上海市公益林生态补偿政策评估

赵广琦

（1.上海植物园，上海200231；2.上海城市植物资源开发应用工程技术研究中心，上海200231）

1 引言

上海市已经筑构起包括沿海防护林、水源涵养林、防污染隔离林、通道防护林、生态片林以及风景林和国防林组成的生态公益林绿色屏障，对改善上海的生态环境质量，维护上海的生态安全、建设国家园林城市和世界“四大中心”以及提高上海的城市形象发挥了重大作用。为了保证生态公益林的稳定和可持续发展，2009年起上海市正式建立市级公益林生态补偿制度，对全市69.4万亩公益林实施生态补偿，市财政两年共安排一般性转移支付资金7.4亿元。本文针对上海公益林生态补偿的政策实施后的资金使用情况和效果、公益林建设情况、农民、企业和各执行部门的积极性情况进行评估，以期了解公益林生态补偿实行以来的政策效应，并对上海市公益林生态补偿的资金持续投入和补偿机制优化调整提出合理化建议。

2 上海市公益林生态补偿政策的实施情况

2.1 建立了符合上海情况的生态补偿机制

上海的生态公益林主要为处于幼龄阶段的人工林，而大部分人工林是通过农业内部结构调整，流转农民土地方式进行建设的，是上海市生态公益林建设和养护不同于其他省市的特点，即土地流转造林的不稳定性和幼龄人工林管护投入的持续递增。由于流转造林多为农业比重较大区县，造成了经济相对薄弱区县公益林建设和管护负担加重的局面。在充分考虑上海市公益林特点和发展现状的基础上，补偿政策制订在补偿范围、补偿标准、补偿分配和考核等方面均作出了较大突破。

（1）公益林补偿范围。补偿范围界定主要根据生态区位的敏感程度和脆弱程度分析，沿江沿海防护林、通道防护林、水源涵养林、防污染隔离林等4种林定为上海市生态公益林补偿优先范围，确定总面积为69.4万亩。

（2）公益林补偿对象。补偿对象确定为在《上海城市森林规划》范围内的生态公益林营造者、经营者、管护者，以及补偿范围内的失地农民。

（3）公益林补偿内容。①对生态公益林的直接投入。按照市环保三年行动计划的要求，由市、区县两级财政投入，并根据区县财力实行差别化政策；②解决生态公益林的土地问题。解决部分失地农民“镇保”。按土劳比1.3∶1，每人87 684元标准测算，49.4万亩生态公益林涉及38万农民，共需资金342亿元。目前，水源涵养林、沿江沿海防护林等关键生态公益林已采用解决镇保办法，政策效果有良好延续性，比较受农民欢迎，提高了农民造林养林的积极性，且政府一次性投入也较征地低；承担土地流转费。目前解决生态公益林土地问题最普遍办法是承担土地流转费，49.4万亩生态公益林，按每亩1 000元测算，每年需要资金4.9亿元；③承担林地管护费。主要用于林地养护人员的工资及肥料、农药、机械等生产资料。

2.2 生态补偿机制对公益林质量的影响

2009年实施的公益林生态补偿政策，使生态公益林管护有了可靠保障，区县相关职能部门管护能力增强，公益林发展成效显著，生态公益林实现了量和质的提升，全市森林覆盖率稳步增加。

生态公益林重点分布区域公益林保存压力减弱，公益林面积逐步提高，低效林抚育工作成效显著，如崇明截至2009年完成公益林造林面积11.5万亩，其中仅实施补偿政策的2009年新增公益林1 500亩，同时完成幼林抚育8 000亩。全市生态公益林面积逐步增加，森林覆盖率进一步提高，2009年全市新增生态公益林面积17 760亩，2010年全市新增生态公益林面积13 260 hm2。实施公益林补偿政策，使公益林资源总量稳步增长，同时由于管护投入增加使公益林林分结构得到改善，林木蓄积量增大，混交林占乔木林面积比重显著提高，病虫害发生较常年减弱，公益林生态效应大幅提升，公益林总体质量逐步提高。据上海市林业病虫防治检疫站资料，2010年食叶性害虫发生总面积高于2009年，但两年虫害发生面积均较常年略低；2010年刺吸性害虫发生与2009年基本持平或稍轻，但均较往年略轻，新害虫2010年的发生较2009年偏轻。地下害虫的发生与2009年基本持平，较2008年轻。

