沿边民族地区跨境经济合作区研究——以桂越边域凭祥—同登跨境经济合作区为例

詹小颖

(梧州学院经济管理学院，广西梧州543002)

在区域经济一体化和经济全球化发展趋势下，我国逐步形成了“沿海+内陆+沿边”一体化对外开放的新格局。沿边开放作为我国对外开放战略的重要领域之一，对促进我国区域经济的协调发展、实现东西部开放联动、优化区域发展空间布局具有极为重要的现实与战略意义。自1992年我国实施沿边开放政策至今已历经20余年，我国民族沿边开放水平逐渐提升、开放效果明显。跨境经济合作区 (Cross Border Economic Cooperation Zone)作为一种新型的国际经济合作和区域经济合作发展模式，成为我国沿边省域民族地区对外开放的试验田。位于桂越边域的凭祥—同登跨境经济合作区①凭祥—同登跨境经济合作区位于广西凭祥浦寨边贸区与越南谅山同登新清口岸交界处。是在CAFTA、大湄公河次区域经济合作以及中越“两廊一圈”三大国际性区域合作框架下，我国西部民族沿边地区对这种新型国际经济合作模式进行的探索与实践，也是我国西部沿边民族地区分享国家对外开放的新机遇，参与国际竞争合作、提高对外开放层次、加快城镇化和城市化进程的重要途径，同时对深入推进中国-东盟自由贸易区合作和多层次的次区域合作具有重大的理论与实践意义。

一、桂越边域凭祥—同登跨境经济合作区的特征

(一)多民族聚居，突破地缘经济边界。

桂越边域是广西和越南边境多个民族的聚居地。广西是我国西部多个民族聚居的自治区，主要有壮、汉、回、黎、彝、水、仡佬、瑶、苗、侗、仫佬、毛南等12个民族，边境地区主要聚居着壮、汉、瑶、苗、侗、京、回等7个民族。越南边境的少数民族有岱依族、华族、赫蒙族、傣族、侬族、高棉族、芒族，并有岱依族、拉祜族、哈尼族、倮倮族、侬族、瑶族、苗族、泰族、瑶族和布依族等9个民族是与广西跨境而居的同一民族。②麻昌港，马骥:《自由贸易和产业集聚及其区位分布变动——以桂越边域为例》，《黑龙江民族丛刊》2013年第4期。少数民族的聚居和同一民族的跨境而居，使桂越边域的凭祥—同登跨境经济合作区的地缘经济联系更加突出，合作区以“一区跨两国”的跨境次区域合作形式，促进生产要素的集聚和边境城市发展，突破了经济地缘边界限制。

(二)缘起边境贸易，历经“边民互市贸易区→跨境经济合作区”发展路径。

位于桂越边域的凭祥—同登跨境经济合作区是桂越经贸合作发展的高层次形式，缘自20世纪80年代兴起的桂越边境贸易发展，经历了“边境经济合作区→边民互市贸易区→跨境经济合作区”的发展路径①雷小华:《中国东盟跨境经济合作区发展研究》，《亚太经济》2013年第5期。与“边境→跨境”的空间动态演化过程。因此，在凭祥—同登跨境经济合作区建设规划中，并将其首要功能定位为自由贸易区②李光辉:《中越跨境经济合作区:背景、意义与构想》，《国际经济合作》2009年第4期。，整合了浦寨、弄怀等边民互市贸易点，建成面积为2.73平方公里的自由贸易区，对原产于中国和越南两国的货物实行统一贸易标准和自由贸易政策，两国货物可自由进入合作区，从而规避了各种非关税壁垒，并免征关税和其它交易环节税，凸显了凭祥—同登跨境经济合作区与贸易发展密切关联。

