完善中央和地方财政关系的基本设想

文/丹琛措

完善中央和地方财政关系的基本设想

文/丹琛措

在社会主义现代化建设的今天只有处理好中央与地方财政的关系，才可以更好的建设社会主义市场经济，本文分析了目前我国中央与地方政府之间事权与支出责任划分、收入范围划分和财政转移支付制度改革这三个方面所存在的问题，并就如何解决这些问题提出了相关的应对措施。

财政； 中央与地方； 基本设想

第十八届四中全会《决定》指出：“建立事权和支出责任相适应的制度是我国理清中央财政与地方财政关系的前提条件”，而完善我国中央财政和地方财政的关系是更好的建设社会主义市场经济的内在要求。

一、建立事权和支出责任相适应的制度

建立完善的事权划分制度是支出责任制度得以很好实行的前置条件，即我们必须要严格规划好我国各级政府之间的事权划分以保证各级政府支出责任的界限明确。

我们从目前全球各国尤其是现代市场经济国家来分析，这些国家各级政府之间的事权与支出责任的划分主要有三个特点：第一、事权的划分以法律的形式确定，在不同的体制之下又有所不同。在单一制的国家中地方政府的权利是由中央政府授予的，而国家最高的权利属于中央政府所有。在联邦制的国家中，联邦拥有最高的权限，下属的各州则有部分权限；第二、事权的划分必须遵循“受益范围、效率、激励相容”这三项基本原则；第三、国家利益所涉及事权必须由中央政府行使，最主要的体现是许多发达国家如英美德都实行中央政府在国家财政关系中处于绝对的主导地位。

我国事权和支出责任划分经过数十年的发展完善，基本能够适应我国经济建设的每一个时期，尤其是在1994年的“分税制”改革之后，我国的事权与支出责任划分基本没有大的改变。但是随着我国市

场经济建设的不断深入，政府公共职能的不断扩大，我国的事权和支出责任划分制度的问题也越来越多，主要有以下几个表现：第一、我国政府在市场经济方面的职能“越位”或者是“缺位”较为常见，推动我国市场经济发展对于地方政府的依靠较大。“缺位”主要体现在市场经济体制下对于市场的监管力度不够大，没有充分的维护好我国市场经济的稳定健康发展；第二、各级政府之间的事权与支出责任划分没有明确的法律条文的规定，因此各级政府在处理这些问题时会出现更多的不确定性和不透明性，这对于市场经济建设的稳定有弊无利；第三、中央政府和地方政府责权划分的不明确，目前我国存在中央政府和地方政府责任大多重复的弊端，除了外交、军事等重要的国家安全的事务是由中央政府直接管理之外，其他众多的事权存在着交叉混合的现象，也可以这样说目前我国地方政府的事权和支出责任基本上都是由中央政府延伸而来；第四、地方政府承担的事权占据过多的比例，笔者举一个实例，数据统计2014年我国中央政府在政府公共管理方面的支出仅仅占据了全部支出的16.1％，这个比例要远远低于经济合作与发展组织（OECD）国家的平均水平；第五、事权与支出责任没有相互适应，在我国地方政府的事权由中央政府解决拨款，中央的事权又要地方政府负责的实例非常多见，可以说这大大影响了我国社会主义市场经济的建设。

上文所述的问题交叉出现在我国各级政府之间，造成了我国各级政府事权与支出责任划分的不明确，严重影响了我国财政机制改革的进程和社会主义市场经济体制的完善，因此我们需要尽快解决事权和支出责任不相适应的问题。

第一、事权划分的法律化、透明化。必须建立健全相关的法律制度对不同级政府、政府间的事权进行明确的规定。目前专属于中央政府的国家重要事权依旧由其掌控，在一些政府公共，中服务领域但对于国家经济、政治等利益重大的事权中央政府必须优于地方政府，当然地方政府也需要在一定的领域拥有自己的权利，在不危害国家利益的情况下中央政府需要支持地方政府；第二、继续理清中央政府和地方政府事权。一些关系到国家安全领域、国家重大的经济利益的事权如外交、国家主权等方面需要完全由中央政府所主导，一些虽属于中央政府的事权范围内，但是部分交托于地方政府可以取得更好的成效则要果断交给地方政府，那些地域特色较强、并且与地方居民有密切关系的应该交托给地方政府，比如地方环境政治工作、农业改造工作等；第三、改善中央政府与地方政府支出责任划分。首先中央政府的事权无特殊情况需要由中央政府承担起支出责任，有中央转托给地方政府的事权中央政府需要承担相应的支出责任，在中央政府与地方政府共同涉及的事权上双方应该共同承担，属于地方政府的事项需由地方政府承担。

