试论我国行政执法的伦理建设——基于对上海“钓鱼执法”的伦理检视

罗书川

（四川大学公共管理学院，四川成都610065）

试论我国行政执法的伦理建设
——基于对上海“钓鱼执法”的伦理检视

罗书川

（四川大学公共管理学院，四川成都610065）

作为依法行政“透视窗口”的行政执法应对“合法”与“合德”兼而顾之，忽视行政伦理，不仅使执法紊乱，还会威胁政府公信力。用伦理学的眼光，结合行政法学、行政伦理学的相关原理检视上海“钓鱼执法”事件，梳理出我国行政执法的非伦理现状，归纳其症结所在，从执法行为的道德规范和以约束行政自由裁量权为基点的执法体制的道德规制两方面为我国政府法治化和伦理化的统合提供塑造路径。

行政执法；钓鱼执法；伦理；行政自由裁量权

一、“钓鱼执法”与行政执法概念释义

2009年10月14日，到上海开车才两天的河南小伙儿孙中界，本打算做好事让人免费搭便车，没想到遭遇“倒钩”——城管部门钓鱼执法，被认定为非法运营拉客，车辆被扣。事件引发了强烈的舆情震荡，网络舆论几乎一边倒的对这种“请君入瓮”式的执法行为进行道德谴责，年仅18岁的孙中界激愤之下断指以证清白。随后，经过政府部门多方取证调查，认定执法方式不合理，处罚得以撤销。虽然孙中界等到了“清白”，也获得了赔偿，但其中反映出来的行政执法行为正当性以及执法者的道德情操等方面的问题仍然值得理论界和实务界的反思和总结。那么，“钓鱼执法”所言何物？“钓鱼执法”，英美叫执法圈套（entrapment），这是英美法系的专门概念，它和正当防卫等一样，都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析，当事人本身并没有违法意图，是在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动。国家当然不应该惩罚这类结果上的“违法行为”。

行政执法是相伴在20世纪后半叶兴起的政府法治化而生的，并在依法行政理论和实践过程中日渐重要的概念。可是学术界对行政执法含义的认识呈百家争鸣之状，有学者从广义的角度认识，“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的，包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为。”也有学者立意狭义：行政执法行为，即行政机关为了执行法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的行政相对人和行政事务采取措施，影响相对人权利义务，实现行政管理职能的活动。考虑到行政执法所具有的理论和实践（实践性更强）的双重意义，笔者取其狭义解读，认为它无异于一种具体行政行为。然而，相比理论层面，实践层面一直是行政执法的软肋，如以权谋私、以权治民、以权压法等非道德行为往往在这个薄弱环节中层出不穷，上述“钓鱼执法”就是在行政执法实践过程中所出现的一种非伦理的行政执法乱象。

二、行政执法非伦理现状种种

上海“钓鱼执法”事件凸显了行政执法手段和目的以及程序方面的问题。从行政伦理维度的视角，“钓鱼执法”主要反映了一下三方面的非伦理现状。

（一）执法手段的公正性缺失

行政执法手段背离公正原则，致使公民的合法权益受到侵害，违背了制度伦理的要求。“钓鱼执法”过程中，执法主体故意利用公民的好意，在当事人没有自主违法意图和动机的情况下，引诱其上当违法。这样的执法方式缺少起码的正当性与合法性，严重破坏了法律秩序，造成了对守法公民的迫害。

（二）行政执法目的正义性缺失

执法行为在回应客观要求的同时，也夹杂着执法部门和个体的主观目的，主观目的往往受经济利益的影响而缺乏公正的考虑。执法主体在考量执法目的时，不仅要体现法律正义，也要体现道德正义。在“钓鱼执法”中，表明看来，执法行为在于回应治理黑车之乱，其实背后隐藏着获取经济利益的目的，弃促进公共利益之目的于不顾。

（三）执法行为违背程序正义

在我国传统的执法理念中，人们更加注重的往往是目的，即结果公平，而执法程序是否合理并没有引起应有的关注。“就行政执法而言，人们关注的重点不在于行政执法的过程，而在于行政执法的后果，即不管白猫黑猫，抓到老鼠就是好猫。只要结果正确，过程是否公正合理不是主要问题。”“钓鱼执法”中，执法者对黑车和好心搭载不加以区分，丝毫不顾当事人的陈述和辩解，直接推定当事人违法，仅以一次“上钩”行为为依据进行处罚，也没有说服教育的程序，处罚手段也只是单一的罚款。这种一网打尽的做法就正是“只要能治理黑车之乱，过程、手段并不重要”的功利执法观的极致体现。此外，在处罚的适用程序选择上也有问题。按照《道路运输条例》对非法营运行为的应罚金额大大超过可适用简易程序的限额，因而行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。然而在媒体曝光的一些案件中，“钓鱼执法”有时仅有一人就根据自造的证据完成了整个处罚环节。

