略谈检察机关对行政违法行为的监督

唐张

内容摘要：党的十八届四中全会明确指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为应该督促其纠正。在当前深入推进司法改革的背景下，明确对行政违法行为监督的权限与范围，贯彻监督原则，探索监督方式，是检察机关做好行政违法行为监督工作应该把握的重要问题。

关键词：行政违法行为 监督权限与范围 监督原则 监督方式

检察机关对行政违法行为进行监督，作为党的十八届四中全会决定中的重要内容之一，是全面推进依法治国、权力制衡与监督以及促进依法行政的现实需要，也是检察机关充分发挥职能，开展行政检察工作的重要任务。明确对行政违法行为的监督权限与范围，贯彻监督原则，探索监督方式，是检察机关做好行政违法行为监督工作应当研究的重要课题。

一、对行政违法行为监督的权限与范围

1.监督权限。按照四中全会决定精神，检察机关对违法行政行为监督应限定在检察机关履行职责中发现。而履行职责包括哪些？笔者认为，直接体现检察职权行使的职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、职务犯罪预防、民事行政检察中发现的行政违法行为都可以进行监督。另外，检察机关受理控告、举报、申诉中发现的线索，应不应该受理，如果不受理，应移交给哪个机关处理？从检察机关宪法定位来看，检察机关理所应当受理。还有法规规定的检察机关其他职能，如行政执法与刑事司法相衔接中检察职能的履行，应该也是依法履职。检察机关各部门发现违法行使职权、不履行职权的线索，应及时移交检察机关行政执法监督部门，行政执法监督部门应建立一定工作流程，严格依照流程启动行政执法监督程序，在监督过程中要加强勾通协调并做好监督结果的反馈工作。

2.监督范围。检察机关对行政违法行为监督应保持一定的谦抑和克制，监督范围应当限定在国家利益和社会公共利益受到违法的行政行为或不作为引起的行政争议，诸如事关行政相对人重大权益的行政违法行为，限制人身自由的行政强制措施、重大的行政处罚、重大的行政许可等予以重点监督。具体而言，涉及国土资源保护、生态环境、食品安全、征地拆迁等民生领域的应开展监督。

二、对行政违法行为监督的原则

1.依法监督原则。检察机关是宪法定位的国家法律监督机关，检察机关行使监督权，除了宪法依据外，还有《行政处罚法》、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等规定，检察机关在推进两法衔接中依法履行监督职能，到位而不越位，介入而不干预，与行政执法部门加强勾通协作，互通有无，共同做好两法衔接中各项工作。积极有效促进政府规范执法，廉洁执法，有助于诚信政府法治政府的建设。

2.及时监督原则。现实中，行政执法行为涉及社会生活的方方面面，如果都是当事人申请救济时才进行监督，社会上行政执法的乱象就不会减少或有效加以规范，甚至愈演愈烈。从两法衔接中要求行政执法机关主动报备行政处罚或检察机关对国家公职人员职务犯罪预防角度，检察机关可以事中监督，有些涉及民生领域的行政处罚与行政违法行为可能造成严重危害后果时，从推进社会治理的角度，检察机关可以提前介入，这种监督主要是获取信息，掌握情况，促进依法行政，同时也可以避免或减少不应有的危害或损失。

3.有限监督原则。检察职能的谦抑性决定了行政执法监督中检察机关的作用范围是有限的，这就要求我们必须把握好一个基本的底限，即不干涉行政执法的活动。行政执法活动自身面广、量大的特性，检察机关自身的定位和有限资源，决定了检察机关只能是有限监督。有限监督一定要更多的关注公共利益方面的监督。公共利益包括国家利益、公共利益或重大的人身财产安全等，行政执法监督要围绕这类违法行使行政职权的行为进行监督；有限监督一定要有重点的进行监督，结合当地社会反映比较强烈的或出现问题比较集中的行政行为或行政领域进行监督，如涉及安全生产、环境污染、征地拆迁、食品药品安全等涉及民生领域的行政处罚进行监督或针对重大行政违法行为进行监督。