表1 我国2014年财政支出均等化效果表

二、理清中央与地方政府的收入划分

目前发达国家主要以税种的经济属性来划分不同级别政府的收入，也就是说这些发达国家不同级政府往往拥有不同的税收体系，从而可以从一定程度上保障自身的税收收入来支持其政府公共活动。从1949年建国至今，我国的财政管理体系经历了三次大的变革，在1994年已基本定下如今“分税制”的体制，经过20年的发展以及后续不断地改革完善形成了目前我国的财政体制。

但是随着时代的变化和我国财政改革的不断深入，“分税制”在当今的市场经济环境下对于中央政府和地方政府的收入划分存在着一些比较突出的问题。第一、各级政府间的税种没有划分合理，相比对于发达国家的税收制度，我国的地方政府增值税的占有比例相对来说有点过高，这样会导致无法有效的抑制地方政府单纯追求经济发展的错误做法；第二、我国中央政府的财政收入的比例份额过低，目前国际上对于这个份额没有明确的规定，但是按照大部分发达国家的标准来看，中央政府的财政收入通常应该在百分之六十以上，但是我国的中央政府财政收入这几年仅仅占有比例约百分之四十五；第三，地方政府的税收体系不完善，由于我国特殊国情的影响地方政府并没有相应的税收的立法权，而全掌握在中央政府的手上因此在不同的地方一些税收就会不是很适应，这就导致了地方政府税收收入得不到保障；第四、各级政府之间的征收税收的层次尚未得到明确，比如说在征收一些不同级政府共同管理的事权时就会导致税收收入的不公平不合理现象。

可以说目前我国财政政策改革的大方向是需要不断地改善完善事权和支出责任制度，进行税收以及收入的合理有效划分，同时也需要对我国的税收制度进行改革，不断丰富完善地方税收体系，进一步理清中央政府和地方政府的收入划分。第一、加快我国地方税收体系制度改革。要做到理清中央与地方政府的收入划分，一个完善健全的税收制度是必不可少的，因此我们需要做到利用完善的税收制度来促进我国市场经济的发展。在一些我们做的不到位的税收领域比如资源税、碳排放税、消费税，要做到改革完善加快这些税收的改革，争取做到建立健全地方性税种，完成个人所得税的改革；第二、规范政府的非税收收入，原则上要将所有与政府有关的资源收入全部纳入政府的收入划分，规范政府公共服务类的收费，对于政府存在的不合理收费现象需要立即根除，完善非税收收入的监督、缴纳、管理机制；第三、适当平衡各级政府间的收入划

分。在保证中央财政占据绝对领导地位的基础上，我们需要遵循公平公正效率的原则合理的平衡不同级别政府的税收收入，将一些税收收入波动范围大、不稳定的税种归纳为中央税收收入，对于一些具有地方特色或者是对于地方政府财政有着重大联系的税种归纳为地方政府收入。第四、适当放宽地方政府税收立法权。上文说到我国是中央集权国家，立法权是由中央集中管理的，因此在税种的开发、税率的变更等等环节上都是由中央政府主导的，我们需要做的是在保证国家最高利益的基础上赋予地方政府一定的税收立法权。

三、完善财政转移支付制度

完善财政转移支付制度是建立事权和支出责任相适应的制度与理清中央与地方政府的收入划分的重要枢纽。从当今发达国家的具体经验来说，这些发达国家在财政转移支付方面并没有统一的制度但是他们具有一些共同的特征。第一、这些发达国家的财政转移制度普遍对中央政府和地方政府的收入和支出责任做出了细致的划分，同时考虑到了地方政府的实际财力因此具有很强的稳定性；第二、财政转移制度多有明确完善的法律条文规定，这样就可以减少其他因素对于其的影响，避免了各级政府之间财政冲突，有利于稳定各级政府的财政预算；第三、基本上所有的发达国家都会设立专门用于中央政府对于地方政府财政转移支付的税种，并保证税种的合法有效性，这样就可以保证财政转移支付制度有稳定资金的支持；第四、许多国家对于财政支出的分配都有着严格公平规范的标准，例如中央政府会根据不同地方政府的实际的财政情况和服务支出情况作为财政支出的分配标准。

