义务教育阶段市场机制研究文献评述

陈东升

[摘要]在市场经济和全球化背景下，释放教育活力，引入市场对义务教育的支持，合理分担成本，加大社会和家庭对义务教育免费后的投入成为重大研究课题。当前研究对义务教育市场机制的内涵、市场定位、主要问题、负面影响等进行了研究，对构建市场机制主要依据理论进行了探索，还对完善市场机制从适度产业化、学校改制、市场融资、政府采购等角度提出了建设性对策。综述当前研究，笔者认为，仍然普遍存在于概念层面，并没有深入到具体的热点难点问题，从系统的、实证的角度构建更为科学严谨的义务教育市场机制，也没有对十八届三中全会提出的深化市场改革给予有力的理论回应，尚缺乏可操作性和执行性。深化这一研究，势在必行。

[关键词]义务教育；市场机制；文献

一、义务教育市场机制的内涵和问题

1.关于我国义务教育市场机制概念含糊问题

研究普遍认为，改革开放以来，尽管国家对基础教育管理体制也进行了一些改革，但这些改革只是涉及到一些宏观管理体制的改革，如政府体制以内的职责权限下移、加强基层政府教育的决策统筹权、农村教育实行“中央统一领导，地方负责，以县为主”的管理体制等等，而对政府与学校之间的关系、政府如何办学、政府如何管理学校等方面的改革却涉及得非常少。我国现有的国有学校，实质上和我国的国有企业一样，存在着产权不清、国有资源分布不均、国有资源浪费严重、办学效率和效益低下等一系列的问题。这些问题长期以来困扰着我国基础教育的发展。

研究同时认为，一般而言，“以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费”，“建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”本身并无大错。问题在于，在变革中，政府在义务教育中的责任、中央政府和地方政府的责任划分、义务教育和非义务教育阶段政府和市场的不同功能、公办学校和民力、教育的不同作用等，都是模糊不清的，从而导致这一改革的根本缺陷：在现实的教育发展中，政府没有把强化公共服务职能、增加教育投入作为基本战略，而主要是“给政策”，用鼓励经营创收的“市场机制”扩大教育资源。在此过程中，出现了“改制学校”的创举，使公办教育逐渐走上了“营利化”的歧路，造成影响至今的严重问题。

2.关于教育市场化的内涵问题

研究认为，在教育理论界，“教育市场化”具有比较确定的理论内涵。它是指20世纪80年代之后西方国家在新公共管理的思潮中推行的政府治理方式的改变，主要特征是政府放松管制、解除垄断，更多利用市场机制配置资源，改善提供公共产品的方式，实行公共事业部门的“私营化”，增加竞争，开放和培育教育市场，吸引社会资金和社会力量参与举办教育，从而扩大教育资源，提高资源使用效率，增加公共产品提供的丰富性。

研究同时认为，对于教育这一特殊产业，教育产业化是在不损害政府、社会和公众利益的前提下，面向市场，以经济效益为中心，把教育活动本身及与其密切相关或配套的其他活动，因地制宜，按产业的投入产出要求进行运作，以形成与市场经济相适应的良性发展的运行机制，达到效益最大化之目标。

3.关于义务教育市场的定位问题

研究认为，研究教育市场机制首先要明确教育的市场主体定位。教育产业、教育产业化、教育市场化理论等，是20世纪90年代之后教育经济学领域的研究热点，在1998年实行高校扩招和高收费后达到高潮。1992年中共中央、国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》，教育被明确列为第三产业。1999年6月召开的第三次全国教育工作会议，确立了“教育是一个全局性、先导性、战略性基础知识产业”的概念，明确了“扩大教育消费，拉动经济发展”的教育改革基本思路。它打破了视教育为上层建筑的传统思路，肯定了教育所具的产业属性，因而被主张“教育产业化”的意见引为最重要的理论依据。

同时，要充分认识到我国的义务教育市场问题和西方市场问题是不同性质策问题。在基础教育阶段，西方国家公立教育制度改革的主题词是学校自治、教育自由、择校、校本管理等。这些国家政府的教育供给十分充足，保障教育公平的基本价值非常明确，教育资源十分均衡乃至过于均衡，公立学校之间由于缺乏竞争而失去了提高质量的活力。因而，西方国家的学校选择制度改革既不是为了政府减轻财政负担，也不是为了提高升学率，而是改革公立学校缺乏活力和特色的弊端。与高等教育的改革不同，它基本不涉及学校产权、经费或收费问题，其核心内容可以归纳为“放权”和“择校”两类活动。通过权力下放，向社区和学校赋权，实行学校自治，增加教育活力，形成学校特色的多样性，提升教育质量，促进公立学校之间的竞争。可见，西方国家的“教育市场化”与中国的“教育产业化”无论在宗旨、动机、价值、路径、方法上完全不同，是两种完全不同的“市场化”。

