养老服务业标准体系的构建与应用1）

程浩 谢军 万雨龙

（广东省中山市质量技术监督标准与编码所）

养老服务业标准体系的构建与应用1）

程浩 谢军 万雨龙

（广东省中山市质量技术监督标准与编码所）

本文分析了国内外养老服务标准化工作现状，着眼于我国养老服务业标准化的不足，基于该行业的三大业态，即机构养老、居家养老、社区养老，建立养老服务业标准体系。本文给出了养老服务业标准体系的基本框架，并对其下通用基础标准子体系、服务提供标准子体系、服务保障标准子体系和服务评价标准子体系四大子体系的构成进行阐释。体系应用方面，本文对实施条件和步骤进行了论述。

养老服务 标准体系 构建 应用

1 引言

众所周知，我国是老年人口最多的国家，并即将进入人口老龄化快速发展期。根据2014年《中国人口统计年鉴》，截至2013年底，我国65岁以上的老年人口已超过1.3亿，占总人口的9.7%，社会老年抚养比达到13.1%。当前，我国养老服务业发展严重滞后于人口老龄化进程，养老服务业有极大的成长空间，应通过走社会化、产业化道路，大力发展老年卫生保健、老年护理、老年娱乐、老年教育、旅游服务等养老服务产业。从行业成熟度和行业需求看，随着政府鼓励措施的强化，养老机构数量少、服务项目不完善、老年产品匮乏等不足将成为行业发展动力。以养老机构为例，截至2014年底，上海养老总床位约11万张，仅占户籍老年人口的2.9%。同期广东各类养老机构所能提供的养老床位约9万张，仅为老年人口总数的1%。两地数据远低于发达国家的5%～7%水平，养老服务行业亟待加大重视程度和发展力度。

同时，全国老龄工作委员会办公室2012年发布的中国城乡老年人口状况追踪调查结果显示，在入住养老机构意愿方面，城镇老年人仅有11.3%愿意入住，农村为12.5%。

养老服务业发展中市场准入制度不健全、服务

质量规范缺失、服务行为监督不力等问题日益突出，严重影响了行业的健康有序发展。就养老机构来说，一些民办养老院不同程度地存在着环境差、设备简陋等问题，政府资助用于社区居家养老的部分“星光之家”因监管不力已变成收费麻将馆，托养老人入院后被怀疑受到不公正待遇，等等不和谐音符常常见诸于媒体。养老服务业面临考验，亟待规范化、标准化。

2 国内外养老服务业标准化工作的现状

2.1 国外养老服务业标准化工作现状

2.1.1 国际标准化组织（ISO）养老服务业标准化建设现状

与工业、农业或其他服务业标准化领域相比，养老服务业是ISO工作的新兴领域，因此标准数量相对较少。ISO目前共发布实施了12项养老服务业国际标准，主要涉及信息技术在服务老年人方面的应用以及如何在制定标准时考虑老年人的需求等方面。随着国际服务标准化的快速发展，作为服务标准化建设工作的一个重要领域，养老服务业国际标准化必将受到越来越多的重视，一批具有全球影响力的养老服务国际标准也将在不远的未来研制、发布。

2.1.2 欧盟养老服务业标准化建设现状

长期以来，以高社会福利著称的欧盟国家非常重视养老服务业，对养老机构建设投入巨大。早在19世纪末，欧盟的部分成员国就已经迈入人口老龄化社会。作为世界上人口老龄化形势最为严峻的地区之一，欧洲的标准化机构，主要包括欧洲标准化委员会（以下简称“CEN”）、欧洲电工标准化委员会、欧洲电信标准协会、欧洲各国的国家标准机构以及一些行业和协会标准团体，在养老服务业标准化方面开展了许多工作，在CEN内部成立了一个养老服务业技术委员会——CEN/TC 385“老年人住房服务”项目委员会，发布了一系列养老服务业标准。

2.1.3 美国养老服务业标准化成果

作为世界最发达国家之一，美国在标准化实践方面具有丰富经验。早在1997年，美国政府就开始对所有提供照料服务的养老机构实行准入及标准化报告制度，用于获取顾客满意度、评价和检测照料机构的服务质量。美国卫生部医疗保险和医疗救助中心发布实施了两项养老服务标准，分别规定了养老服务的传统和新兴评价指标，作为对于养老机构监督检查的手段和依据。此外，经过长期的经验积累，美国各养老机构都制定了各自的服务标准，涉及服务流程、服务规范、服务技术、设备设施和质量监控等方面的要求。同时，美国医疗保险计划针对服务质量开展了养老机构五星级评估工作，评估内容主要包括服务质量管理、从业人员、老年人健康检查等方面，根据评估结果对养老机构评等定级，作为消费者选择养老机构的依据之一。

2.2 国内养老服务业标准化工作现状

近年来，在党和政府的高度重视下，我国养老服务业取得了长足发展。养老机构数量不断增加，服务规模不断扩大；社区养老服务设施得到进一步改善，社区日间照料服务逐步拓展；居家养老服务从无到有，从点到面，取得了较好进展，积累了有益经验。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出了“加快发展社会养老服务”的要求，养老服务业作为31个专项规划之一，首次列入了国家五年规划，面临着前所未有的发展机遇与挑战。

