走向合作：中国社会治理创新的空间、限度及其发展

熊 觉

一、我国社会治理创新的发展空间与实践成效

我国为加快现代化进程，国家和政府力求将管理与服务渗入到社会的各个角落，以尽可能地动员一切社会经济和政治资源。这种“自上而下”的政治运行逻辑为我国社会治理尤其是地方政府的社会治理打开了方便之门，如危机事件的直接应对、重大事件的快速反应等。在社会治理实现上，由于政府的强势，社会治理方式相对单一，政府主导的创新性举措也容易推行。综合而言，强势政府主导为社会治理创新提供的发展空间主要有以下三个方面：

（一）理念提升：从“社会管理”到“社会治理”的多重转变

党的十八届三中全会用“创新社会治理”替代以往的“社会管理及其创新”，“治理”与“管理”虽只有一字之差，但其中却蕴含着重要的理念转变：

一是就其概念本身而言，治理更为强调参与主体的多元化，集中体现为发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与的内容表述，这同时也决定了社会组织的定位和改革方向。全会报告着重强调了要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。这种多元参与的治理理念转变了以往社会管理中过度依赖党委和政府作用的观念，使党委和政府从过去对社会事务的管理和控制中走出来，更多的是积极发挥服务与协调的功能，这种转变在推进社会建设的同时，也将不断推进服务型政党和服务型政府的建设。

二是就其方式而言，治理更为强调主体间的合作与互动，而管理则更为强调控制与命令。因此，全会报告始终强调社会治理方式的改进：“坚持系统治理……实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”这里所概括的系统治理、法治治理、综合治理以及源头治理，实际上是规定了社会治理创新的基本原则是坚持党委领导、政府主导，在这个大原则的基础下，以法律为准绳，尊重社会主体和市场主体的参与意愿，充分挖掘并发挥其治理能力，将其放在与政府同等的主体地位来开展综合性的社会建设，而社会治理的源头则始终是人民群众的实际需求，不是单纯为了治理而治理。这种理念转变，使社会治理比社会管理更能发挥系统功能，更能促进治理主体的合作，从而寻求更好的解决社会冲突和社会问题的方式。

三是就其目标而言，治理更为强调社会问题的“各方满意”的解决，因此，较之社会管理而言，社会治理将更加注重建立一套行之有效且能照顾到各方利益的治理机制。全会报告从健全重大决策社会稳定风险评估机制、改革行政复议体制、改革信访工作制度三个方面对创新有效预防和化解社会矛盾体制进行了论述。而这些体制机制将使治理各方的利益表达更加畅通有序，全面覆盖了事前干预、事中调处和事后保障的全过程，以实现社会问题和社会矛盾的解决能最大程度地使各方满意。因此，社会治理的理念比社会管理更加注重实效，且在治理的过程中更加注重使用民主的方式，调动各个主体的参与积极性，从而实现有效且民主的社会治理。

（二）政策优位：社会治理创新快速发展的基石

社会治理创新近年备受重视，其战略作用从中央多次重大会议决定即可体现，这些政策产生的时间、背景及其执政意义总结整理如表1。

表1 加强和创新社会治理的顶层推进时间表

时间 重要会议及文件 内容表述 标志性意义2011年7月 中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》①文件并没有对外完全公开，仅限县团级以上领导干部阅发，因此无法阅读完整全文。据《中国经济周刊》载文称，《意见》的内容是将2011年2月19日至20日胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话综合起来的一个政策性文件。将胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话综合起来的一个政策性文件第一份关于社会管理创新的正式文件，标志着社会管理创新已经成为各级党政部门工作的重中之重2012年11月中共十八大报告：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设开始强调社会管理的体系建设，包括横向的政府、市场和社会以及纵向的中央和基层2013年11月中共十八届三中全会报告：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制从“社会管理”到“社会治理”，标志着中共执政理念的巨大转变

中央对社会管理创新的多次强调凸显了社会管理及其创新的重要，也凸显了社会建设在中共执政理念中的地位转变，这种转变本身是随着社会自身的发展过程中的矛盾和冲突而不断转变的。因此，在中央的政策激励下，社会建设将不断得到发展。

