教育治理现代化的“青岛路径”

刘赫

近年来，山东省青岛市大力加强教育治理现代化，取得了优异的成就。近日，本刊记者就此采访了该市教育局局长邓云峰。

记者：在今年的全国“两会”后，李克强总理在回答记者提问时指出，简政放权是割腕，忍痛也得下刀。去年上半年，青岛市面向社会公布了一份学校管理自主权清单，这份清单在全国教育系统引起了较大反响，据了解，放权的力度在全国同类城市中前所未有。请问邓局长，青岛之所以下决心啃硬骨头，向自身挑战，主要基于什么考虑？

邓云锋：党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度、实现国家治理体系和治理能力现代化”。对教育而言，就是要实现教育治理体系和治理能力现代化，这是当前全面深化教育领域综合改革的总任务。从教育管理走向教育治理，要求转变管理理念、管理职能和管理方式，简政放权是关键，也是难点。2013年以来，我市教育局启动简政放权、创新治理为核心的综合改革主要基于以下两方面的考虑。

一是校长职级制改革的全面深入推进，迫切要求深入推进配套改革，加快构建有利于教育家办学的机制。根据党的十八届三中全会要求，2013年我市以校长职级制改革为突破口，取消中小学校行政级别，在事业单位去行政化改革方面取得初步成效。但取消学校行政职级仅仅是迈出了第一步，去行政化的关键在于建立有利于教育家办学的机制，理清政校职责是基础和前提，要求教育行政部门既要从越位点上退出，又要把缺位点补上。这就促使我们教育行政部门进一步系统设计改革，全面深化改革，促使我们要从自身改起，从简政放权入手，加快建设现代学校制度，构建起现代教育治理体系建设。

二是满足广大市民对优质、多元教育的需求，迫切要求以简政放权为突破口，加快构建现代教育治理体系。经过改革开放以来30多年的发展，教育所面临的形势发生了深刻变化。从外部环境看，社会对优质、多元教育的需求和对教育的关注度与日俱增，参与教育改革和教育管理的热情日益高涨，呼唤对传统学校的管理体系进行变革，使学校逐步发展成一个开放的、充满活力的组织。从教育自身看，在“有学上”的问题得到解决后，教育就进入内涵发展、提升教育品质的新阶段。如何在资源配置和制度建设等宏观管理上提供保障，更好地满足促进公平、提高质量的需要，更好地推动学生个性化培养和学校自主办学、特色发展，成为教育改革发展的一项重要任务。面临新形势，我们的教育也存在比较突出的问题，即政府部门管得过多过细，不利于学校主体作用的发挥，学校特色化、个性化发展不够，难以适应多样化发展需要。正是在这样的背景下，市教育局将全面推进管、办、评分离改革作为新一轮教育综合改革的重要切入点和核心，加快教育行政部门职能转变，大力推进简政放权，优化学校内部治理，邀请社会多方参与教育，着力构建政府宏观管教育、学校自主办教育、社会参与评教育的良好格局，以期为青岛教育率先实现现代化提供有力支持。

记者：青岛市在向学校开出的自主管理权清单时，主要依据什么原则，具体向学校下放了哪些权限？

邓云锋：我市在梳理学校自主管理权清单时，把依法行政放在第一位，在理顺政校权责的基础上，实时推出两份清单。

一份是教育行政部门权力清单。对我市教育局行政权力事项及办理流程进行了全面规范，确保教育部门首先能依法依规办事。同时，我们还启动了教育行政执法体制改革，优化内部机构设置，设立行政审批与执法处，探索教育集中审批、综合执法模式，建立权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的教育管理机制，推动政府管理职能和管理方式的转变。

另一份就是学校自主管理权清单。这份清单的确定，把握了问题的导向，以保障学校依法自主、特色办学为方向，在广泛征求校长意见的基础上确定。清单涉及人、财、物和教育教学管理四大方面，主要包括副校长聘任，内部机构设置和中层干部聘任、财政性经费预算管理、内部分配、一定资金额度内的设备采购、基建项目招标和管理、图书采购、招生和校企合作等14项管理权限。目前，内部机构设置和紧缺、特色人才选聘等权限已在市管学校全面实施，将逐步在全市推开；教师面试前期工作已完成试点，并在市管学校推开；自主招生和设备、基建项目自主招标的管理权限，正在试点的基础上总结经验，逐步推开。

记者：说到简政放权，大家普遍担心一放就乱，青岛是如何解决这一问题的？

邓云锋：如何确保权力放得下、接得住，是我们在设计和推进改革时重点考虑的问题。我们将加快现代学校制度建设作为学校承接办学自主权、全面激发办学活力的前提条件，争取以市政府名义出台《关于进一步推进现代学校制度建设的意见》（以下简称《意见》），同步推进两方面的改革措施。

