深入推进简政放权须处理好四组关系

李洪雷

深入推进简政放权须处理好四组关系

李洪雷

简政放权，要义在于精简政府机构和人员，简化行政流程，将权力（权利）归还或下放给市场、社会和基层。本届政府将简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和“当头炮”强力推进，取得了明显成效。但实践中也暴露出了一些问题，距离人民群众的期待与经济社会发展的需要还有很大差距，突出表现在放权不到位、放权有水分、放权不稳定、放管未能有效结合等等。要持续深入推进简政放权，最大限度释放改革红利，亟待妥善处理好下面四组关系。

李洪雷，中国社会科学院法学研究所研究员，宪法行政法研究室主任。兼任中国行政法学研究会政府规制专业委员会副会长，中国法学会农业与农村法制研究会（中国农业经济法研究会）法律事务委员会副主任委员。曾参加中共十七大报告调研起草工作；参与《公务员法》、《监督法》和《反分裂国家法》、《地方组织法》等多部法律的立（修）法调研与咨询工作。

向下级（基层）放权、向社会放权与向市场放权

一般所说的放权，有三个维度，其一是政府内部权力的下放，即将特定权力从上级政府向下级政府尤其是基层政府转移；其二是政府权力与社会权力的重新配置，即将特定权力从政府权力转化为社会权力，由行业协会等社会组织来行使；其三是政府与企业关系的重新调整，即政府对某一事项不再进行干预，而是由企业根据市场规律自主调节。尽管都可称为放权，但不同维度的放权在实践中所面临的问题并不完全相同。

其一，就政府内部权力的下放而言，目前存在两个突出问题。一方面，一些上级政府（包括其职能部门）吝于将含金量高、权力性强的职能下放，而只下放那些麻烦琐碎或者容易招致问责的职能。另一方面，下级政府尤其是基层政府囿于组织机构、人员编制、设施设备、技术经验等方面的局限性，对于下放的职能有时难于有效履行。在未来，应当坚持直接面向基层、将量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。同时要强化地方政府的能力建设，实行财权、要素配置权的下放与事权的下放同步配套，实现能力与权力的匹配。

其二，就政府权力与社会权力的重新配置而言，也存在两个突出问题。一是社会组织的自我规制能力和治理水平不足，专业人员缺乏，承接政府职能的能力不足。二是一些名为社会组织实为“二政府”，组织结构、人事安排与业务运作均受到政府的强力控制，行政化、垄断化色彩严重，有的成为政府进行变相控制或者利益输送的工具。这要求改革社会组织管理制度，激发社会组织活力，使其成为政府职能的可靠承接者。可考虑将目前的官办行业协会改造为公法社团，而将民间行业协会改造为私法社团。（应松年主编：《当代中国行政法》（上），中国方正出版社2005年版，第374页）根据两类社团的不同性质，在治理结构、人员与经费管理、监督机制等方面作出不同的安排，并根据其治理绩效确定政府职能转移的范围与进程。

其三，就政府与市场关系的重新调整而言，目前存在的主要问题是，在应由市场主体自主决定的微观经营活动领域，政府控制过多、管得过死，而在维护市场环境和秩序、保障市场良性运行、纠正市场失灵方面，政府作用发挥得还很不够。在未来，一方面，应积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，最大限度减少政府对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的干预；另一方面，在反垄断和反不正当竞争、社会性监管、公共服务等领域，政府应更好地发挥其作用。

政策式放权与法治式放权

简政放权涉及政府管理理念的重塑和管理方式的变革，具有极强的政策性，其推进离不开行政手段的运用，但简政放权也涉及政府职能和权力的调整。按照职权法定的原则，在依法治国、建设法治国家的时代背景下，必须纳入法治的轨道。本轮简政放权的一大特色，在于中央政府高度重视法治的作用，一再强调“先授权、后改革，先动法、后动权”。但毋庸讳言，其中仍存在过度重视政策思维和手段的倾向，例如普遍把“红头文件”、“领导重视”和“部门自觉”等作为主要抓手，简政放权的稳定性、可持续性缺乏保障。在法治的轨道上深入推进简政放权，应重点从以下方面着力。