三、行政执法非伦理现状之症结所在

“钓鱼执法”与其说是“人无完人，难免会出错”的行政执法领域的偶然失当，毋宁说是行政执法者和机构缺乏伦理考量、自由裁量权遭受滥用而酿成的必然错误。

（一）行政执法者道德意识淡薄

由于缺乏对行政执法人员道德素质的教育和培养，行政执法人员往往只关注个人仕途安危，仅以守法为最高行为标准，不自觉加强自身的道德和修养，从而导致缺乏强烈的道德意识。多数执法者是忌惮于法律强制力的被迫守法者，不是出自对法律尊崇的自觉守法者，通常只能保证在负有重大法律责任或审查的特殊时刻的条件下秉公执法，在某些法律死角问题上“见利忘义”“以权谋私”。从根本上讲，是没有树立正确的义利观，权力观和道德观，缺乏为人民服务的宗旨意识，片面强调行政执法的人、财、物的投入成本，而忽视行政执法的道德成本；重视行政执法的法律责任，轻视行政执法的道德责任，等等。“钓鱼执法”中，执法者利用“陷阱”诱骗执法，就印证了内心缺乏公正、公平、平等的理念。

（二）行政执法的伦理价值取向不受重视

20世纪70年代的新公共行政流派倡导把社会公平列入为公共行政活动的第三个理论支柱和追求目标，目的就是提供人道化、均等化的公共服务，预示着当今政府正朝着法治化和道德化的统合方向发展。改革开放以来，从国家机关用人制度从“干部人事”向“公务员”的制度演变中可得知我国政府治理从人治转向法治，将依法行政，依法治国作为执政治国的重大方略。但一段时间内，依法行政被片面强调，以致人治被完全否定的同时还把德治等同于人治加以排斥。从而现实生活经常出现有法不依，执法不严，以权压法，以情压法等恶劣现象。正如“钓鱼执法”所凸显出的问题一样，执法者并未严格按照法律程序办事，其本质就是片面追求经济效率价值，回避伦理价值。

（三）行政执法的伦理评价不够深刻

伦理评价能够对行政执法主体形成社会舆论的压力，从内容上看，包括执法者对自己的“道德自评”和受到来自公众对其的“道德他评”。道德自评主要指执法者对自己执法目的、手段采取等进行诸如“这样做是否保证每个相对人平等，是否促进公共利益”一系列问题的伦理拷问，还表现为是否珍视、积极塑造自己的道德美誉。道德他评是指官方监督，社会舆论对执法行为的评估不能仅仅考虑行政执法的合法性，也应考察它的合道德性，表现为对不正当执法行为的强烈的道德谴责。但是，长期以来，伦理评价一直不被官员和群众视为行为规制的必然要求，被视为可有可无的“良心发现”。“钓鱼执法”引起的震荡舆情也只是说明道德他评达到了历史高点，是否引起了深刻的伦理自省、自评还有待观之。

（四）行政自由裁量权遭到滥用

法律和自觉是规制行为的两个终端，自由裁量权作为一种公权力，自然要受到法律的控制，但正如“自由”二字所体现出来的，这种权力并没有完全受到法律的调节，还有赖于两个终端之间的过渡地带——也就是伦理（道德）——的约束。自由裁量权合法性要求它的发挥不能超越法律边线，伦理要求它的发挥不能违背社会公平和仁义道德，使用自由裁量权应当以国家和公民的利益为出发点和落脚点。可遗憾的是，自由裁量权这把双刃剑在行政执法中还是经常被不合理地使用。在“钓鱼执法”中，查处黑车“钓鱼”的目的不在于维护交通运输管理秩序，而在于获得非法收益，属于权力的滥用，个人意志主导整个执法始末，危及到了全社会的利益。

四、行政执法伦理路径的塑造

通过对“钓鱼执法”事件的行政伦理学角度的分析，我们发现，忽视行政执法的伦理维度，必然造成行政执法的种种非伦理现状。故此，必须从伦理学的角度为行政执法伦理建设提出中肯建议，使处于法治化大背景下的行政执法过程充满公平、公正、廉洁、利民、亲民等伦理价值。伦理路径的探寻从规范行政执法行为，规范行政执法体制，即个体和组织层面的规范展开。沿着伦理路径，通向的是行政执法和谐灿烂的光明前景。