（三）地方创新：社会治理创新的积极实践

中央与地方分权改革后，地方从来都不缺乏创新实验，尤其是地方政府创新和地方经济社会改革有效地推进了地方治理的现代化。而在中央强力推出一系列政策后，地方则积极响应，以各种形式的地方治理创新实践来响应中央政策号召。北京和上海作为全国的一线城市，推出了“网格化管理”的创新做法，按照不同的职能领域对各个网格内的管辖区域进行精细化管理，进而发现和解决各种社会问题。而浙江的地方治理创新则是以服务型政府为指导理念，以城市建设为目标，以市民参与为基本方式展开。

当然，其他地区的社会管理也有很多创新性实践，综合起来看，都具有一些共通之处，即通过加快转变社会治理及其创新理念，积极创新公共服务方式，大力培育和发展公民和社会组织力量，以解决基本民生问题、化解社会矛盾为需求导向，紧跟信息化电子化时代发展、运用高新技术和网络技术推进网络社会管理，并依托城市和农村社区及其他基层组织将社会管理政策落到实处，等等。这些基本理念为我国社会治理创新提供了广阔的发展空间，使社会治理能够通过协调各种社会主体力量，推进管理体制机制的创新，形成各方合力，整体推动社会建设的可持续发展。但从其发展来看，我国社会治理创新的繁荣和发展主要由强大的政府力量主导，相对而言，社会的力量则较弱。这就使社会治理创新不得不面对发展限度问题。

二、我国社会治理创新的发展限度

在我国国家权力强势惯性延续的格局下，社会虽有其自身的发展规律，但会受到较大的限制，而社会治理创新，无论是政府对社会的治理及其创新还是社会自主治理及其创新都因为约束条件的限制而存在一定限度，使复杂的社会治理难以在有限的空间内达到理想的善治状态。

（一）党政领导格局下社会治理的自主限度

国家权力强势主导的社会治理发展，一方面符合我国既有的渐进式改革理念，使经济、政治和文化改革都在中共的控制下有序进行，避免了建立在激烈的社会动荡基础上的激进式改革的阵痛；另一方面，国家强势主导必然会导致国家权力的扩张和延伸，即使是在我国全能国家模式消解的市场化进程中，国家权力对于市场和社会的干预远远不是想退出就能退出的，因而社会和市场的自主发展总是或多或少的受到来自国家权力的干预。

以工会为例，我国工会的建立在很大程度上是政府要求建立的，而不是来自工人的需求和委托。“中国工会具有双重身份，它既是一种国家设置，又是一种劳工组织”，[1]而国家会给工会多大的制度空间决定了工会能发挥多大的作用。在市场经济纵深发展的今天，劳资矛盾的处理不得不要求工会充当工人群体的代言人和发言人，而当工会真正面临劳资矛盾时，它所面临的则是来自上级工会的压力和工人利益诉求不一致的双重困境。

因此，在实际的经济和社会生活中，工会充其量只是“工人和企业管理方的调节仲裁机构，而不是工人利益的保护者。工人对企业讨价还价的力量十分微弱”[2]因此，在真正需要工会的时候，工会往往都是角色缺失的，其作用不如工人的自发组织——同乡会。

社会自主治理亦会遭遇这样的限制。许多社会组织过分依赖政府，带有明显的“行政化”倾向，阻碍了社会组织以独立的社会角色面向社会。而出于群众需要自发组织的社会组织，如农民工群体经常遇到的欠薪问题时所依赖的同乡会，往往面临着法律和行政管理的障碍。

（二）政策倡导下社会治理创新的可持续限度

从我国社会治理创新的逻辑看，转型社会矛盾多发期的社会冲突与社会问题倒逼执政者重视社会管理和社会治理，而中央的重视继而导致自上而下的社会治理变革。那么，这种逻辑运行的最终落脚点就在于直接与人民打交道的地方政府和社会组织。但如果中央政策本身不具有持久性，那么自上而下的政策倡导也就不具有可持续性。