2.3 生态补偿机制基本解决了失地农民的诉求

由于上海公益林造林为租用农民土地造林，存在特殊性，因此，上海公益林生态补偿主体也应是失地农民以及一部分造林企业。2009年公益林生态补偿政策实施以来，为满足农民出租土地利益诉求，各区县土地流转标准逐年提升，如崇明土地流转费由564元/亩上升至800元/亩，青浦土地流转费由800元/亩上升至1 000元/亩，浦东新区土地流转费已上升至1 100元/亩，部分失地农民镇保问题得到解决，如通过2009年、2010年两年时间青浦区已基本解决重点区域水源涵养林农民镇保问题，土地流转费用投入逐步减少，浦东新区采用先期租用后逐步纳入镇保方式，至2010年已基本解决环城林带400m的失地农民镇保问题，松江区至2010年已部分解决重点片林失地农民镇保问题，如泖港片林、叶榭水源涵养林等。同时公益林养护工作吸纳大量失地农民再就业，目前全市养护社175个，吸纳就业人数16 370人。

3 上海市公益林生态补偿存在的不足

3.1 针对生态公益林补偿主体的配套政策细化不足

上海市2008年所进行的《上海市生态公益林补偿机制研究》确定了上海市生态公益林补偿机制的主要内容，对生态公益林的界定、补偿内容的界定、补偿标准的确定、补偿方案比较等诸多方面进行了阐述。截至2011年上海市实施生态补偿转移支付工作两年来，从调研结果来看，由于各区县的城市化建设推进速度较快，基础工作有待夯实。根据生态公益林产生的外部性的生态补偿基本原理，生态补偿分为3个层次：第一，针对生产正外部性的微观主体进行补偿，也就是针对参与造林的企业、各级政府和农民的补偿；第二，区域之间合理分担生态公益林的供给责任，通过各种转移支付方式，合理分配生态公益林的建设和管护成本；第三，整体上城市对农村进行补偿，城市反哺农村、工业反哺农业和城乡统筹考虑。目前的《生态补偿转移支付办法》主要考虑的是第一、二层次，通过一般性转移支付采取因素法将生态补偿资金分配到相关区县，就执行情况来看，农民和各级政府是目前获得生态补偿资金的主体，而造林企业的问题还大量存在。2009年、2010年两年累计市财政安排公益林生态补偿资金7.4亿元，平均每亩市财政补偿标准约528.57元/年，由于市财政用于公益林生态补偿的资金与实际发生的土地流转费和管护费存在较大的资金缺口，各区县财政依然承担着生态公益林的主要费用，存在公益林补偿资金与林业建设资金通盘使用的情况。因此，在考虑加大补偿资金力度的基础上，须明确细化一般性转移支付补偿的使用对象和内容。

3.2 补偿标准的地区差异不足

上海市的公益林主要集中在崇明、金山、原南汇、青浦和松江等农业比重大、经济相对薄弱的区县，这些区县、乡镇为改善上海市生态环境、丧失经济发展机会，还要承担大量的土地流转费和林地管护费用，在《生态补偿转移支付方法》中2009年市财政的公益林生态补偿转移支付在各区县的分配主要是通过因素法确定，具体公式如下：

某区县公益林生态补偿=年度公益林转移支付总额×（该区县公益林面积占比×0.5＋该区县公益林分级养护面积比重占比×0.2＋该区县林业指出比重占比×0.2＋工作考核等级分值占比×0.1）×补贴系数。

2010年依据2009年该市森林资源调查结果和公益林考核等级而调整了不同区县的补偿金额，但是依然没有充分考虑到各区县的经济发展情况，相应的削弱了有限的市财政资金在促进生态公益林发展的效率。

3.3 生态补偿标准对生态价值的核定不足

当前实行的 《生态补偿转移支付》的补偿机制仅考虑了土地流转费和管护成本，忽视了生态公益林对上海特大型城市的生态价值。根据著名环境经济学家David Pearce（2002）综合大量关于森林生态服务价值评估研究的基础上进行综合性评价，即使不考虑当前无法量化的生物多样性、环境怡值和其它相关价值，上海的生态公益林所提供的生态服务价值依然达到340美元/亩，按1∶7汇率计算，约2 380元/亩；而根据2011年上海市政府公布全市森林面积为119.6万亩，森林覆盖率达12.58%，上海市现有森林生态系统每年涵养水源近3亿 m3，固土297.1万t，固碳45.6万t，释氧110.5万m3，吸收污染物1 231.2万t，全市森林生态系统服务总价值达到74.4亿元，换算70万亩生态公益林的生态系统服务总价值约43.5亿/年。