(三)依托边境口岸，辐射范围成“弓矢态势”。

凭祥口岸是我国国家级对外开放的7对陆地边境口岸之一，具有显著的国际通道口岸特性和区域带动性，不仅是广西和我国西南重要的边境贸易口岸，也是我国通达东盟国家的“西南门户”。根据海关统计，21世纪以来，凭祥口岸对外贸易额与增幅等指标增长迅速，越来越多的国内外贸易企业选择在凭祥口岸进行转口贸易。2013年，在国内其它口岸进出口报关，而从凭祥友谊关口岸转关进行进出口的货物共有3865批次，重量达3.82万吨，同比增长1.79倍，货值27.98亿美元，同比增长1.58倍。近几年，凭祥口岸的吞吐能力逐渐增强，口岸物流承担着大米和橡胶等大宗商品的对外贸易物流业务。广西出入境检验检疫局统计数据显示，2012年广西大米进口达190批次，6.2万吨，货值共计2400万美元，以及从东盟国家进口的64万吨橡胶原料和产品，均通过凭祥、防城港、水口口岸完成。与黑龙江、吉林、新疆等我国其它边境省区相比，广西对外贸易的物流主体是口岸物流，而不是边境互市物流或旅游服务物流等其它物流形式。

因此，凭祥—同登跨境经济合作区将依托凭祥口岸优势与国际通道优势，以凭祥口岸为“箭头”，以桂越边域范围的口岸带为“弓背”，向广西区内、国内及东盟国家企业提供口岸货物的运输、交接、出口、进口等物流服务和边境市场信息与机会，发挥出口岸的中转站功能，成为桂越边域跨境资源要素的集聚地和整合平台，将支撑和带动跨境经济合作区和桂越边域的自由贸易、进出口加工、口岸商贸的发展，形成一张“弓弦网络”，整个跨境经济合作区呈“弓矢态势”。

(四)具有封闭和开放双重性的统一体。

凭祥—同登跨境经济合作区位于广西凭祥浦寨边贸区与越南谅山同登新清口岸交界处，共17平方公里 (各划出8.5平方公里)，并通过构建跨境制度安排和特定的组织结构，在各自划定的8.5平方公里的范围内实行封闭管理。同时，凭祥和同登双方就合作区的发展进程、项目开发、协调机制等问题采取定期协商的管理模式。跨境经济区内设立了出口加工、边境贸易、保税仓库、国际口岸物流、商品交易等五大功能区，享有WTO规则赋予的边境贸易优惠税收政策及中越对边贸的多重叠加的优惠政策。因此，凭祥—同登跨境经济合作区具有“境内关外、一区跨两国、封闭运作、协调管理”等特点的封闭性和开放性并存的统一体。③马博:《中国跨境经济合作区发展研究》，《云南民族大学学报 (哲学社会科学版)》2010年第4期。

二、桂越边域凭祥—同登跨境经济合作区的效应剖析

(一)辐射多重次区域合作

跨境经济合作区为合作双边国家拓展了更为广阔的经济发展空间，并通过辐射效应促进周边不同层次区域内的经济合作与发展。对于桂越边域的凭祥—同登跨境经济合作区而言，这种辐射效应由于广西特殊的国际大通道的地理优势，较为突出地表现为促进多层次的次区域合作效应。首先，凭祥—同登跨境经济合作区项目已被纳入澜沧江—湄公河次区域合作 (GMS)计划。联合国开发计划署已经将凭祥—同登跨境经济合作区列入GMS范围，根据GMS协作机制，澜沧江—湄公河流域内中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南6个成员国将增强相互经贸合作，而广西是中国参与GMS合作机制的主要成员，凭祥—同登跨境经济合作区的实践与探索将进一步推动广西在对外贸易、跨境投资、境外旅游、能源开发等领域与GMS各国的双边和多边合作。在2008年我国发布的《中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告》中，专门阐述了广西代表中国参与GMS合作及合作协调机制问题，并充分肯定了广西在参与GMS合作中的成果。其次，凭祥—同登跨境经济合作区对关联区域产生辐射效应。凭祥—同登跨境经济合作区是“两廊一圈”与泛北部湾区域经济合作的核心区域，对推进南宁—新加坡经济走廊建设发挥着承上启下、左右连通的枢纽作用，是中国与东盟“一轴两翼”区域合作的核心地带，服务于广西北部湾经济区、珠江三角洲和泛北部湾沿海的区域合作。