1.政府作为治理创新主体的可持续性限度

对于地方政府来说，作为社会治理最主要的主体，其创新的推动力一般来自两个方面：一是来自地方经济社会现实冲突和社会问题的压力，即自下而上的倒逼性回应，而“社会的再组织化、公民社会的兴起、和谐社会的倡导，分别从组织制度、主体力量、价值支撑三个层面，推动着社会管理创新的不断深入”。[3]从地方政府对社会危机的应对动力来说，一般涉及政府的危机管理，如重大的社会冲突或群体性事件发生，政府会启动应急预案和危机管理方式，一旦危机过去，地方政府对这一社会问题则不再持续关注，自然也就不具有持续性。从前几年一系列PX项目事件和其他群体性事件的经验来看，危机情况下，政府能及时回应社会诉求，能积极主动协商并解决问题。可以说，“回应性越大，善治的程度也就越高”，[4]这是社会治理创新应该做到的最基本要求。而事实上，有些地方政府往往是应对了眼前的危机就不再考虑建立一套行之有效的长效机制，也不认真考虑社会治理创新的可持续性。

另一方面的创新动力是来自中央自上而下的政策压力和考核压力。我国作为典型的单一制国家，中央与地方的关系在制度上是一种层级结构，在实际运作中是灵活中带有强制性。中央推行政策，地方则根据自身实际灵活应对。但对于中央强力推行的政策，地方官员无论是从晋升还是政绩考虑，都会予以积极回应。我国中央与地方虽然是上级管理下级的模式，但地方政府在一定范围内有一定的决定权，郑永年将这种中央与地方关系称之为“行为联邦制”，来解释他认为的中国的政治体制随着毛泽东时代改革期间政府间内部放权的推行而形成了联邦制的运作实质。[5]因此，如果地方的治理环境压力不大，那么对于中央的政策倡导的回应很可能没有足够的动力，也不具有可持续性。

2.社会主体作为治理创新主体的可持续性限度

客观来说，除政府之外的社会主体，包括企业、社会组织和公民，作为社会治理主体并不具有十分明确的主体意识和责任意识，一般情况下，在涉及其切身利益的社会问题和社会政策上，社会主体会倾向于参与具体的社会事件处理过程，而如果不涉及其切身利益，则很难使其参与社会治理与公共事务成为一种常态。

以社会参与为例，有研究指出，公众参与社会管理的动因可分为责任动因、权利动因和利益动因。[6]而这三者其实都可以看作是广义的利益驱动。公众或社会组织无论是出于责任感还是权利意识抑或自身利益，其自发自愿地参与社会管理活动最终都是为了实现一定的利益，包括公共利益。如杭州城市社会治理中的“民间庭改办”，从其参与居民的要求即可看出，居民需要具备绝对的责任心和闲暇时间以及影响力，不热心和没有责任心的居民则很难随意加入。因此，社会主体参与社会治理创新的持续性受到多方面的限制，主要包括参与动机和目的明确、参与制度和途径有限和参与者不确定等。

（三）创新动力限制下的治理绩效限度

从社会治理创新的兴起脉络可以看出，当前我国各级政府对社会管理及其创新的重视一方面是出于社会转型对国家治理的倒逼式推进，另一方面是中央自上而下的政策倡导，其背后反映的是国家与社会关系的大变革。从上述分析可以看出，地方各级政府作为社会治理创新的重要主体，缺乏社会治理创新的足够动力，而另一重要主体——社会又受到难以组织化的限制，因而在政府与社会都缺乏持续性的创新动力情况下，社会治理创新的绩效也是难以持续的，社会治理创新需要建立行之有效的长效机制的同时，也需要通过科学合理的评估体系以保障其可持续性和绩效性。

