政府购买水利公共服务问题的研究

2015-12-06邓娟娟

湖南水利水电 2015年5期

邓娟娟

（湖南省水利厅长沙市 410007）

党的十八届三中全会强调，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2014年《水利部关于深化水利改革的指导意见》指出，“今后将加快水行政管理职能转变，创新水利公共服务提供方式”。正确认识、积极稳妥地推进政府购买水利公共服务工作，这是贯彻十八届三中全会精神，全面深化改革的重要任务，也是执行水利改革发展指导意见，推动水行政主管部门职能转变，促进服务型政府建设的必然要求。

1 政府购买公共服务的科学内涵

政府购买是在公共服务领域打破政府垄断地位引入竞争机制，把市场管理手段、方法、技术等引入公共服务之中，将公共服务的提供与生产分开，政府依靠市场和非营利组织进行生产，通过购买的方式间接地向公众提供公共服务。政府的职责在于确定购买公共服务的范围、数量、标准、选择公共服务承办方（出售方）、监督公共服务生产过程、评估公共服务的效果。

2 政府购买水利公共服务的主要模式

政府购买水利公共服务的模式主要有三种：

（1）依赖关系非竞争性购买模式。指政府与生产者之间具有依赖关系，购买任务是由政府委派给承接者。

（2）独立关系非竞争性购买模式。指购买双方之间是独立关系。社会组织不是由购买服务的政府部门为了购买事项而成立，而在发生购买公共服务行为之前，该社会组织就已经存在。

（3）独立关系竞争性购买模式。指政府与生产者之间是独立的关系，不存在人、财、物等方面的依赖关系。

3 政府购买水利公共服务的主要领域

政府购买水利公共服务，主要是对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担；逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。具体来讲主要包括：

（1）鼓励社会力量参与水利基础设施建设与工程运行管理。主要是各类水利基础设施提供的供水、排水、抗旱、除涝等服务。水利基础设施的建设和运行维护，可以鼓励社会力量参与，政府购买。对于合适的新建工程，可以在总结“代建制”经验的基础上，通过公平公开的方式选择合适的法人机构负责水利设施的建设及运行维护，政府以付费的方式补偿投资和运行成本。对于合适的已建工程，在继续推进水利工程管养分离的基础上，创新水利工程运行维护市场化机制，通过公平公开的方式选择合适的法人机构负责水利设施运行维护，政府以付费方式补偿运行成本。

（2）吸收社会力量参与水利公共信息等技术服务。一方面水利公共信息公开发布必须由政府依法独立承担，另一方面在水利公共信息的收集、整理、生产、应用等环节，可以广泛吸收社会力量参与完成。

（3）动员社会力量有序参与水利公共政策制定各环节工作。一方面水利公共政策必须强化政府主导地位，真正体现公共利益，另一方面水利公共政策制定面临相关利益群体日益多元、利益诉求日益多样、社会心态日益复杂的形势，积极动员社会力量有序参与水利公共政策的调查、提议、咨询、讨论、评估等环节，是坚持民生水利理念，建立社会参与机制的重要体现。可以充分发挥社会力量自身的亲民性，增强水利公共政策的民意基础。

（4）引导社会力量参与维护水利公共秩序各方面工作。在水事矛盾、涉水公共事件的法律咨询、损害评鉴、事件评估等工作中，应鼓励引导行业协会、中介组织、专业服务机构等社会力量主动参与。当水事矛盾、涉水公共事件突发后，政府可以立即启动并授权给相关行业协会、专业鉴定检测机构等社会组织对涉水公共事件涉及的损害范围、事件等级、发展趋势等情况进行科学检测和鉴定，并出具法定检测鉴定意见作为解决事件的依据，充分发挥社会力量具有的独立性和中立性，提升政府的公信力和透明度。

4 完善政府购买水利公共服务的政策建议

按照全面深化改革，完善政府购买水利公共服务的政策指导意见，要妥善处理好政府和市场的关系，充分发挥市场机制的作用，大力培育水利公共服务市场主体，强化市场秩序监督考核，建立起科学规范、高效有序的政府购买水利服务新机制，不断提高水利公共服务的质量和水平，形成政府主导、社会参与、群众受益的水利公共服务发展新格局。

4.1 明确政府购买水利公共服务的职责

在政府购买水利公共服务过程中，应当合理区分中央和地方的职责。

4.1.1 中央政府在水利公共服务购买中的责任

（1）制定规则、规范流程。制定相关的法律法规，健全相关制度，对政府购买水利公共服务的质量和技术标准以及价格标准，通过法律法规设立一些基本原则和标准；制订鼓励和支持购买水利公共服务发展的优惠政策。