(二)弱化民族边境地区的屏蔽效应，最小化“边境效应”。

新经济地理学理论认为，边境地区具有的显性屏蔽效应与隐性屏蔽效应阻碍了生产要素的自由流动，限制了资源的优化配置，人为切断了双方的经济联系，我们将这种效应称之为“边境效应”①冯革群，丁四保:《边境区合作理论的地理学研究》，《世界地理研究》2005年第3期。。从经济学的角度来看，跨境经济合作区是在特定的区域范围内，运用政策等外力因素实现贸易和投资自由化，促使生产要素的集聚与自由流动，提高资源的优化配置与生产效率。因此，凭祥—同登跨境经济合作区是最小化边境效应的最优形式，吸引各类生产要素向桂越边域的集聚，弱化民族边境地区的屏蔽效应，克服了西部民族边境地区由于边界极化效应而导致自身发展缓慢的消极影响，并能刺激多极、多点的正向效应溢出。对促进民族边境地区的经济增长、提升开放度和城市化水平具有重要的实践意义。

(三)为沿边民族地区边境贸易创造新机遇

国际上早期出现的跨境经济合作的首要功能定位为自由贸易区，近些年建成的一些跨境经济合作区均具有自由贸易区的功能，并大多富有成效。广西沿边民族地区由于边界限制，使得早期单一的边境贸易规模小而分散，而凭祥—同登跨境经济合作区使得转口贸易和出口加工贸易获得较大程度的开发与发展，改变了原来单一、小规模与零散的边境贸易结构。在转口贸易和出口加工贸易方式下，广西与越南及东盟双方具有比较优势的产品成为最大的贸易份额，贸易需求的扩大拉动生产规模的扩张和边际生产成本的下降，增强了贸易产品的出口竞争力，为边境贸易的发展创造了新的机遇。对广西与东盟国家而言，跨境经济合作区通过消除关税等有形贸易壁垒，在生产要素自由流动与配置、逐渐拓展的贸易发展空间等共同机遇下，将按照各自的比较优势进行专业化生产，实施优惠的贸易政策扩大边境贸易、一般贸易和转口贸易规模，获得合作区内外更大规模的市场需求机会，共享新的贸易机遇。

另外，凭祥—同登跨境经济合作区还具有出口加工和保税仓库功能，将建设成为集边境贸易、出口加工和保税仓库为一体的海关特殊监管区域。出口加工是跨境经济合作区的自由贸易区功能的纵向延伸。20世纪70年代后兴建的以出口加工和保税仓库为主要功能的新型跨境经济合作区，通过优惠政策和边境区域资源禀赋优势吸引外商企业入区投资，以增强产品的附加值为目的进行再加工或深加工。凭祥—同登跨境经济合作区发展规划建设5.77平方公里的南山工业园区，主要进行基于出口贸易目的的产品加工，并对该加工园区在检验检疫、税收、产业政策等方面采取特殊优惠政策。广西和越南及入区的其他东盟国家在跨境经济合作区进行再加工并实现价值增值30%以上的商品，在进入东盟市场时均免收关税。保税仓库区则主要服务于加工贸易的发展，允许跨境经济合作区的货物在尚未办理进口手续情况下，在较长时间内持续处于保税状态，库内货物经批准可进行再包装、分级、挑选、抽样、混合等业务活动，为跨境经济合作区内的进出口商品在等待贸易机会的过程中，提供通关与特定时间内的仓储便利，从而吸引与促进合作区的转口贸易。

(四)促进外向型民族特色产业的集聚。

跨境经济合作区的产业集聚是双边在产业规划环境下逐渐累积与循环的产业发展和企业集聚的过程中，通过经验的积累与外部政策推动，逐步形成不同程度上的产业集聚。而同时边境地区产业的发展是跨境经济合作区建设的核心内容，跨境经济合作区的建设成本与社会效益增值的回报均来自于产业的规模发展，因此，跨境经济合作区为沿边地区的产业集聚创造了一个具有政策扶持、广阔的经济腹地支撑和发展空间的产业生态环境。

