清理规范行政审批中介服务的意义、问题与对策

洪 涛

清理规范行政审批中介服务的意义、问题与对策

洪 涛

简政放权是新时期全面深化改革和依法治国的重要抓手，是我国全面转变政府职能的突破口。两年来，本届政府高度重视，简政放权工作力度速度空前，已取消和下放的行政审批事项累计超过700项。同时，行政审批制度改革不断深化，范围已扩展到行政审批相关的中介服务领域。《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号，以下简称《通知》）已于近日发布，标志着行政审批制度改革进入了更深、更广的新阶段。

做好清理规范行政审批中介服务工作，解决好“最后一公里”问题，可进一步释放简政放权红利，有利于政府依法行政、厘清政府和市场的边界。

洪涛，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源研究室副主任，主要从事资源管理与公共政策、能源与资源经济等领域的研究工作。关于体制机制的研究经历包括：“规范行政审批前置中介服务研究”、“中国能源监管体系建设：职能、机构、立法需求”、“生态文明建设科学评价与政府考核体系研究”、“改革的重点领域与推进机制研究”、“南水北调工程供水价格管理体制研究”等。

清理规范行政审批中介服务意义重大

《通知》要求国务院部门清理规范行政审批中介服务，对在全国范围内处理好中介服务领域政府与市场关系具有重大意义。

一是厘清政府、市场与社会关系的试验田和试金石。我国的行政审批中介服务机构形式上具有多样性，与政府有着“剪不断，理还乱”的复杂关系，是政府与市场关系的中间过渡和处理难点，《通知》的发布与实施将为理顺上述三者关系提供一个典型案例。

二是依法行政与现代治理的必要途径。《通知》以行政手段和法律手段相结合的方式推进改革，有利于深化行政体制改革并积累依法行政经验，也是国家治理现代化的重要实践。

三是建设现代市场体系的重要环节。《通知》有针对性地对目前行政审批中介服务市场政企不分、政府无据干预较多、垄断严重与收费混乱等问题进行清理规范，有利于构建中介服务现代市场体系。

四是营造预防寻租腐败的重点工程。行政审批中介服务两端连接政府与市场，是寻租腐败易发生的灰色地带，《通知》对易产生利益输送的弊病提供了清晰的解决方案，可谓对症下药。

五是突破事业单位改革的难点与重点。厘清业务上与行政审批部门的关系一直是改革的重点难点，《通知》为这些事业单位提供了改革的方向和路线图，有利于加快事业单位分类改革，建立事业单位法人治理结构。

行政审批中介服务领域存在的主要问题

笔者在一线调研过程中发现，目前行政审批中介服务领域存在的主要问题有：

其一，项目存量较多、依据不完备、结构不合理

（一）行政审批中介服务项目与行政审批事项相伴生

行政审批中介服务项目已成为行政审批事项的“衍生品”。行政审批中介服务项目的绝大多数都具有前置性和强制性，已成为行政审批的前置条件。

项目总量较大，至2013年，总体上没有减少趋势，一些单项行政审批往往要求进行一项甚至更多的中介服务。以浙江省为例，22个省级部门共有112个审批事项，合计设置了120个前置中介服务项目。项目总体上呈“纺锤型”分布，主要集中于省级政府，中央政府次之，地市级及以下政府较少。一些行政审批项目由中央政府下放至地方政府，在一定程度上加剧了纺锤中部的“宽度”。

（二）设立依据不完备，由法律法规明确规定或授权的较少

行政审批中介服务项目多数依据部门规章设立。仅有环境影响评价等少数项目由法律、行政法规和地方性法规明确规定而设立，大多数项目是依据部门规章设立，多数省级政府、少数市级政府也通过文件形式设立了部分行政审批中介项目。很多设立依据没有明确所要求的中介服务与相应的行政审批的必然联系，中介机构的市场准入条件等具体要求也一般由政府文件规定。

（三）项目设置结构不合理，“重复中介”效率低

简政放权简单化，导致行政审批中介服务项目设置的结构不合理问题较突出。在已经开展的“简政放权”地方实践中，部分地区强制要求各部门按照固定比例核减行政审批中介服务项目，没有考虑到不同领域具体项目设置的实际情况，出现了将本该保留的项目取消、该取消的项目却未被全部取消的现象。

项目设置存在重复、低效的情况。表现为：对不同主体要求进行同一区域内容、结果同质性极强的技术性审查（检测）类中介服务的情况很多。例如，区域规划阶段、项目审批与建设（含分期建设和竣工等环节）等阶段，都要进行地震安全性、雷击风险及一般性企业的环境影响评价等内容和结果相似度极高的评估。