4.关于义务教育市场机制不明朗带来的负面影响问题

研究认为，一是加重了政府的负担。义务教育的有效供给所面临的最主要问题是如何为义务教育的生产筹集到足够的资金。政府提供义务教育的资金来源于国家财政，政府的财政能力是有限的，而人们对义务教育服务的需求是无限的，政府通过公共财政为公民免费提供服务，这时公民对义务教育服务的需求不受其公共服务价格的限制，出现了无限扩张。政府为了满足人们的需求，不得不持续扩大义务教育的服务范围，而政府的财政收入又限制了它的供应能力，因此加重了政府的负担。二是加重了市场不正当竞争，催生了“择校”及乱收费等热点难点问题。那些在市场竞争中产生的所谓“名校”充分利用市场机制，在蜂拥而来的生源市场中收取高额的择校费和花样不断翻新的各种费用，从而为教育腐败现象的滋生开了方便之门。近些年来，义务教育乱收费屡禁不止即是这种情况的反映。可以说，学校两极分化与教育腐败现象是相伴而生的，都严重背离了义务教育公共性的特征。市场化侵蚀义务教育公共性的另一方面表现是加剧了应试教育的竞争程度，阻碍人的全面发展。

二、关于构建义务教育市场机制的主要理论和对策建议

1.关于义务教育可适度产业化问题

研究认为，义务教育在一定程度上可以回归产业，用好市场机制。教育的本质是育人，但义务教育作为教育的一部分，正如前面所提到的除了个体发展功能外，还具有社会发展功能，如文化功能、经济功能，这不仅是因为它直接制约着劳动力的生产和再生产，而且还因为它本身就是一个产业，是一个物质生产过程。我国当前存在的教育资源浪费、教育效率不高的现象与我国教育片面强调单一功能的历史和现实是分不开的。单纯的凸显教育的育人功能，就会使教育，尤其是义务教育成了免费的社会公益事业，这才真正违背了教育活动的规律。义务教育的适度产业化，就是使义务教育有了产业的性质，使投入其中的资本能通过这种活动增值，能够通过市场机制实现再生产。虽然义务教育有了产业的性质，但是产业化的义务教育仍然是教育，其本质仍然是按社会的要求与期待培养社会主义的建设者和接班人，因此，它不违背教育活动的规律和特点。

2.关于教育市场理论问题

教育市场理论由美国经济学家弗里德曼提出，在《资本主义与自由》（1962年）的“政府在教育方面的作用”一章和《自由选择》（1979年）的“学校的问题在哪里？”一章中阐述了他的自由择校、教育市场等理论。经过对当时英美学校尤其是中小学发展状况的研究，他主要提出了三个观点。分别为：应该普及教育，反对教育垄断；建立教育市场，允许学生自由择校、促进教育竞争；实行教育凭单，鼓励直接投资。弗里德曼认为，正是由于国家强制公民受教育，那么就得提供充分的优质的义务教育。但是实践证明，政府不仅不能够做到这些，反而阻碍了教育的普及。相反在强迫入学、教育的前提下，学生及其家长自由选择公立学校和私立学校才有利于普及教育。他还指出，“在学校教育中，家长和儿童是消费者，教师和学校是生产者”，“学校出售教育，学生购买它。同在大多数自由市场的情形一样，买卖双方都受到刺激来为对方服务”。因此，学校要想生存发展，就必须同其他生产企业一样，“生产出消费者所喜欢的质高价廉的产品”。如果某一学校不能提供学生所指望的教育，他们就会选择另外的学校。在弗里德曼看来，教育竞争不仅有利于促进教育公平，而且通过社会力量参与，还可以促进义务教育的多样化，并且形成公立与私立学校之间，以及私立学校内部的教育竞争，最终提高教育质量。

研究认为，需要正确认识政府和市场的不同功能。需要规范政府在市场经济环境中的行为，明确政府是维护和促进教育公平的社会主体，明确义务教育首先是政府的义务，政府在缩小教育差距、促进义务教育均衡化、促进教育公平上负有主要责任。教育市场化的本意，应当是指充分地利用市场机制配置教育资源，大力发展真正的民办教育，吸引社会力量、社会资源共同举办教育，形成民办教育与公办教育协调发展的格局。这是世界范围内教育发展的共同经验，对于我国这样人口众多的发展中国家，更是发展教育的必由之路。