（一）行政执法行为的伦理价值回归：行政执法目的与手段的道德规范

行政执法是人类公共事务活动范畴的一种形式。由于行为既包含着主观目的又包含客观手段，因此对于执法者而言，就面临着如何处理目的和手段之间道德关系问题，是选择具有道德性的目的还是道德化的手段？笔者认为，行政执法应该内在地包括了善的目的和善的手段。也就是说，执法者在实现具有道德性目的的目标时，应当对手段进行道德化权衡与选择，予以道德上的规范，以解决目前我国税务执法、城管执法、公安执法等多个行政执法领域中存在的最直观、最突出的执法手段不道德问题。

1.重拾行政执法目的的道德性。必须承认，行政执法有其本身目的，问题在于这目的是谁的目的？是一种怎样性质的目的？按照由易及难的标准，郭渐强教授将目的的正当性层次划分为“法律赋予的目的”、“合伦理道德标准”、“回应社会需求”和“保护相对人的合法权益”，此种应然性划分难以看出是何物损害目的的道德性。依据行为的影响对象，可以把行政执法目的大致分为执法者的私人目的、执法机关的管理目的和公共目的，其中私人目的存在着破坏道德价值的危险，值得警惕，因为这种目的的背后的真实动机并不全是公共利益，而在于追求权力或者其他资源。这也就是说，对执法者而言，“当支配性目的明显地被规定为获得某种诸如政治权力或物质财富等等客观目标时，它的潜在的狂热和非人性就当然地表现出来……虽然使我们的全部目标从属于一个目的严格地说来并不违反合理选择原则（无论如何不违反计算原则），它对我们来说仍然是不合理的，或更恰当地说可能是疯狂的。”正是执法者的私人目的本身存在着一个道德合理性问题。因此，执法目的的确立不能从私人利益、部门业绩等局部利益出发，而只能从行政执法的公正理念和服务理念出发。只有符合公共观，人权观的执法目的才是具有道德性的目的。

2.行政执法手段的道德化。道德化手段是对具有道德性目的的落实。行政执法带有明显的强力特征，手段的不合理使用不仅不会达到惩戒作用，还会侵犯相对人的合法权益，手段的合理必须体现法律正义和道德正义。简单来讲，执法手段的道德化或者正当化，是指执法者在具体的执法手段选择中，应尽可能地选择不给当事人和其他群众带来人身伤害和财产损失的手段。具体地说，行政执法的手段正当性要求有以下三点。第一，合法。这是对手段正当化最基本的要求，主要指行政执法手段所涉及到的种类、内容和程序的法定。第二，公正。执法手段的运用必须遵守公正原则，才能体现人人平等的宪法精神，才能保证相对人合法权益受到合理对待。第三，适当。该原则强调政府手段对执法后果的适度关照，切不可为达目的，造成对公民权益的过渡伤害。如2013年实施的《四川省城市管理综合行政执法条例》第27条规定：当事人确有经济困难，经申请并经执法部门批准，可以暂缓或者分期缴纳罚款。

（二）行政执法体制道德规范的强化：以约束行政自由裁量权为基点

仅仅为个体执法行为确立道德标准并不足以保证道德自觉，不足以弥补道德缺失，还应该对从组织制度的控制层面来规范执法行为，其中对自由裁量权的规范无疑是最佳着力点。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。”柏拉图也因规避裁量权的潜在危害而否定其存在的合理性。因此，行政自由裁量权正能量的发挥，必须采取有效的措施对其进行切实的控制，强化对裁量权运用的内外部控制，方能保证其正当化。

1.建立健全行政自由裁量权外部监督机制

首先，强化司法审查对裁量权的控制。目前单靠权力机关和上级行政执法机关对行政执法行为进行监督的方式，不能有效遏制自由裁量权的滥用，亟须引入和加强司法审查对裁量权的控制。针对当前对行政诉讼的受案范围狭窄，可以适当扩大行政诉讼的受案范围，将抽象裁量行为也纳入到诉讼范围，控制行政自由裁量权的滥用。司法审查自由裁量行为不仅是对实体内容的审查，更应该是对程序的审查，譬如，行政执法机关在作出自由裁量行为时，是否履行告知和送达的义务、是否给相对人提供陈述和辩解的机会、是否应相对人的要求举行听证会等等。此外，要适度加大司法审查的深度，包括执法行为有无顾及到社会的公平和期待，都是应当追问的审查内容。