从1949年建国至今，我国的财政管理体系经历了三次大的变革，在1994年已基本定下如今“分税制”的体制，在随后的二十年时间里，针对不断发展完善的社会主义市场经济体制建立了与之相符合的财政转移支付制度。进入二十一世纪之后随着财政转移支出规模的不断扩大、地方转移支付占据中央财政比例逐年升高，转移支付制度很好有效的保障了地方民生，调节了不同地区政府的收入差距。（表1所示）

但随着社会主义市场经济的不断发展，我国的财政转移支出制度也出现了一些亟待解决的问题，主要体现在以下几个方面：第一、财政转移支出制度与我国政府的事权支出责任划分没有相关性或者说是相关性较弱。例如在一些由政府设立的转移支付项目中没有做到统筹全局的考虑和布局，导致后来在实行时缺乏目的性和规划性，最后就形成了“万岁专项”的局面；第二、转移支付制度的结构不合理，近几年来我国政府在不断调高一般性转移支出的比例但仍旧偏低，近几年均衡性的转移支出占据所有转移支出的20％左右远远低于发达国家的标准；第三、目前转移支付的专项较多、设计的范围太广。中央政府对于地方政府的转型支付几乎覆盖所有的项目，这导致了一些财政支付的过度交叉从而浪费了财政支出，还有一些专项财政支付涉及到了竞争领域会打乱我国的市场公平竞争；第四、支付资金的分配方式亟待完善。目前我国大部分的专项转移支出是按照“项目法”进行分配的，但是有一些转移支付项目存在着“撒胡椒面”的现象，还有一些专项支付项目要求资金的配套这导致了地方财政支出过多影响其正常的公共活动；第五、专项支付资金的管理存在漏洞，一些专项支付资金的监督管理机制不健全，进而导致了挤占、挪用现象的出现。

完善财政转移支付制度的首先前提是转移支付的方式与结构的合理，而不在乎于资金的多少，要想完善我国中央政府与地方政府财政关系也就必须要做到进一步的优化财政的转移支付制度。第一、调整优化转移支付结构。政府需要优化调整转移支付的结构，努力平衡不同地区之间的转移支付，构建一种以一般性支付和专项转移支付相结合的财政转移支出制度，从国际成功经验来说，需要选取一种相对稳定持续的专项税种并选择一个适当比例作为转移支付的标准；第二、健全完善专项转移支付的决策机制。中央政府应立即建立起关于专项转移支付的审批、监督、实行的一整套机制，完善关于专项转移支付的相关法律法规，能够保障这些资金的用途明确、分配公平。同时要严格监督转移支付资金的预算安排，取消地方配套资金的安排；第三、改革目前对于竞争领域的支持方式，要以市场调节为主要的方式，目前我国政府对于竞争性领域的专项转移支付项目没有严格的规范，这也导致了目前“小、散、乱”现象。我们必须坚决的整合市场上大同小异的专项支付项目，抵制那些完全用于“纯竞争”项目的转移资金，对于那些高端的科技项目应该将支出的责任交给中央政府，最后需要建立相关的专项转移支付资金的公示和绩效的评价机制，从而实现财政资金的利益最大化；第四、强化预算的管理、完善转移支付监督机制。强化专项转移支付资金的前中后期的绩效管理，对于每一个专项资金支付项目都需要有明确的绩效管理目标，当然中央政府也需要推进转移支付信息的透明化和公开化以保证我国政府转移支付项目的公平性，建立健全专项资金转移支付项目的监督机制，加大对于专项资金转移支付的审核力度。

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[2] 冯兴元.中央和地方财政关系的症结与应变[J].人民论坛,2010(20).

[3] 陈少毅,傅鹏.关于中国财政分权制度的思考[J].中国劳动关系学院学报,2009(06).

[4] 杨志勇.中国财政体制改革理论的回顾与展望[J].财经问题研究,2006(07).

（作者单位：中央民族大学经济学院）