但是，与我国日益增长的现实需求和发达国家现状相比，我国养老服务业仍处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的地方,主要表现在：缺乏统筹规划，体系建设缺乏连续性；社区养老服务设施和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供生活照料、康复护理、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；服务队伍专业化程度不高；服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。

作为实现养老服务业科学发展的重要途径，养老服务业标准化建设工作受到了党中央、国务院的高度重视。2006年2月，国务院《关于加快发展养老服务业的意见》明确指出“要组织或促进制定建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等养老服务行业标准，开展服务质量评估和服务行为监督，促进养老服务业向规范化、标准化发展。”2011年12月发布的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》将养老服务标准作为社会养老服务体系

的重要组成部分，提出“丰富服务内容，健全服务标准”“大力推动养老服务业标准化”。2013年9月，国务院《关于加快养老服务业发展的若干意见》也明确指出“行业标准科学规范”的目标和“健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量”的任务。养老服务业标准化建设工作正日益受到广泛关注和重视。

3 养老服务业标准体系的构建

3.1 编制体系的几个原则

（1）目标原则，即养老服务业标准体系要满足我国养老服务业现状和发展的需要，能够促进行业实现科学有序、提高服务质量和经济效益。

（2）系统原则，养老服务业标准体系要成为具有特定功能的、在服务业标准体系大系统中有效运行的有机整体的一部分。

（3）层次原则，养老服务业标准体系要严格按标准的内在联系组成具有共性和个性特征的层次分明的统一体。

（4）协调原则，养老服务业标准体系内的标准之间必须相互协调一致，形成相互依存、相互制约关系，以发挥体系的整体效能。

3.2 编制要求

（1）全面成套。养老服务业标准体系表应力求全面成套，要充分贯彻国家标准、行业标准和地方标准，也包括养老服务机构应制定的自有标准，凡是养老服务机构服务、运营和管理所需要的标准均应纳入体系。

（2）层次恰当。养老服务业标准体系中各项标准需根据其适用范围，恰当地安排在不同层次和位置上，其上下、左右关系要理顺。上下是从属关系，下层标准要服从上层标准；左右是协调与服务关系。

（3）划分明确。养老服务业标准体系中每一项标准所属门类的划分要明确，应按标准的功能划分。

3.3 养老服务质量关键控制点选择

经过实地调研，整理分析后得出，养老服务的重点环节为生活照料、医疗保健、老年食品、紧急救助、心理支持、临终关怀等，关键控制点为前述环节的服务提供过程，对应各项养老服务规范、养老服务提供规范、服务质量控制规范等标准文件。

3.4 体系结构

根据GB/T 13016—2009《标准体系表编制原则和要求》及GB/T 24421.2—2009《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》对标准体系表的研究与编制提出的要求，按照我国标准体系的定位，充分考虑标准体系的纵横关系，本着科学性、系统性、完备性、兼容性、先进性、可扩展性原则，提出规定养老服务业标准体系框架。本体系由通用基础标准子体系、服务提供标准子体系、服务保障标准子体系和服务评价标准子体系四大子体系组成。其结构图见图1。

图1 养老服务业标准体系结构图

图中下半部分虚线框内是完整的养老服务业标准体系；上半部分虚线框内是对养老服务业标准体系起指导性作用的文件，包括标准化法律法规、养老服务业适用的法律、法规和规章等。服务通用基础标准体系是服务保障标准体系、服务提供标准体系和服务评价标准体系的基础，服务保障标准体系是服务提供标准体系和服务评价标准体系的直接支撑，服务提供标准体系和服务评价标准体系促使服务保障标准体系的完善。服务评价标准子体系是控制与评价服务质量的依据，保障整个体系有效运行管理和持续改进。

3.5 体系整体框架

参照GB/T 24421.2—2009的规定，四大子体系下又可以划分若干子类标准，子类标准可按养老服务业的不同业态进行构建，即按机构养老、居家养老、社区养老的分类进行差异化编制。

（1）通用基础标准子体系。服务通用基础标准是在服务业组织内被普遍使用，具有广泛指导意义的规范性文件。服务通用基础标准是其他标准制定和实施的基础，不受行业类型、经营模式、技术水平等因素的限制。服务通用基础标准包括标准编写规则、标准化工作指南、养老机构基本规范、养老机构标准化管理规范、老年食品生产企业标准化管理规范、老年用品生产企业标准化管理规范、术语与缩略语、符号与标志、数值与数据等基础性的标准文件。

（2）服务提供标准子体系。服务提供标准是指为满足顾客的需要，规范供方与顾客直接或间接接触活动过程的规范性文件。服务提供标准涉及服务质量、服务提供规范、质量控制规范、组织管理等活动。服务提供标准包括机构养老、居家养老、社区养老三大业态内涉及生活照料、医疗保健、老年食品、紧急救助、心理支持、临终关怀、教育、旅游以及各种特殊用品等各项养老服务规范、养老服务提供规范、服务质量控制规范等标准文件。