一是全面推进新一轮学校章程修订工作。我市早在1999-2001年即在全市中小学、幼儿园全面推行章程制订工作。但第一轮章程建设主要解决了建章程的问题，受当时大的社会环境、校长治校理念等多方面因素的影响，没有在实践中很好地落实。基于此，根据时代特征及我市教育发展的实际需要，在试点的基础上，2014年我市全面推进了章程的修订工作，把工作重点放在增强章程的科学性和有效性上。为此，一方面，我们在市政府出台《关于进一步推进现代学校制度建设的意见》后，配套出台《青岛市中小学校章程制订规程》，规范章程的制订程序和内容。其中，在章程制订程序上，要求从起草、征求意见到审议，都要做到师生全员参与，并要通过座谈会、论证会、网络征求意见等多种形式，广泛征求家长、社区、专家等各方面意见，凝聚共同愿景；在章程的内容上，要求对涉及学校发展、日常管理、办学特色、师生利益、民主参与、信息公开、监督保障等重大事项做出明确具体规定，做到科学有效，为章程的顺利实施奠定基础。同时，为了能确保章程的权威性，我们将学校履行章程情况纳入到对学校的督导评估、学年度绩效考核和对学校领导任用考察等上面来，并要求校长应当每年向教代会、校务委员会等组织提交依据学校章程履职的报告，推动学校依法按章程自主管理机制的建立，让章程真正成为学校依法自主办学的总纲，在学校办学中发挥有效作用。

二是创新学校内部治理结构。建设现代学校制度，最终是要建立依法、自主、民主的学校治理机制。学校自主权限归于学校，但不是集权于校长。因此，不仅教育行政部门要向学校放权，校长也要有让渡权力的智慧和自觉，要按照共同治理的原则和要求，主动地向教师、学生和社会让渡权力。在这方面，治理结构的完善是一项基础性和关键性工作。我市配套出台四个文件，即校长、党组织、教代会三个工作规定和校务委员会规程，这四个文件与前面提到的《关于进一步推进现代学校制度的意见》和《青岛市中小学校章程制订规程》一起，初步构建起我市现代学校制度建设的“1+5”体系，主旨在于通过健全校长负责制和教代会制度，建立完善家长委员会、校委委员会运行机制，规范校长权力行使，让教师、家长、学生、社区等方面的代表广泛参与学校管理和监督，真正做到各项权力放得下、接得住。同时，基于当前教育进入内涵发展阶段的实际，我们特别强调在校务委员会建设中，基础教育学校要吸引专家参与，职业学校要吸引行业企业代表参与，强调在学校发展规划制订、课程和专业建设等方面要发挥好专家作用。不仅通过现代学校制度建设，让校长能根据依法、自主、特色办学的需要，更好地配置校内教育资源，而且能实现校内外资源的有效整合利用，提升学校的办学质量与水平。

记者：构建现代教育治理体系，管、办、评分离是基本要求，请问青岛在评价方面推出了哪些改革措施？

邓云锋：在构建现代教育治理体系方面，管、办、评三个环节既相互联系、相互支持，又互相制约，三者不可或缺。在减少对学校直接干预的同时，我们坚持监督评估同步跟进。

一是大力加强政府的督导。根据新形势要求，我们完善了督政、督学机制。在督政方面，成立市政府主要负责人任委员会主任，区（市）政府和市政府相关部门主要负责人任委员的青岛市教育督导委员会，出台政府有关部门履行教育工作职责考核办法，明确部门教育工作职责，建立考评制度。同时，实行区市教育重点工作定期公示，保障教育事业优先发展、科学发展。在督学方面，建立挂牌督学和督学责任区制度，选派经验丰富的在职教研员和退休校长等专家进入学校，对教育教学和管理开展全面指导和服务。

二是积极探索社会和第三方参与评价教育机制。建成教育系统群众满意度网络测评平台，充分听取市民意见建议，改进教育教学和管理。同时，依托中国海洋大学成立青岛市教育评估与质量监测中心，对学生的体质健康、读写能力等综合素质进行监测，依托市社情民意调查中心，对中小学生课业负担情况进行监测，确保评价结果真实、客观，改变了教育行政部门既当运动员又当裁判员，管不了又管不好的局面。

记者：青岛的率先改革在全国产生了积极的影响，于实际工作中有哪些成效呢？

邓云锋：这主要表现在以下四个方面。

一是有效提升了行政效能。改革将教育行政部门从琐碎的行政事务管理中解脱出来，可投入更多精力谋长远、促发展。2014年，我们编制完成了我市首个教育设施布局专项规划，围绕新建小区配套幼儿园建设管理、民办教育发展、现代学校制度建设等教育改革的重点难点问题，修订或新制订规范性文件8个，承担了8项国家级改革任务，全市教育工作呈现出蓬勃生机和活力。

二是有效激发了学校办学活力。办学自主权的下放为学校根据特色化、个性化发展需求统筹配置经费、设施、教师等资源、制订招生等教育教学改革政策提供了保障。以下放的自主招生权限为例，青岛39中立足海洋教育特色，通过实施海洋教育创新人才培养班自主招生，由原先名不见经传的普通中学发展为炙手可热的品牌学校。

三是有效推动了一批教育家型校长的成长。去年以来，我们还同步推进了名师名校长工作室建设等措施，并启动校长任职资格制度和后备人才库建设，健全“教育家办学”的评价体系，进一步推动校长的职业化、专业化建设，让真正热爱教育、懂教育、愿意终生从事教育的人来办教育、管理学校，在办学育人的创新实践中加快教育家办学的步伐。目前，30个名师工作室、19名校长工作室已经全面运行，在名师、名校长的引领带动下，一批中青年骨干教师和校长正在逐步成长。

四是有效提高了教育工作的社会满意度。通过多种渠道听民意、解民忧，邀请社会各界参与教育评价与管理，最大限度地争取人民群众对教育工作的理解、支持与认同。2014年，我局行风在线群众满意率达99.3%，创历年来最高。

（责任编辑 罗登廉）