3.关于以融资的方式构建义务教育市场机制问题

研究提出，义务教育除义务教育的财政投人之外，另一个最重要的资金来源就是民间资本。民间资本进人农村义务教育的方式可以概括为两种情况：一是资本市场融资，一是家庭对农村义务教育的超标准（教育凭证）投入。资本市场融资可以以三种方式实现，一是股权融资。以股份制的形式组建中、小学校，进行股权融资，是一种有效的资金筹集方式。二是BOT方式融资。BOT方式即Build-Operate-Transfer的简称，它是近年来项目融资发展迅速的一个方向。采用BOT方式，政府对需要建设的农村中小学校不需要投入资金，政府确定项目后，采用特许权招标等方式，开发商根据政府的要求自行融资并进行建设。三是发行教育彩票融资。

4.关于对学校进行改制问题

研究提出，深化我国基础教育领域里的改革，其中一个核心部分，就是对基础教育阶段国有学校进行改制。所谓改制就是根据社会主义市场经济的特点和要求，改变国有学校的所有制结构，改变国有学校的办学机制，使国有学校真正成为产权清晰、权责明确、富有活力的办学主体。让学校这个教育产品的生产单位真正走向市场，参与市场竞争，国家通过对市场的激发，规范、调控保证教育市场的健康发展，从而解决目前许多无法解决的问题。提出，把国有学校改造成以股份制学校为主要形式的现代学校是改制的基本方法。

研究同时认为，可遵循产业化的思路，建立中学教育市场，将公立中学以企业化运营并将其推入市场。具体做法，一是市级教育行政管理部门可以将公立学校的教育经费无偿下拔制度改为按实际招收初中、高中学生人数核发教育经费，并按招生人数核定学校聘任的教师人数。二是对于中学的法人代表校长实行任期责任制，取消学校行政干部的行政级别，改为聘任制，赋予校长独立办学的权利，让校长成为运营中学这个企业的“总经理”。三是将学校后勤社会化，公立学校取消行政职工的编制，改由学校自己委托专业公司负责，经费由学校自己负担。四是教育行政管理部门负责检查督导，不插手公立学校的日常管理，人事安排经费开支等内部事务。五是实行优胜劣汰，在保证义务教育阶段学生有受教育的权利的同时，让各类公立中学在同一起跑线上展开竞争。

5.关于建立政府采购制度问题

研究认为，可以尝试建立政府采购制度，改变现有的政府和学校之间的管办关系，构建新型义务教育市场机制。不再把公共教育经费直接拨给所有的公立学校，而是通过公开招标的方式，允许多个公共教育供给者之间公平竞争，最后择优选取中标者。中标的学校由此获得政府资金，并与政府签定行政合同，政府通过合同对学校进行监督、管理，并具有终止合同的权力。政府采购制度可以使政府从公共教育的提供者、管理者和消费者集于一身的状态转变为管理者和消费者的角色，实现了公共教育供给者与消费者的分离。一是可以鼓励公立学校与民办学校公平竞争，充分利用教育组织之问的竞争关系，提高教育资源的利用效率。二是可以使政府的公共教育经费有机会投入民办教育领域，扶持民办教育的发展。三是可以使政府有机会加强对民办教育或教育准市场制度环境的干预。

三、对现有研究的评述及关于深化研究的思考

综合以往研究，虽然普遍将义务教育市场机制作为问题在研究，但仍然停留在理论探究的边缘层面，没有进入到实证的、科学的、量化探究层面，缺乏可操作性和可执行性。

1.当前的研究缺乏对具体政策的深度解读和对具体实践的一手素材把握

如改制学校兴替问题，实际上很具体也很生动。义务教育允许改制学校存在是从2002年开始的，主要是对一些薄弱的学校开“口子”，给一些优惠政策促进其发展。主要形态有“公办民助”（允许一些差的或新办的公办学校收学费），“国有民办”（把一些公办学校教给民间组织或个人按民办方式办学），“民办公助”（政府对民办进行扶持）。开了“口子”之后就乱了，很多地方把优质学校转为民办收费，有些地方政府部门伙同从中牟利。有些地方公办规模大大压缩，人民群众不得不花钱上好的民办。有些地方补助和支持不该扶持的民办学校。一些地方意见很大，甚至出现了群体事件。国家从2005年开始叫停并清理整顿，国务院7部位组成联席会议办公室连续5年将其作为清理规范办学行为工作重点。后来剩了88所，又逐一建立台账，进行攻坚。到目前，这一问题已经销账，结论是全国基本完成改制学校的清理规范工作。要么改为公办，按公办要求办学，完全免费；要么改为民办，按民办运转。而当前的研究很少深入到以上实践环节。

