城镇化进程下的草场管理制度创新

文│李文军（北京大学环境科学工程学院教授）

城镇化是本届政府提出的主要发展战略之一,然而与农区城镇化关注的焦点不同,牧区城镇化有其自身的特殊性。牧区城镇化的资源制约因素主要是水资源,而非土地;中国牧区处于干旱和高寒的气候带,工业发展受到制约,畜牧业以外的就业机会很少;目前牧区的城镇化大多不是市场发育的结果,而是生态建设项目推动下的政府行为。

由于替代生计有限,形成了中青年牧民留在草场继续从事畜牧业,而老人和小孩迁居于城镇的情形。由于一家人分住城乡两地,其生活成本成倍增加,而几乎所有收入依然来源于草场和畜牧业,这给草场生态带来进一步的压力。可以预计,在今后相当长的一个时期内,牧民城镇化的生计问题还要在很大程度上依赖畜牧业,而草原生态系统的健康也需要适度放牧来维系。城镇化进程中如何保证牧民的生计,同时实现草场生态保护和可持续利用,这两方面问题的解决,都与草场使用制度有根本的联系。

近30年的实践表明,草场承包到户导致的草场利用破碎化与牧区特有的气候环境特点决定的大面积共同使用草场的要求之间,产生了严重冲突。长期而言,以城镇化为契机,对于有意愿离开草场的牧户,集体以公平的价格逐步购回草场承包使用权,改为放牧权租赁给继续从事畜牧业的牧户,或许是解决上述冲突的一个途径。