4 完善生态公益林补偿政策的建议

4.1 进一步明确生态补偿对象和标准

生态产品作为公共物品，具有非竞争性和非商品性，应由政府公共财政作补偿主体，可建立市级财政为主、区县财政为辅、社会参与为辅，完善补偿对象，明确森林生态补偿对象包括区县地方财政和生态森林权所有者，对两种类型3个方面补偿对象同步实施补偿。生态公益林界定和补偿主体确立是实施公益林生态补偿对象的基础性工作，各区县应明确上海69.4万亩公益林的地块范围，明确公益林生态补偿转移支付资金，主要用于公益林管理和养护、土地流转费等内容。在充分依据生态公益林的客观情况和“谁保护，谁受益”原则基础上，制定出兼顾补偿“接受方”和补偿“支付方”的补偿标准，同时还要借鉴国内外的理论研究和实践经验，综合运用机会成本法、资源环境核算体系及绿色GDP等，开展科学的生态补偿标准研究。

4.2 出台生态补偿转移支付的资金管理细则

对现行的《生态补偿转移支付办法》关于生态补偿转移支付资金管理的规定中，增强“建立协商机制”，具体内容为“在生态补偿转移支付资金的安排和使用过程中，区县相关部门之间建立协商机制，区县财政局与相关主管部门之间加强横向沟通。区县主管部门根据市级主管部门的指导性意见，在充分调查论证的基础上，提出具体生态项目和资金需求；区县财政局根据主管部门提出的生态项目资金需求，在统筹平衡的基础上，提出年度资金安排总量（包括自身财力安排和市级转移支付资金）及具体分配方案，报经区县政府批准后施行。”尽快出台生态补偿转移支付的资金管理办法细则，规范使用资金使用。

4.3 加大行业主管部门对生态补偿工作的考核力度

公益林生态补偿政策配套实施的考核办法仅涉及森林防火、有害生物防控、林地管护、林地征占用管理和林业养护队伍建设，主要指标虽已涉及公益林质量方面，但仍以间接性指标为主，未涉及代表公益林首要服务功能的生态价值方面考核，也较少涉及直接性的公益林自身健康方面的指标，且考核主体和考核数据来源过于繁复，可能影响最终考核效果。因而建议针对考核内容和分值进行适当调整，增加反映公益林服务功能方面的指标，如蓄积量、生态服务价值等，同时增加公益林养护方面的直接性指标，如公益林养护等级变化等，并进一步确定较单一的考核主体以保证考核数据来源的准确性。

4.4 完善生态补偿资金的增长机制和融资渠道

在建立生态补偿机制中，政府和市场都可以发挥作用。就目前环境保护阶段和市场经济而言，政府在建立生态补偿中的作用绝对是主要的，政府不仅要建立生态补偿机制的法规，而且在很多情况下依然是生态保护与建设的主要“买单”人，如建立生态补偿专项资金。现阶段正确核定生态补偿标准，坚持市财政与区县各级财政共同负担的责任体系，包括中心城区各区县财政也应纳入统筹考虑，逐年大幅提高生态补偿的专项资金财政拨款力度。探索实施生态补偿税收制度，对于公益林的生态功能以及社会效益等正的外部性通过税收予以平衡，通过对受益者征收生态税进行宏观调控。基于目前现实的考虑，市场途径只是作为森林生态系统补偿辅助途径，借鉴国际上应用的森林生态补偿的市场化手段，来拓展森林生态补偿的融资渠道。在市场经济条件下应当通过市场交换实现其价值，就是要建立一整套完善的法律制度以规范公益林生态效益市场交易行为。量化公益林生态效益，试行建立市场碳交换机制和国际“碳交换”机制。

［1］祝 浩 .我国生态公益林效益补偿问题研究进展［J］.林业经济，2007（5）：37～39.

［2］费世民，彭镇华，周金星，等 .关于森林生态补偿问题的探讨［J］.林业科学，2004，40（4）：171～179.

［3］陈 钦，陈春蝉，陈贵松，等 .试论公益林生态效益的补偿措施［J］.林业经济问题，2001，21（2）：83～86.

［4］陈雪莲 .周润巧 .广东省森林生态效益补偿制度建立与实践浅析［J］.中南林业调查规划，2000（1）：34～37.