（2）明确中央政府的购买范围。主要负责全国性的水利公共服务的购买。

（3）有选择地进行转移支付。

4.1.2 地方政府的主要责任

（1）组织实施购买地方性质的水利公共服务。在充分了解中央制定的法律法规的基础上，结合自身区域的特点，出台地方实施政府购买的指导性意见，制定购买水利公共服务的长远规划，逐步推进，并确定当年购买水利公共服务的种类、数量等。

（2）监督管理地方水利公共服务的生产者，督促其生产高质量的公共服务。

4.2 明确清晰政府购买水利公共服务的基本流程

政府向社会力量购买水利公共服务，要明确政府向社会购买水利公共服务的操作流程，规范政府购买公共服务行为：

（1）深入研究政府购买水利公共服务的内容，准确界定水利公共服务领域。涉及政府为社会提供公共服务的事项，如供水排水，抗旱除涝，信息采集、加工，工程运行维护，灭害评估评价等领域，可逐渐放开，采取政府购买的方式。但是，还需要深入研究哪类工程、哪类信息、哪类服务适合由社会生产、政府购买。

（2）上报预算和下拨资金。将政府购买水利公共服务的资金纳入公共财政预算体制，在确定了公共服务的购买范围后，应该做出预算，并上报财政部门。政府财政部门审查和批准公共部门上报的预算，并下发到该部门。

（3）公共部门公布购买价格，发布购买信息。将政府所需购买的公共服务事项，购买价格、具体达到的目标以及对供应方的资质要求等信息向全社会公布，发布购买信息。

（4）建立监督机构。公共部门只要发布购买信息，明确购买公共服务这一事项，就要建立监督机制。改变以往的事后监督，从实施招标确定供应商开始，到完成任务进行绩效评价的购买全过程都要置于监督之下。

（5）收集供应商信息，确定购买方式。对于前来申报的营利组织和社会组织，先要对其进行资格审核，看资质是否达到完成此次项目的要求。

（6）确定服务供应方，签订购买合同。在双方充分相互了解、信任和协商交流的基础上签订合同，内容应包括：明确的双方权利义务、资金支付方式、争议解决机制等。

（7）建立绩效评估机制。在公共服务项目完成时一定要进行绩效评估。要构建专业化的评估机制，一是制定可操作性强的评估标准，根据不同公共服务类型的特点设计不同的评估标准，评估标准应当分类分级。二是吸纳专家学者参与评估，提高评估的专业化水平。三要推进社会参与，建立公众参与评价的平台，使之制度化。最后，评估要以客观事实为依据，注重日常定期考核与结果考核相结合。

（8）公开政府购买公共服务信息。在国家指定的媒体或网络平台上披露、公开政府购买公共服务的信息，除涉及商业秘密之外的接受公众监督一切信息。

4.3 完善政府购买水利公共服务相关制度

（1）健全供应商市场准入制度。使供应商的资格标准具体化，对不同的政府购买活动中供应商资格标准进行详细规定，并且建立供应商资源库，在指定的媒体网络上使用国家统一的供应商名录。

（2）资金纳入公共财政预算体制。将政府购买公共服务预算纳入公共财政预算体制，确保政府购买公共服务资金来源的稳定性和持续性。

（3）建立多元专业监督机制。政府购买公共服务的过程离不开监督，公共服务可以外包，但是责任不能外包，甚至需要比以往加强监督，保障公共服务的数量和质量。政府购买公共服务应建立内外结合的监督机制。

（4）完善绩效评估制度。首先，建立效率评价体系，评价政府购买公共服务的效率，通过衡量一定金额购买的公共服务量或者一定的公共服务数量所使用的财政金额，来判断政府购买公共服务是否有效率。其次，建立效果评价体系，显示公共服务的受益者是否满意。

（5）建立信息公开制度。应该建立完善的信息公开披露制度，使得政府购买公共服务的信息公开化、经常化、制度化，为供应商营造一个公平的信息环境。在特定的媒体网络，对于购买公共服务过程中除涉及商业秘密以外的购买项目，程序性文件，购买结果等信息进行公开，接受公众的监督。

4.4 培育水利公共服务供给的社会主体，营造公平竞争的市场环境

政府要加大对水利公共服务供给的社会主体的扶持力度，这是解决水利公共服务“向谁购买”的重要保障。首先，政府要加大培育社会组织、机构和企业作为水利公共服务的承担主体。其次，政府要打破限制社会力量进入公共服务领域的不合理行政性障碍，为社会组织、机构和企业承担公共服务提供更加公平、公开、公正的政策环境。政府不能干涉社会组织的具体事务，政府向社会组织购买服务，要采用竞争性机制，利用市场的力量，政府在公开、公平、公正的原则上进行水利公共服务项目的招投标，各类社会组织在平等竞争的基础上进行竞标。