其二，市场秩序混乱，“项目多、收费乱”问题突出

（一）垄断现象比较突出，存在政府干预市场情况

绝对垄断和相对垄断领域的中介机构数量极少，一些领域在地市级甚至省级行政区通常只有唯一一家或有限几家，远不能满足市场需求。以浙江省为例，至2013年底的120项行政审批中介服务项目中，属于垄断的共计19项，约占总量的16%。

绝对垄断领域的中介服务机构无一例外不是政府部门下属的事业单位就是与政府具有关联关系的机构。这些机构通常承担重大项目的可行性分析或提供高技术壁垒的专项服务。

部分领域、地区存在限制市场竞争的情况。一方面，一些行政审批部门对本领域中介服务机构的准入实行总量控制与总体调剂，实际上不利于通过市场实现中介服务机构数量与市场需求的自动匹配，客观上起到了干预市场的作用。另一方面，区域性垄断存在且具有地域排他性特点，地方政府通常直接或变相规定只能由本地机构提供中介服务，上述情况在地市级行政区尤为明显，实际上剥夺了企业对中介机构的选择权。

（二）市场秩序与服务收费混乱，服务质量良莠不齐

部分市场化程度较高的中介服务领域竞争激烈，出现无序竞争和低价恶性竞争的情况，服务质量下降。低价竞争主要出现在施工图审查、消防检测等中介服务市场化程度较高的领域，这些领域中介服务机构存量较多，一家独大或寡头垄断的现象较少，但服务质量良莠不齐。例如，浙江省某消防检测机构2012年对某万余平方米建设项目进行检测，耗时不足24小时，单价不足0.5元/平方米，远低于应有成本；建筑工程施工图审查中介服务质量差，2012年抽查的复审合格率不到五成。

（三）“项目数量多、收费总量高”给企业造成较大负担

资源开发、基础设施（含房地产）建设、工业等领域中介项目多、收费总量高的问题尤为突出。调研结果显示，建设工程领域个别项目的中介服务收费接近项目总投资额的10%。一些跨地区的公路、油气管网等基础设施建设项目，行政审批中介服务须在途经地分段进行，造成中介服务耗时较长，增加了业主单位的时间成本。

其三，行政审批中介服务市场监管薄弱，惩处力度不足

（一）监管权分散，监管依据不完备

监管权分散是行政审批中介服务监管体制的最大特点，表现为条块分割、多头管理。综合性监管通常采用“政监分离”的体制，由工商、价格等部门履行监管权；专业性监管普遍采用“政监合一”的体制，由行政审批部门履行监管权，在不同领域独立进行专业性监管。

监管依据分散制定，缺乏针对中介服务特点的统一、权威、系统的监管规则。中介服务各领域现行的监管依据多由行政审批主管部门自行制定，以部门规章甚至内部文件等形式发布，层级较低。

（二）综合监管和事后监管能力薄弱

综合性监管覆盖面较宽，但较难有力约束中介机构。综合性监管的监管方式主要有审查中介机构法人资格、企业信用管理、价格检查等；专业性监管的监管方式主要包括准入、审核等。调研显示，综合性监管效果较差，突出表现在价格监管基本落空，信用监管难以反映实际情况。

专业性监管约束力较强，但集中于事前监管，事后监管薄弱。专业性监管主要集中于事前监管，通过对中介机构及从业人员的从业资格准入（含审验）实现。对中介服务的质量监管，主要采取抽查再验证的方式进行，比例较低。

信用监管尚难以有效作用于中介服务领域。尽管企业经营信用体系已运行多年，但其内容设置仍存在结构性问题，时效性较差问题仍未解决，难以及时、准确反映中介机构的服务质量与履约情况。事业单位中介机构的信用监管尚未纳入该体系，对政府直属事业单位中介机构的监管基本处于空白。

（三）对违规经营的惩处力度不足

目前对中介机构违规经营的惩处措施力度有限，主要限于警告、罚款等，对中介机构资质与从业人员执业资质的关联性不足。由于信用监管与专业性监管的分离，各监管部门间信息不对称的客观存在，部分失信中介机构和从业人员没有受到应有的行政惩处。目前通过司法途径对出具虚假报告等违法经营行为进行追究的比例仍然很小，成本高、举证难使相关各方均缺乏动力。

