济利润空间而做出新的制度安排，后者是提高政治支持度或减少政治利益损失而出台新政。危机事件体现了民心向背及社会舆论的主流方向，关系到领导人的政治支持度，形成了对领导人问责的风险。因此，容易成为加快改革政策议程的动力和路径。危机驱动的治理变革具有较好的逻辑性，符合从问题识别与发现，问题分析到问题解决的认知逻辑，且容易获得政治支持和社会支持。但被动性强，主动性差，无法做到预防性治理、前瞻性治理，而且总要为危机的既成事实及其治理付出一定的代价。

三、公共治理变革战略主题：从内容到实质

公共治理变革是人类历史上所经历的影响最广泛、最深远的社会变革。但对公共治理的诠释和理解不同，或是针对性质不同治理变革——革命性变革与改良型变革，公共治理变革的主题大相径庭，变革的对象及其内容各有侧重。例如，有的政府将治理变革等同于政府机构改革，将治理变革仅停留在组织机构与人事调整的层面；还有的认为治理变革的主题是治道变革、分散化治理或是新公共管理，等等。因此，在推进公共治理变革时，要根据公共治理变革的现代挑战、发展趋势与战略目标，把握现代公共治理变革的战略性主题，在变革内容的同时抓住变革的实质。

（一）公共治理变革的内容层次

要正确理解公共治理变革的战略主题，建构多中心合作共治的格局，必须划分公共治理变革的内容层次，从不同的层次共同推进公共治理的转型，以走出过去治理变革仅停留在某一层次的误区。

第一层次最为基本，体现了治理及其变革的精髓、灵魂。因此，在治理及其变革的过程中始终注意致力于治理理念的更新、公共精神的培育和治理文化的重塑。

第二层涉及治理体制、机制的转换，多元治理主体间的权力与功能关系，以及政府的机构与职能转型，是公共治理变革的关键层和突破口。当前，关键是厘清政府、市场和公民社会在公共治理体系中各自的地位和功能，科学界定政府职能，发展公民社会和第三部门，积极推行以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革，从而在法律、政策、保障机制和政府职能等方面推动公共治理的根本转变。

第三层次主要指治理策略的调整、共治流程与渠道的理顺和治理能力的培养，是对治理理念更新与治理文化转型的表现，也是治理机制调整的细化落实。例如，公共支出管理模式和运行机制的改造，还如实行公共物品多元主体、多种方式并存的公共服务供给模式，逐渐打破政府供给公共品的垄断局面。

第四层次是治理工具、技术与方法的创新与整合，例如政府营销与社会营销的广泛应用、危机教育方法的更新、物联网在公共管制中的推广，电子政务的跨部门协同，等等。

公共治理变革的四大内容层次体系中，自上而下从有形到无形层层递进，自下而上从抽象到具体依次支撑。只有这些层次携手共进，相互支持，相互促进，才能实现现代公共治理新范式的转换。仅仅从某一层次切入的变革，是不完整、不彻底的公共治理变革。公共治理变革的内容层次见图1。

图1 公共治理变革的内容层次

（二）公共治理变革的实质

任何组织的改革和变迁，无论是战略转向、结构调整、流程重组、技术革新，或是其某种组合，都是以观念的转变或更新为前提，继而以制度的变革来规范、确立，使变革成果合法化；最后通过文

化的转型达成稳定、持久的共识。因此，无论何种类型的改革，我们总可以从制度与结构、哲理和文化的视角去深刻认识其实质。

现代公共治理理论的兴起，是一种新型的国家与市民社会关系范式的建构。构成这场治理革命隐蔽的本质，却是治理结构的多中心安排。多中心治理结构不是秩序化的工具理性，而是使得平等主体能够实现伦理关照的交往理性。其实质和要害不在于制度理性主义的精致设计，而是相互尊重的伦理关切。为治理结构多中心化再造所涉及的政治问题，不是一般意义上的体制转换或行为规范的调整，甚至也不能简单等同于机械地重新配置治理权，而是一个政治正当性获取的问题，是一个不同治理主体间相互尊重的法权关系如何建构的问题［8］。

知名学者毛寿龙认为，治道就是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。现代公共治理变革的实质就是从传统治道的制度平台向现代治道的制度平台过渡的过程。传统治道的制度平台包括无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府等构件，现代治道的制度平台包括有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府等。由于制度平台要素不是孤立的，任何一个方面的变革如果缺乏其他方面的相应变革实际上是难以成功的［9］。

还有学者从人文理性的演进来理解公共治理变革的实质，认为理性的演进构成了治理方式变革的内在推动力。近代科技理性形成了依靠科学的层级规范的公共治理方式，而当代人文理性催生了以人为本的多元协商的公共治理方式；正义是人文理性追求的核心价值，民主观念、平等观念、权利义务观念和维护公共权力观念等，是人文理性极力推崇和彰显的观念；人文理性是伴随着交互主体性理论而形成的理性形式，它消解了主体与客体的对立，认为不同主体之间没有主动和被动之分，而是通过主体间的平等交流、解释、对话，达到相互理解、求同与合作［10］。

综上所述，公共治理变革实质是以正义为核心价值的当代人文理性的演进，也是治理结构的多中心安排与政府治道模式的转型。因此需要在政治、法权上解决多元治理主体的平等，使治理变革成为治理主体真正实现平等合作的过程，同时也是还权于民，实现权力和权利在公民身上的直接同一的过程。

［1］兰登·莫里斯.持久创新——创新原则、创新战略和创新方法的权威指南［M］.林均烨，译.北京：经济科学出版社，2011：1.

［2］迟福林.第二次改革：中国未来30年的强国之路［M］.北京：中国经济出版社，2010.

［3］俞可平.中国治理变迁30年（1978-2008）［J］.吉林大学社会科学学报，2008，（5）：4-7.

［4］时和兴.复杂性时代的多元公共治理［J］.学术前沿，2012，（6）：16-23.

［5］戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学，管理、政治和法律的途径［M］.张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2002：40-41.

［6］Paull Cnutt，Robert W.Backoff.Strategic Management of Public and Third Sector Organizations：A Handbook for Leaders［M］.San Francisco：Josser-Bass Publishers，1992：177.

［7］俞可平.中国治理变迁30年［M］.北京：社会科学文献出版社，2008：21-22.

［8］孔繁斌.多中心治理诠释——基于承认政治的视角［J］.南京大学学报：哲学社会科学版，2007，（6）：32.

［9］毛寿龙.现代治道与治道变革［J］.江苏行政学院学报，2003，（2）：85-89.

［10］王春福.公共治理变革中的理性谱系解析［J］.浙江社会科学，2011，（11）：42-47.

Public Governance Reform：The Basic Problems

LIU Jia-ming
（School of Politics and Law，Jiaying College，Meizhou 514015，China）

Public governance reform needs to be raised strategically to think deeply and understand basic problems of gover⁃nance change in general.First of all，we need to face a variety of challenges and obstacles，clearly represent the general trend and strategic target;then combine complementary change modes，including forced change type，interest driven type，cri⁃sis driven type，spiritual driven type;lastly，grasp strategic theme of modern governance reform，change multi-level contents，and seize the essence at the same time.

public governance；governance strategy;governance reform

D035

A

1674-8638（2015）06-0009-05

［责任编辑：欧世平］

2015-08-20

刘家明（1981-），男，湖北安陆人。副教授，博士研究生，研究方向：公共管理战略。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.002