其一，加强《行政许可法》的实施。行政许可（审批）的清理和下放被作为本轮简政放权的“马前卒”、“当头炮”。但2003年制定的《行政许可法》，实际上已确立了很多的先进理念和制度，如果简政放权能够围绕《行政许可法》贯彻实施，将该法执行到位，定可取得显著成效。但令人遗憾的是，这一轮简政放权的推进并未能紧密结合《行政许可法》展开。在未来，应当克服简政放权和行政审批改革与《行政许可法》的实施相脱节的问题，以保证《行政许可法》的先进理念和制度得到有效落实为抓手，从机构设置、规则细化和体制完善等方面，采取有力措施贯彻《行政许可法》，以法治思维和方式推进简政放权（李洪雷：《<行政许可法>的实施：困境与出路》,《法学杂志》2014年第5期）。

其二，健全完善地方组织法。上级政府对下级政府的放权，涉及各级政府职责和权限的重新配置和调整，不应采取零打碎敲式的行政手段，而应对我国地方组织法进行系统性反思和重构。我国现行地方组织法的主体形成于计划经济、农业社会和人治时期，在新的历史条件下其弊端日益显现，包括政府层级过多，不同层级政府职能高度重叠、上下一般粗，地方自主权没有保障与地方保护主义盛行并存，地方治理结构单一、民主性不足，地方府际关系法治化程度低。简政放权中的许多问题也与此相关，例如到底哪些职能和权力应予下放？权力下放边界在哪里？下放以后如何用地方民主机制来保证权力不被滥用？中央政府对地方政府的机构设置、编制管理等到底可以控制到何种程度？地方政府与上级政府职能部门之间是何种关系？等等。未来应以地方自治原则为指导对我国的地方组织法加以变革。目前的《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》过于简陋，应对每一层级的地方政府制定专门的组织法。

其三，专业性法律（包括法规、规章等）的修改应与简政放权改革同步进行。简政放权改革不仅涉及地方组织法，也可能涉及诸多专业性法律中所确立的职权配置。按照“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的法律优位原则，改革方案凡是与现行法相抵触的，必须先修改法律再予以实施，或者通过特别授权机制，在获得法律制定机关的特别授权后再在特定部门或地区实施。对行政规范性文件要及时进行全面清理，凡是于法无据、擅自扩权、损害人民群众合法权益的，要予以修改或废止。

职能下放与职能加强

简政放权的目的是使政府更好地履行职责，而不是单纯的撤销机构、精简人员，更不是要放弃必要的监管与服务。应将简政放权置于政府全面正确履行职责的大背景中，坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”。既要解决“越权、越位”的问题，又要解决“缺位、不到位”的问题，坚持有效监管，优化公共服务。

其一，坚持有效监管，加强和改进市场监管体系。如前所述，行政许可的清理和下放在本轮简政放权中处于中心位置。对此首先应注意的是，行政许可为监管手段之一种，除许可之外，监管手段还有信息监管、标准设定、经济工具（激励性监管）等。（奥古斯著：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第123页）因此，即便是对某一事项取消行政许可，也并不必然意味着政府不再干预，而可能只是监管手段的重新选择。其次，迄今为止的行政许可改革，基本针对的都是行政许可过多过滥的问题，但我国这一方面的问题其实主要存在于经济性监管领域（如价格、投资等微观经营活动），而在社会性监管领域（主要涉及健康、安全和环境等）行政许可则具有更大的必要性和正当性。从更加宏观的视角来看，尽管在许多领域尤其是经济性监管领域中，放松监管（deregulation）确实很重要，但放松监管绝非监管改革的全部。监管改革的目的，是要通过完善监管体系、提高监管能力来实现“更好的监管”（better regulation）或者“精明监管”（smart regulation）。最后，有效监管要求更加注重监管的体系性。监管体系不仅涉及监管手段，而且涉及监管主体的组织设置、职能和责任配置等体制性问题，涉及政府监管和行业自律、企业自律的结合，监管的人员、物质和专业保障（包括监管的成本收益分析），监管决策的程序设置（包括专家咨询和公众参与），以及监管违法的监督和责任追究等等。