（3）服务保障标准子体系。服务保障标准是指为支撑服务的有效提供而制定规范性文件。服务保障标准涉及设备设施要求、人员要求、规范制定要求和验收与评价等与服务保障活动。服务保障标准包括机构养老、居家养老、社区养老三大业态内环境标准、能源标准、安全与应急标准、财务管理标准、人力资源标准、设施设备及用品标准、服务场所设施要求、服务安全卫生要求、服务人员资质、服务对象权益保护以及各养老服务环节的保障标准文件。

（4）服务评价标准子体系。服务评价标准是指在服务评价活动中应用于养老服务产品的价值尺度和界限，是控制与评价服务质量的依据，保障整个体系有效运行管理和持续改进。服务评价标准是评价活动中的核心部分,具有引导被评价者向何处努力的作用。养老服务评价标准是为满足顾客的需要，规范供方与顾客直接或间接接触活动过程的规范性文件。服务评价标准包括机构养老、居家养老、社区养老三大业态内各服务环节的服务标准体系评价管理规范、客户关系管理规范等标准文件。

4 我国养老服务业标准体系的实施

4.1 确保体系实施的几个重要条件

4.1.1 必要的行政推动力

传统意义上，养老服务业属于社会福利事业，其主要投入来自于政府。作为规范养老服务业运行的标准体系要想得以实施，必须得到各级民政部门的支持。

4.1.2 专业人员队伍的培养和管理

一支素质较高、数量稳定的专业人员队伍，是养老服务标准体系得以正常运行的基本人力资源保证。专业人员的缺乏是当前养老服务体系建设中面临的挑战。核心问题是护理服务人员的队伍不稳定、素质亟待提高。

4.1.3 逐步建立养老行业社会准入机制

由于养老服务涉及面广，完全由政府来负担不利于效率提高，由不同的社会主体为老年人提供多元化的养老服务能够更好地满足不同层次老年人的需要。所以鼓励社会力量的参与是今后养老服务发展的必由之路。政府以购买服务的形式出现，起到出资、规范、监督、管理和评估等作用，而具体的实施则在相当大的程度上依赖于民间非赢利组织。

4.2 应用养老机构选择

有条件的地区，可以从机构养老、居家养老、社区养老各选一家机构开展标准化工作。如果条件

不具备，可以从机构养老开始开展工作。机构养老基本涵盖了全部养老服务环节，是实施养老服务业标准体系主要依托养老机构。在机构养老实施后，再逐步扩展到居家养老和社区养老领域。

4.3 标准体系应用实施

4.3.1 实施准备

应首先推动相关标准化应用机构组建专业标准化工作小组，制定具体工作计划和实施方案，明确工作目标和实施步骤，召开动员大会，认真组织实施。

4.3.2 体系编写与完善

指导应用单位建立养老服务标准体系。结合服务类型和养老机构的实际需求，按照养老服务业标准体系框架，编制完善各分项标准，全面建立养老服务标准体系。

4.3.3 体系运行与自评

应用单位进行养老服务标准体系的试运行，在试运行3个月后，应用单位应及时开展养老服务标准体系的内部评审，结合评价过程中发现的不合格项和收集的意见，对养老服务标准体系进行一次全面的修改，使之更贴合机构自身的实际。

4.3.4 外部评估与持续改进

在标准体系运行6个月后，为更进一步检验养老服务标准体系的实施效果，可以委托专业标准化技术机构对养老服务标准体系实施效果进行检验，促进标准体系的改进，使养老服务业标准化更上一个台阶。

4.3.5 体系推广

在当地有一家实施成功养老服务标准体系后，可以将其服务标准体系制成模板，在相似机构进行实施。同类机构可以参观学习实施成功的养老机构，同时结合自身实际对体系进行修改完善。有条件的地区还可以进一步将养老服务标准体系推广到居家、社区养老服务机构，并针对居家和社区养老服务不同的特点，对标准体系进行适当的调整，用标准化来提高自身的服务管理能力。

5 小结

本文分析了国内外养老服务标准化工作现状，阐述了我国养老服务业因缺乏标准化而带来的一些问题。本文基于养老服务业的三大业态，建立了由通用基础标准子体系、服务提供标准子体系、服务保障标准子体系和服务评价标准子体系四大子体系组成的养老服务业标准体系，并对体系实施的条件和步骤进行了梳理。

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The Construction and Application of Elderly Care Service Standardization System

Cheng Hao Xie Jun Wan Yulong
( Zhongshan Institute of Standardization )

This paper analyzes the domestic and foreign elderly care standardization work status, focus on the lackness of Chinese elderly care industry standards, the three formats of the elderly care industry, namely institution care, home care, community care. And creats a elderly care industry standard system. This paper presents the basic framework of the elderly care industry standard system, as the general standards system, service standards system, service guarantee standards system and sevice evaluation standards. On the application of system, this paper discusses the conditions and steps for implementation.

elderly care, standards system, construction, application

1）基金项目：本文受广东省质量技术监督局科技计划项目（编号：2010CB14）资助。