推进行政审批中介服务改革的几点对策建议

鉴于上述问题，笔者对推进行政审批中介服务改革提出如下对策建议：

第一，全面清理行政审批中介服务项目

缺乏法律、行政法规依据的，各地政府和部门自行设立但设置依据不足的行政审批中介服务项目一律予以取消。确实有必要保留而缺乏设立依据的项目，应尽快通过立法形式保证其合法性。

编制保留类中介服务项目清单，推进目录化管理。明确中介服务项目的名称、性质与类别、设置依据等。清理后确认保留的项目清单向上级政府备案、向社会公布并及时更新。

第二，规范服务收费，完善价格制度

依法依规对行政审批中介服务收费行为进行清理整顿。重点包括以下违规收费情况：（1）行政机关擅自将行政审批职责范围内的事务交由事业单位、社会团体、企业等其他机构办理，变无偿服务为有偿服务的；（2）利用行政权力和垄断地位强制服务并收费、只收费不服务或少服务多收费的；（3）违反法律法规规定，强制企业接受检测、代理、查询等服务并收费的；（4）行政机关及其下属单位违反规定以有偿方式提供政府公开信息的。

重新核定保留类行政审批中介服务项目的收费依据和标准。除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的项目外，服务价格应由市场决定。重新核定的保留类行政审批中介服务的政府指定价、政府指导价、市场调节价的项目目录，并及时向社会公布。

第三，减少项目设置，加强统一管理

优先清理垂直管理的行政审批中介项目。清理垂管项目重点是在国务院各部门垂管并通过省级政府报批项目和省级政府设立的项目。

加强特定领域中介服务的国家统一管理。中介服务内容涉及外部性，涉及安全、环保、健康的特定中介服务领域，其设立依据、执业标准、服务标准（含流程与质量控制等）由国家统一制定，统一执行。

第四，放宽市场准入，培育市场体系

放宽中介服务市场准入。根据简政放权和市场需求的实际情况，在不影响服务质量的前提下，重新核定部门规章所设置的准入门槛。

打破行业垄断与区域壁垒。不得指定或变相指定中介机构提供行政审批中介服务，不得通过划分服务区域等形式变相垄断中介服务市场。

培育发展统一市场。允许各类资本进入法律法规未禁止的中介服务领域，鼓励民营资本参与中介机构脱钩改制和资产重组。积极引进国内外资质等级、执业水平、资信度高且本地紧缺的中介机构进入市场。

第五，加强监管制度与能力建设，加强社会参与

加强监管制度建设。一是清理规范现行监管依据，针对中介服务特点制定统一、权威、系统的监管规则。二是完善监管体制，加强综合性监管，尤其是价格监管与服务质量监管。三是监管中心后移，加强事后监管，丰富专业性监管的监管方式，以从业资格为约束手段进行责任追究。四是积极探索运用电子监察系统，加强对中介服务情况的实时监督。

建立统一“中介服务信息平台”。应统筹各部门资源信息，将行政审批中介服务项目政府信息、市场参与者、市场动态等信息纳入平台。探索在平台中搭载“中介服务信用管理”、“中介服务在线投诉”等功能，将中介服务评价信息、信用记录和违规从业处理结果及时向公众公布。通过政府采购等形式委托专业机构建设管理该平台，平台不向中介机构和执业人员收取任何费用。

加强社会参与。一是加快中介服务信用评价体系建设。可委托权威性的第三方独立机构对中介服务进行信用评价，建议制定中介机构信用评价办法，作为约束独立机构活动的规则和检验评价结果的标准。二是强化行业自治组织自律监管。

第六，积极探索行政审批中介服务新机制

试行“集中性技术审查”。对于具有区域性共同特点、具有技术性审查性质、单个项目同质性很强的中介服务项目，可在特定条件下由政府委托中介机构对整个区域进行一次性评估、评价，并与企业分享结果，不再对该区域内符合条件的具体项目进行重复评估。一次性评估（评价）费用可先由财政支付，政府制定费用分摊规则，具体项目申请时由企业分摊部分费用。相比之下，企业分摊的评估费用将比目前单个项目的评估费用低很多。适用领域包括城市建成区的地震安全性评价、高度限制范围以内建筑的雷电灾害风险评估等。

开展“形式审查”试点。中介机构可按照国家规范、标准对审批事项进行初审并承担法律责任；行政审批机关可对中介机构初审报告进行形式审查并实行备案管理，并建立复审、处罚、追究等监管制度。（参考文献略）