其次，强化对行政自由裁量权的社会控制。社会控制是对行政执法行为的一种民主的控制方式，这是我国法律赋予人民群众的一项法定权力。在执法实践中，由于执法者和相对人是管理和服从的关系，权力是单向的，由上而下的，双方关系失衡。因此，要增强人民群众民主监督意识和参政议政能力，确保自由裁量权在阳光照耀下行使。人民群众对执法行为的控制方式主要为三种，即检举、控告和舆论。其中，基于现代国家的大众社会化，尤其是发达的信息化、网络化，使得人民群众（主要指新闻界）舆论监督具有公开性、广泛性和可靠性等优势，因而，舆论在促使执法者树立良好的权力道德意识和制约裁量权方面具有其他力量无法相比的巨大作用。正如博洛尔所指出的：“由于公共舆论变得更加开明理智，获得了更大的影响力，其健康合理的共识取代了权谋家的奸计与手腕。”故此，执法机关应该积极拓宽社会控制的渠道，完善举报、信访、投诉等监督制度，定期公开执法公务，听取人们的意见和建议，以避免执法的随意性和刻板化，增强人文关怀的伦理价值。

2.完善对自由裁量权的内部控制

内部控制绝不是可有可无的，也不能是断断续续的，而应当是制度化的，经常化的。内部控制具有专业性和效率性的优势，亦可称为对行政自由裁量的行政控制，表现为行政监察、行政仲裁、行政复议等。依照过程论的观点，制度化的内部控制可以分为事前、事中和事后的监督或者控制。对行政执法的内部控制可以归结为对执法过程的控制。

事前控制是指发生在执法行为发生之前的内部控制，主要控制方式是通过道德教育培养执法者的道德选择，为行政自由裁量权的正当行使提供行为标准。道德对人的行为善恶美丑之判断作用于人的心灵，影响行为抉择。教育的内容包括权力机关制定的各领域相对应的职业道德规范，如《税收征收管理实施细则》、《公安机关内部执法监督工作规定》等，还包括库伯所说的“职业价值和职业标准”。

事中控制是发生在执法过程中的内部控制，其主要的控制方式是对执法者进行实时监督，当发现不合理的执法行为时立即叫停，甚至对执法者进行免职处理。这就要求加强监督机构的权威性和影响力，增大执法行为的透明度，对执法情况进行公开，特别是公众关注的焦点问题，应该予以公开报道，在行为过程中时刻接受来自各方主体的监督。

事后控制是指发生于执法过程之后的内部控制，其主要的控制方式是对执法者进行道德评价和对相对人进行救济。通过道德评价，增强执法者行使自由裁量权的道德责任感。道德责任是执法者应当肩负的具有道德问责和良心自省意义的不利性后果，由于个人所持道德规范的巨大差异性，它很少自主承担，往往是通过社会道德评价、道德谴责追加到执法者身上的。所以，在对执法者工作绩效评估时引入道德指标，增大道德评价在考核时的权重将是行政执法伦理建设的重大方向性课题。除此，通过完善行政救济制度，再度规范裁量权的合理行使。这是对自由裁量权的事前、事中控制都失效的情况下保证相对人损失最小化的最后屏障。然而，正如钓鱼执法当事人断指以示清白的做法所凸显出来的，我国行政救济制度的缺失一直是行政执法伦理建设中的顽疾。要杜绝这类事件的发生，就要完善行政复议程序和行政赔偿程序，及时地、积极地、公正地处理公民提出的每个行政复议申请，以期最大限度保障相对人的正当权益。

五、结语

依法行政秩序的建立并非一朝一夕的事，需要多方主体的协同合作，其中，执法者的行为因其直接性和具体性受到充足的关注，也最能影响公民的法治观念。当一个执法部门为了私利“钓鱼执法”时，社会对法律的严肃性和政府的公信力都会产生极大的质疑。在行为动机之私利与公利的抉择中，执法的伦理规范起着举足轻重的作用，必须对执法者个人行为和自由裁量权进行伦理塑造，方能有效杜绝“钓鱼式”等不道德行政执法行为的发生。

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On the Ethics Construction of Adm inistrative Enforcement in China

LUO Shu-chuan
（School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610065,Sichuan）

Administrative enforcement,as a perspective window of law enforcement,should be legal and moral.If it ignores administrative ethics,it not only makes law enforcement in disorder,but also threatens the credibility of a government.In the view of ethics,Shanghai"fishing law enforcement"event was reviewed with the relevant principles of administrative law and administrative ethics to tease out the current non-enforcement situation of administrative enforcement in China and to summarize its crux,thus suggesting shaping methods for Chinese government to make legal and moral integration from the moral rules of law enforcement and the constraints of administrative discretion.

law enforcement,fishing law enforcement,ethics,administrative discretion

D 922.1

A

2095-6266（2015）02-084-05

2014-11-16.

罗书川(1990-)，男，四川大竹人，硕士研究生，主要从事行政管理理论与实践研究。