2.当前的研究普遍没有触及到经费、教师、招生等一系列由诸要素构成的体系性、体制性问题

虽然，义务教育已经普遍实行免试就近入学，但民办和公办抢生源的问题仍然存在，在有些地方还激化了矛盾。从媒体反映，吉林、重庆、广东、湖南、河南等地都存在相关情况，主要原因是民办学校要自主招生权问题。

《义务教育法》规定免试就近入学（第12条），又规定，民办学校适用《民办教育促进法》，民促法没有规定的适用本法。民促法没有规定民办的招生自主权，但《民促法实施条例》规定民办学校有权自主确定招生范围、方式。如果依照《义务教育法》，民办学校很吃亏，因为其自负盈亏，没有特殊政策很难发展。如果依照《民促法实施条例》，公办学校不答应，因为民办学校抢了优质生源，破坏了义务教育均衡发展的生态。关键是，这些民办学校都非常优质，他们的前身就是改制学校，他们发展起来并不是靠正常的道路，绝大多数都是靠抢夺优秀教师、优秀生源而起家，至今还有一些民办学校占有大量公办教师，自然受到公办学校和人民群众攻击。

由此，我们还看到北京一些所谓的优质学校也是如此发展起来的。一是外地优秀教师被北京挖来的越来越多，致使一些地方不敢评特级教师，评一个被挖一个。二是抢生源名目越来越多，六年级抢还不行，一直提前到五年级甚至三年级。三是公办学校总要绑定一个民办学校，“狼狈”牟利，功利发展。

这些行为和深化改革的当前诸多问题一样，走在制度的边缘，模糊了制度的本意，破坏了改革的初衷，影响了发展的局面。分析和解决这些问题，需要下降到具体的经费、教师、招生等问题，而现有的研究很少会如此具体地进行。

3.当前研究没有辩证地分析现行政策对民办学校同时犯了同一问题的两种方向的错误，即该扶持的没有扶持，该规范的缺失规范，用不作为替代扶持

从社会讨论看，一方认为，义务教育是保公平的，政府主责，民办为辅，不应大力发展，否则容易搞乱，这也符合《义务教育法》本意。另一方认为，公办不择校，择校找民办，必须发展民办才能缓解社会矛盾。但同一观点也会摇摆，当教育经费不足时强调发展，当面对社会舆论时，又强调公平。人民群众认为，不管是公办民办，一要上好学校，二不想掏钱；有了事情就要找政府。作为政策主管部门很难。

笔者认为，改制学校和民办学校不是不要，而是要属性清楚、监管到位。财政性教育经费占GDP4%远远不够，甚至不到世界平均线。要想优先发展教育，投入是前提，利用民办是根本。发展民办学校对“养尊处优”的公办学校提高质量也是很好的刺激。但关键是，义务教育阶段极其特殊，需要充分体现政府履责。政府服务的界限和底线在哪里，如何考量。发展民办的程度如何拿捏，至关重要。走在制度的边缘，必须是清晰的边缘，否则有制度不如无制度。我体会，民促法有几个关键点必须修订，否则就是“民退法”，使公益事业变成牟利事业，使真正想办民办的被挤出去。回想民促法这十年，有几所学校是为公益而来？

4.从更深一层意义讲，深入贯彻党的十八届三中全会精神，需要确立义务教育市场机制的核心理论，当前的研究并没有提供更详尽、总体的方案

对于事业而言，弄清义务教育市场和政府的关系是不能再糊涂下去的大事情了。由此，又引出了一个深远的问题，未来义务教育办学体制形态是什么？从实践层面，如果是西方后工业社会办学模式的话，如何转型？是软着陆还是硬着陆？软着陆的话实施步骤是什么，阶段任务又依据何种指导思想确定。如果是硬着陆的话，预期碰到的难题和冲突是什么，如何处置？从理论层面，这不是一个简单办学体制的问题，是义务教育全局的问题，关系着义务教育办学体制的定位和基本指导理论，只有回答了这些问题，才能对《义务教育法》、民促法及其实施条例的价值取向进行反思和批判，逐步寻找出“真实”的取向，为今后的制度设计提供支撑，确保其“心甘情愿”、“不散黄”、不冲突。

（责任编辑 王永丽）