其二，优化公共服务。转变政府职能，不仅要给市场松绑，还要提供优质公共服务，建立服务型政府，维护和促进社会公平。要把更多的人力、物力、财力投入到事关企业、百姓切身利益的公共服务中。要健全政府主导、社会参与、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化、法定化。要创新公共服务的提供机制，政府办事不等于政府自己养人、养机构，即使是基本公共服务，也要尽可能利用市场机制、创新供给方式，凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担。事业单位是我国承担公共服务职能的公共机构，应进一步推进事业单位改革，建立起符合事业单位特点的治理结构、人财物管理制度和监督机制，恰当处理政府与事业单位的关系（李志萍、李洪雷：《中国事业单位改革的行政法学分析》，《北京行政学院学报》2008年第4期）。

自我放权与外部监督

简政放权一直被定位为政府的“自我革命”，但在简政放权进入深水区以后，改革每前进一步，都可能伴随着着巨大的利益调整，所要直面的阻力也就越大：能下决心“断腕”的“壮士”毕竟太过稀少。单纯依靠中央政府自身的力量，必然难于抑制政府官员“繁政”、“扩权”的冲动，难于杜绝“没好处的容易放、有油水的死命攥”的现象，难于彻底走出“政令不出中南海”的困境，也难于打破权力部门化、部门利益化的格局。因此，要将简政放权推向深入、取得实效，必须调动起国家和社会各方面的力量，进行合作式治理。

其一，强化人大的监督。监督权是各级人大及其常委会的法定重要职权，《各级人民代表大会常务委员会监督法》对各级人大常委会行使监督权的范围和程序作了具体的规定。各级人大常委会可通过审议专项工作报告、进行执法检查（主要是《行政许可法》实施情况的检查）等形式，了解简政放权的进展，发现问题并督促解决。各级人大常委会委员听取和审议专项工作报告前，可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对简政放权的情况进行视察或者专题调查研究，视察或者专题调查研究可邀请有关专家参加。各级人大常委会可以对简政放权的专项工作报告进行满意度测评。

其二，强化法院的监督。《立法法》和《行政许可法》等对行政法规和规章的立法权限作了明确规定。2014年新修订的《行政诉讼法》第五十四条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，对于擅自扩权的行政规范性文件，法院可以依法确认其违法。尽管该条不适用于政府规章，但如果政府规章存在违法擅自扩权的情形，法院可对其不予适用而直接适用上位法。只要法院能够依法独立行使对行政规范性文件的合法性审查权和法律规范的选择适用权，必将形成对行政机关“繁政”、“扩权”冲动的有力制约。

其三，强化公众和专家的参与。简政放权改革，事关公众切身利益和经济社会发展，社会各界关注度高。要“开门搞改革”，通过调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等机制，将专家、企业、公众等引入改革决策的作出和执行过程中。要以公开促参与、保公正，改革决策作出前应将改革方案及其理由向社会公开，征求民意，对于一些专业性较强的事项还应认真听取专家意见。政府和有关部门应对各界意见予以反馈和回应。应建立有效机制，让群众和企业对简政放权的成效进行评判，同时健全完善第三方评估机制，由中立机构对相关改革决策的成本收益情况以及决策实施情况进行全面、客观的评估。

（本文系中国社会科学院创新工程项目“深化经济体制改革中的行政法治问题研究”成果）