从广西与东盟国家贸易和投资的发展趋势来看，凭祥—同登跨境经济合作区将促进三类民族特色产业的集聚。(1)特色农业。以甘蔗为例，广西凭祥、东兴、龙邦等边境城市有着丰富的甘蔗种植资源和技术，而越南边境县市虽然具有甘蔗种植资源，但种植技术相对薄弱，双方可以在桂越边域建立跨境生产、加工与销售合作机制，实现农业外向型一体化经营模式。2011年，凭祥、龙州、大新、东兴等边境县市与越南高平省下琅县、广宁省海河县、谅山省长定县签订了甘蔗的种植、产销合作项目，包括甘蔗的种植、技术服务、深加工和市场销售等环节。由广西向越南提供蔗种、甘蔗种植技术指导与培训、种植资料和生产管理、原料蔗的回购等支持，在越南边境下琅县等县市种植。糖料蔗经过凭祥口岸入境，成为凭祥糖厂的重要糖料来源，一定程度上解决了广西糖业发展原料紧缺的困境。①佘伯明:《中越跨境经济合作区建设的实践与展望》，《东南亚纵横》2011年第5期。除甘蔗外，水稻、中药材、木薯、咖啡、茶叶、腰果、胡椒等农产品种植、加工均有较强的互补性。自凭祥—同登跨境经济合作区建设启动，双方已经在种植业、畜牧业与生态农产品等领域，通过小型境外示范项目、农产品贸易促进、农业科技交流等多元化形式开展了积极合作。(2)加工业。广西工业具备一定的基础，在凭祥、东兴，化工、医药制造、采矿加工、纺织等轻工业上具有明显优势。因此，广西可充分利用技术优势与东盟国家的资源、市场优势，重点发展化工、电子、机械制造、制药、纺织服装加工、橡胶加工、家电、资源开采与深加工等行业，实现优势互补。(3)跨境旅游业。广西的旅游资源富集，旅游业是广西重点发展的产业和增长极点。广西与东盟国家在开拓国际旅游市场、交换旅游客源、吸引第三国客源等领域具有极大的合作空间。2011年，广西东兴举办了首届“广西东兴—越南芒街旅游合作与发展”论坛，论坛从合作模式、运行机制、特色政策实验、投融资模式等方面进行了规划，为共同发展跨境旅游服务进行了先行制度实验，为沿边具有民族特色产业的发展创造良好的发展空间。

(五)共享贸易、投资优惠政策。

区域经济一体化理论认为，跨境经济合作区使沿边地区的投资回报率的相对价格信号发生了改变，从而对企业产生了投资吸引力，并伴随着物流、基础设施、金融、信息平台等外部投资环境的逐渐完善与优化，投资企业的投资回报率的相对价格将逐渐提升，这种现象被认为是跨境经济合作区对企业产生动态刺激效应的过程。

桂越边域的凭祥—同登跨境经济合作区对广西、中国和东盟国家的企业产生投资刺激效应，企业可以在更优惠与便捷的条件下获得投资机会与更广阔的贸易市场。(1)在凭祥—同登跨境经济合作区，企业对来自其他国家的原材料进行深加工的制成品增值40%以上，可获得越南制CAFTA原产地证，对中国其它区域与市场的出口既能享受东盟自由贸易区的零关税政策，也能获得老东盟国家给予越南等新东盟国家单方面的贸易政策优惠。(2)凭祥—同登跨境经济合作区内的投资企业可享受越南及东盟与其它国家签订的相关贸易优惠协定，享受其它国家和地区的贸易优惠政策。例如，印度与东盟签订的自贸区协议，对越南制造的原产地证明产品对印度的出口比中国原产地证明出口产品享有更大的贸易优惠，日本与越南签订的越南—日本经济伙伴协定将越南784种农产品和64种水产品纳入零关税贸易范畴。(3)投资企业可以享受发达国家给予东盟国家的普惠制。以东盟国家为原产地，可以规避欧美等发达国家的反倾销、反补贴、特保案等贸易壁垒，从而为跨境经济合作区内企业开拓发达国家市场，扩大投资企业的出口规模。伴随着凭祥—同登跨境经济合作区建设的推进，合作区的投资环境也将逐步完善与优化，入区投资的企业将会在更加便利化的投资环境中，实现对广阔区域范围的资源整合、市场开拓，加上跨境经济合作区多重优惠政策为投资企业降低投资成本与投资风险、增强投资盈利预期，并最终促进广西以及我国其它省市、东盟国家企业对经济区的投资规模扩大效应。数据表明，随着凭祥—同登跨境经济合作区建设的推进，我国对东盟国家的直接投资的规模快速增长。根据统计数据，截至2013年底，中国企业在东盟投资规模达386亿美元，较2012年增长52%，东盟成为中国企业在国外投资的第一大市场。②南博网，http://www.caexpo.com.

