在政治与管理之间

许超

摘要：我国行政管理专业发端于政治学专业，直至现在仍体现出强烈的政治学专业特征，这导致行政管理专业的培养内容与培养目标之间呈现较大差异。本文认为行政管理专业应在管理学和政治学之间探寻出一条合适的发展路径，既要直面我国行政价值未取得共识的显示，又要以现实公共管理问题为导向，实现我国行政管理专业的良性发展。

关键词：行政管理;政治;管理

中图分类号：G647     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2015）45-0180-02

一、问题的提出：我国行政管理专业的学科属性模糊

在我国，开始研究行政管理学的是各高校研究所的教师学者。由于各高校各自的历史背景不同，高校学术背景、学者的学科背景、主持课题项目、研究领域、行政管理专业的课程设置上也出现不同，因此对行政管理学的研究的出发点也就有所不同。

从调查对象来看，行政管理发展主要沿着两个方向：政治或者管理。学校的学术背景不同，专业发展的侧重点不同。如综合性大学偏向于政治途径;工科背景的高校偏向于管理途径。从国家社会科学基金项目课题来看，行政管理课题有的存在于政治学类中，有的存在于管理学类中。本文从统计国家社会科学基金项目课题指南中涉及到行政管理学研究领域的课题在政治学和管理学之间比例来看，表明在2010年-2012年间，行政管理学的发展在政治与管理之间摇摆的特征，如下表。

从此表中可以看出，2010—2012年，行政管理学在管理领域中的比例相当大，出现这样的情况是由于20世纪90年代中期，国家教育主管部门对我国高等教育的学科专业做了一次较大的调整，新设置了管理学门类以及公共管理一级学科，将原属于法学门类政治学一级学科的行政学专业（二级学科）归入公共管理学科之中，并更名为“行政管理”。在国家社会科学基金项目课题指南中出现行政管理学科属性不明的原因是行政管理学从政治学母胎中脱离出来的，而又归入到公共管理学科中，研究公共管理領域中系列问题，这样使行政管理学在发展的过程中始终在政治学和管理学之间摇摆，突出政治学科和管理学科特点。由于政治意识形态对专业的影响很大，行政管理理论和实践都强调政治性因素，把行政学的研究定位于行政管理职能取向，并把它等同于政治职能，忽视了行政管理的社会管理职能，也就是学科本身的定位不清晰的一个方面。

二、行政管理专业学术属性模糊的原因分析

（一）实践对行政管理专业发展提出多重性要求

我国当今出现各类公共管理问题都不是纯粹的公共问题，都带有浓厚的政治背景和政治色彩。难以单纯地从管理角度去解决。必须将其置于中国的政治背景下才能得到理解和解决。否则将其单纯地看作政治问题或管理问题都难得其要义。如果只考虑政治问题，则会导致问题难以从微观层面得到解决，依次为导向的行政管理专业也只能培养出一大批“只说不练”的假把式，其解决实际问题的能力就会大打折扣;如果只考虑管理问题，就会导致问题解决思路出现方向性错误。在中国这个远未形成价值共识的时代，还必需一定的政治价值观作为解决问题的统领性思想。

（二）研究者的多学科背景

不同学者的学科背景对于其研究领域产生很大的影响，他们关注的领域不同，以及需要从不同的学科需求来研究，对于一门学科来说，其发展的动力是学者不断结合实际探讨和研究。美国早期公共行政理论家几乎都是政治学出身，我国的行政管理学研究者大多数出身于政治学和管理学，还有部分是科班出身，因而其研究的知识背景决定其研究的出发点，从政治学出身的学者倾向于从政治领域来研究和探讨行政管理学为政治服务及发展方向，而出身于管理学背景的学者倾向于政府管理过程出现的管理问题需解决的方向寻求研究领域，这就决定了我国行政管理学发展的特点。他们从各自领域出发，主要的研究方法、研究对象、学科定位等出现了不同。通过对研究领域倾向于行政管理学的学者做了学科背景统计分析，发现学者都会利用自己已有的知识理论框架来作为其研究的基础，这在很大程度上决定了学科研究受学者学科背景的影响。