三、走向合作：我国社会治理创新的发展方向

由以上分析可知，我国社会治理及其创新发展空间很大的同时，也受到一定条件的约束，而遵循渐进改革的执政理念，使国家权力不可能短时间完全退出社会，社会也不可能完全实现自主治理，因此，我国社会治理及其创新的最大可能是朝向国家主导的合作治理模式发展。互动与合作，是“治理”的应有之义。“国家不再是最高权威，它变成了多元制导系统中许多成员之一，而且为谈判过程贡献自己独有的资源。随着网络、合伙组织以及其他经济和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不过是同辈中的长者”。[7]因此，社会治理相较于社会管理，更重视国家权力之外的各个主体的作用，而不仅仅限于政府的治理行为。然而，治理如同市场和国家一样，都存在失败的可能性，学者提出国家或者政府需要发挥“同辈中的长者”应有的作用，而这与中国崇尚政府主导的社会治理变革不谋而合。国家寻求的与社会合作的治理，表现出明显的国家权力主导的特质，也使中国社会治理创新始终在“可控”和“有序”的规则下有限开展。

首先，社会治理的合作模式是国家权力主动引导的。在我国的社会转型过程中，国家权力的态度是有意识的、逐步的、有选择性的主动退出社会领域，对社会组织的控制开始减弱，体现为开始放开商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的成立和管理，并逐步进行事业单位、准政府组织的改革。继《国务院机构改革和职能转变方案》提出“改革社会组织管理制度，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”之后，《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》明确了2013年底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作；2014年底完成行业协会脱钩试点工作、总结一业多会试点经验，提出逐步推开意见；2015年则“基本完成”行业协会商会与行政机关脱钩，并出台实行一业多会的具体办法；2017年基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制的改革时间表。而拉开中国新一轮改革的十八届三中全会亦将激发社会组织活力、实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理作为改革顶层设计的重点关注领域。

其次，这种合作将随着社会主体自身发展而得到拓展。社会转型和国家选择催生了大量的社会性主体，以社会组织发展为例，根据民政部《2012年社会服务发展统计公报》的统计数据，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，吸纳社会各类人员就业613.3万人，形成固定资产1425.4亿元；接收社会捐赠470.8亿元。全国共有社会团体27.1万个，工商服务业类、科技研究类、教育卫生类、社会服务类占多数。地方性社会团体和社会组织数量更多，影响更大。这些社会自发形成的社会组织或团体以及社会精英，在各自关心的议题领域内有着较为活跃的表现，如环境保护、民间扶贫、食品安全、征地拆迁、信访、人身安全等直接关系到社会生活的议题领域内的社会组织与精英尤其活跃，而网络社会的形成与发展，也催生了社会的某种联结。这种多元化的社会结构正在型塑着国家治理和社会建设战略，如民间商会和民营企业家对市场经济改革的推动，协商民主的推出，劳教制度的废除，反腐败法、环境保护法、拆迁法的出台等等。可以说，社会力量在数量上的发展正不断推进着社会主体的独立性塑造，也促进着国家与社会合作治理的拓展。

再次，这种合作必须是“可控”而且“有序”的，换而言之则是有限的。对于合作治理而言，“合作的需求起源于快速的、结构性的和可能是不可逆的变革。这种变革是由强大的政治、经济和社会力量驱动的”。[8]可以说，这种驱动是带有原始性发展冲动的。然而，对于我国的执政逻辑而言，对“秩序”的异常强调，决定了过于重视社会稳定的“维稳”式治理，也决定了某种程度上对社会的自主发展造成了损害。因而合作的需求往往更多依赖于国家权力的内部驱动，而我们的社会似乎越来越如托克维尔描述的那样：“每个人都苦心焦虑，生怕地位下降，并拼命往上爬；金钱已成为区分贵贱尊卑的主要标志……几乎无人不拼命地攒钱或赚钱。不惜一切代价发财致富的欲望、对商业的嗜好、对物质利益和享受的追求，便成为最普遍的感情”。[9]因而，要克服社会的种种弊病，仅仅只是有限的自由发展并不够，还需要正视自由与秩序之间的关系，从而促进国家与社会之间的合作由国家治理内部需求转向以公共需求和社会问题为导向的合作，通过公共需求带动公共参与，使社会主体和公民个人通过主动参与消解无序的表达，进而促进社会的自生秩序以达至有序治理。