(六)推动沿边民族地区的城镇化、城市化进程。

跨境经济合作区位于两国沿边地区，而沿边地区通常并不是繁荣与发达的中心城市，跨境经济合作区的建设对该边境区域经济产生了不同程度的聚集效应，以边境地域为基础聚集了经济、社会、政治、信息、人才、文化、科技等多种资源，形成规模效应、近邻效应、结构效应和城市效应。聚集效应不仅使参与跨境经济合作区的沿边城市提高了自身的发展水平，并向周围区域产生了辐射效应，促进不同成熟度的经济圈的形成，推动着边境地区城市化的整体发展。凭祥—同登跨境经济合作区基于自由贸易、口岸物流、跨境投资等经济功能，成为一个复杂的资源要素集聚的平台，推动了广西与越南、东盟国家边境地区经济集聚效应的形成。跨境经济合作区的聚集效应使广西沿边地区扮演着区域流通中心、经济中心、服务管理中心、人力资源集聚中心、文化交流中心的角色，这些角色与功能是复杂的经济、政治、文化和社会的综合现象，具有鲜明的社会积累特征，从而促进了广西沿边民族地区的城镇化和城市化进程。

三、进一步推进桂越边域凭祥—同登跨境经济合作区发展对策建议

(一)充分利用区域机制和平台，因地制宜。

凭祥—同登跨境经济合作区的发展应充分利用中国—东盟自由贸易区、泛北部湾经济合作、大湄公河次区域经济合作等具有影响力的区域合作机制，①黄江:《对建设我国陆地周边邻国跨境经济合作区的几点思考》，《武汉大学学报 (哲学社会科学版)》2013年第6期。因地制宜积极对接，充分发挥出以口岸为依托的窗口作用和我国“西南门户”的通道优势，积极向外拓展与推广。把握中国—东盟博览会、中国西部博览会等国际大型会展平台机遇，积极参与“丝绸之路经济带”建设。另外，2013年11月，国家实施广西、云南沿边金融综合改革，沿边金融改革的初衷是通过整合西南边陲民族地区金融资源，推动跨境金融创新与对外金融开放，因此，凭祥—同登跨境经济合作区应抓住滇桂沿边金融综合改革所蕴含的丰富的政策机遇，着眼于跨境经济合作区的可持续与共同发展，实现互利共赢与广西边境民族地区的“兴边富民”。

(二)加强双方的建设规划对接，统筹协调。

第一，加强双方的规划对接。积极展开凭祥与同登间的沟通协调，加快构建实质性的跨境经济合作区建设协作机制和有效的常规性联合工作机制。第二，加快跨境经济合作区基础设施建设。口岸建设、市场设施、水电仓储、通讯交通等基础设施是凭祥—同登跨境经济合作区功能发挥最重要的载体，是跨境经济合作区建设的首要内容。凭祥与同登双方应重点规划与落实基础设施建设的配套与对接，实现双边便捷的互通互联，为跨境经济合作区的顺利建成和生产要素的集聚提供基础保障。第三，要统筹协调好跨境经济合作区与边民互市、口岸、边境经济合作区建设的有机结合，重点推进。

(三)争取配套政策支持，创新体制机制。

结合广西区情和凭祥口岸经济发展情况，争取国家对沿边跨境经济合作区更多的配套政策支持，在特色产业培育、财税金融、项目开发、人才支持等领域加大扶持力度，进一步完善和落实民族地区沿边开放政策体系。②张丽君，吴凡:《民族区沿边开放效果及政策研究——以云南省为例》，《黑龙江民族丛刊》2014年第1期。同时，广西地方政府应发挥凭祥—同登跨境经济区作为我国西南沿边民族地区对外开放的示范效应，进行体制机制的创新，在涉及到出入境、行政管理、土地规划、产业促进、入区企业金融服务、贸易便利化和投资自由化等关键建设环节上应敢于“先行先试”，切实提升沿边民族地区的开放水平、分享国家对外开放的红利。A case study of Pingxiang-Cross-border Economic Cooperation Zone