三、对行政管理专业未来发展的思考

为了积极主动地适应和为社会发展提供科学的理论指导，行政管理学要从自身现有的基础上突破和发展，才能在回应社会多元发展要求的同时具有自己独立的特色。

一是要明确行政管理与政治的关系。马克思明确把行政称为“国家的组织活动”。行政管理的主体是国家行政机关及其工作人员，行政管理的客体或内容是国家事务，行政管理的基础是国家权力。行政是政治上层建筑的重要组成部分，行政管理活动是国家意志的贯彻和执行，而国家总是代表某个阶级的利益和意志的。行政管理是为实现国家的社会目标和统治阶级利益而进行的活动，是阶级统治的一种工具。政治学是研究国家的政治组织、政治制度和体制、政治运行机制等，是一门基础性理论学科。而行政管理学运用政治学的基本理论研究政治组织中行政组织的管理活动及其规律，着重探讨政府职能、管理规律和提高政府管理效率，二者之间关系紧密。行政管理活动具有鲜明的政治性，是政治活动的一部分，没有非政治性的行政管理活动。因此，必须把行政管理的研究置于整个政治关系、政治活动的研究体系之中。

二是要明确行政管理与管理学的关系。行政管理是一种管理活动，但并非所有的管理活动都属于行政管理。行政管理学是研究行政管理规律的，管理学是研究一般管理规律的，在一定意义上来讲，行政管理学是管理学理论在行政管理中的具体运用，具有特定意义的管理。中国是社会主义制度，社会性质与制度决定了国家的性质和制度，这是从马克思主义理论中理解的，也是中国行政管理学研究出发的基础。理解中国社会主义市场经济强调经济的社会形态，不能仅仅从经济的社会形态来分析中国的社会现实，还要从政治的社会形态及与经济的社会形态的关系中审视人的生存关系。从社会主义中国的社会发展史来看，我们要把革命的社会主义推进到建设社会主义的道路上来。行政管理就是关于公共事务的管理，也就是公共利益的实现，或者是公共利益最大化的管理，而公共利益的实现又没法从政治的视角脱离;从中国的现实来看，因利益的多元追求，从规范上为公共利益进行界定也是难题，因此还是从公共利益生产上进行界定比较合理，公共事务的管理，以公共利益最大化为目的，也就是政治和管理在公共事务上不能分离的。

在政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。作为行政管理学研究的行政管理体制改革，在不同程度上涉及到政治体制改革内容和方法。

在管理学领域中面临的任务是从行政管理客体出发，即公共事务，包括非政府公共部门、公共产品、公共资源等，加上如今信息技术冲击，政府管理的方法、技术、效率、价值取向问题，日益受到政府官员、学者、高校的关注，他们从不同的研究途径去研究，这一时期西方的新公共管理理论受到欢迎。在现代社会，信息技术的迅猛发展使得公共部门面临的环境正在变得更加不确定。不可预测的突变在整个社会中会随时发生并引发混乱和危机。这些就要求政府管理必需采用先进的管理技术、方法、方式，而管理学理论中提供了相关的技术，在企业管理中已经得到的成就已经证明其有效性。在新公共管理主义的推动下，作为一种新的管理途径或思维方式，先进的管理技术越来越受到公共管理者的重视。事实证明，在我国，管理途径是行政管理学研究不可或缺的一种学科取向。

在中国行政问题的探索和研究中，诸如公共危机管理、绩效管理、大部制、行政三分制、公共服务均等化等当前中国行政领域中的热点或焦点问题，仍然需要进行认真的学术性反思和创新：这些能够解决什么问题？我们真正的问题在哪里？这些问題产生的原因和症结在哪里？如何才能解决这些问题？我们需要发掘和面对的是这些问题。在这样的背景下，当前我国行政管理学面临的选择是：应该融合政治学与管理学来发展行政管理学，这是我国行政管理专业回应21世纪我国社会发展的现实情况必须要选择的学科取向。如果只取管理主义的途径无疑是步科学逻辑的后尘，如“新瓶装旧药”，所以必定以民主价值的优先性为前提，才能使行政管理学的发展在中国取得“合法身份”。同时社会事务的各个方面，还要求行政管理学跨学科创新，研究目前我国政府需要解决的社会问题以及需要的学科理论知识，政府的管理面对的是全社会的公共事务，涉及社会生活的各方面，与此相对应，研究行政管理学需要具备多学科的相关知识，要求行政管理学跨学科创新，在有自己的研究对象和范围的前提条件下，综合运用其他学科理论给学科发展注入活力。