4.适当性原则。在充分遵循行政管理规律、行政权运行特点的前提下，检察机关要恪守权力边界，一般不能介入具体行政过程，只能监督和督促行政机关依法行使职权，不能代替、直接撤销或者变更行政行为。对行政执法检察中发现的问题，可以根据问题的性质、严重程度采取提出检察建议、检察意见、纠正违法、追究刑事责任等监督手段。对于一般行政违法行为，检察机关倾向于运用检察建议等柔性方式进行监督，这样被监督单位容易接受，也有利于行政执法机关加强自身建设，监督者与执法者容易达成和谐。当然，检察建议存在刚性不足的问题，行政执法机关对检察意见、纠正违法可能出现不采纳、不接受情况。对此，灌云县人民检察院推动人大出台了《关于提升检察建议质效的若干规定》，县人大对行政执法机关检察建议落实不到位、整改不及时的问题，通过启动问责、质询程序保证检察监督的效果。

三、对行政违法行为监督的方式

1.检察建议。检察机关在履行职责中发现针对政府及其部门在管理程序方面存在的问题或缺陷，可以以检察建议的形式向该单位提出消除隐患、减少损失、完善制度的意见和建议，同时将检察建议向同级人大常委会备案。笔者所在检察院报请人大出台的《关于提升检察建议质效的若干规定》，对行政执法监督过程中发现的不履行检察建议有关规定的提请人大进行问责和质询，增强检察建议刚性约束力。

2.纠正违法。对于正在发生或已经出现的行政违法行为，将严重损害国家利益和公共利益，若不及时纠正会造成难以弥补的损失的，检察机关可以向有关行政机关发出纠正违法通知，要求该行政机关对其作出违法行为限期纠正，能够及时有效制止违法行政行为。

3.督促履职。检察机关认为行政主体在行政执法中疏于职守或怠于履行职责时，为了维护国家利益和社会公共利益，敦促相关行政主体履行职责，行政主体应当在合理期限内履职，并书面答复检察机关。例如，对于行政主体怠于履行职责引发的食品安全事件或公共卫生事件，检察机关应当督促行政主体履行职责。

4.支持起诉。行政执法行为侵害国家利益、社会公共利益时，检察机关应当支持当事人起诉。最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。这无疑表明了最高人民检察院在行政诉讼中对支持起诉的态度，而实践中也不乏检察机关将支持起诉作为监督行政执法行为的重要监督方式之一。检察机关支持当事人起诉，表明了国家法律监督机关对行政主体侵害国家利益和社会公共利益的一种态度，能够引起审判机关的重视。

5.行政公益诉讼。行政主体在行政执法中不作为、滥用职权、超越职权等行为致使国有资产流失、生态环境和重要文化遗产遭受破坏等事件时有发生。由于法律只允许本人的权利受到具体行政行为侵害时才能提起诉讼，对于与本人权益无关的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权起诉，国家利益和社会公共利益无法得到救济。国家利益和社会公共利益受到行政执法行为的侵害，必须要确定一个实体性的单位或组织来代替其行使诉权。行政机关、审判机关和立法机关都不适合代为行使诉权，检察机关作为国家专门的法律监督机关，具有提起行政公益诉讼的法律依据和现实基础。因此，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，是强化检察机关行政执法监督权的有效途径。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，为建立行政公益诉讼制度奠定了政治基础。

6.查处职务犯罪。职务犯罪是行政机关工作人员在执法过程中达到犯罪程度的违法行为，是最为严重的行政违法行为，破坏了国家的正常管理活动和职务行为的廉洁性、正当性。追究职务犯罪人刑事责任是检察机关对行政执法行为实施监督的重要方式，检察机关一方面享有职务犯罪行为的立案侦查权，另一方面还享有对该类案件的审查起诉权，通过行使这些权力追究职务犯罪人的刑事责任，起到对行政执法行为实施监督的作用。检察机关查处行政执法领域的犯罪不仅使犯罪分子得到应有的惩戒，还能够很好的预防职务犯罪的发生，起到良好的警示作用，体现了以权力制约权力、以法治权的精神和理念。