村民自治背景下乡镇政权对村民民主选举的干预探讨

成娇

云南师范大学历史与行政学院

村民自治背景下乡镇政权对村民民主选举的干预探讨

成娇

云南师范大学历史与行政学院

村民自治是我国全国范围内采取的对农村公共事务的治理模式，村民自治就是村民按照自己的意愿来管理村内公共事务。在法理上，民主选举是村民的一项政治权利，乡镇人民政府对村民的选举工作则拥有指导、支持和帮助的权力。而在我国政治生活中，许多乡镇机关却未正确行使好法律赋予的权利和责任，不少地方把指导和支持村民选举变相为乡镇政权干预、操纵村民选举的现象，使得村民民主选举权利受到侵害，村民自治也就流于形式。本文通过描述村委会选举中的诸多乡镇机关在村名选举工作中的“越位”现象，探求乡镇政权干预村民民主选举的原因，并提出相应的应对性举措。

民主选举；村民自治；乡镇政权；操纵选举

一、村民自治的产生和发展

村民自治的发端以人民公社化制度的失败为发展契机，在人民公社体制下，国家政权直接进入农村基层，从中央到地方建立起一个以执行方针政策为职责的自上而下的系统：中央、省、市、县、公社、生产大队、生产队，公社则是最底层的行政区域，农村公共资源的支配、公共事务的决策完全听从于党在农村的基层组织，农村的政治、经济生活完全实行党的一元化领导。在这样的体制下，农村基本上没有了自治的空间和能力。[1]在党的十一届三中全会以后，人民公社这种党和政府在农村推行的管理模式受到质疑与反思，党中央从根本上纠正了农村工作中长期存在的“左”的错误，把国家的行政权力从农村撤回到乡，乡就成了国家最底层的政权组织形式。国家行政权力从农村的退出就导致了国家权力形态的真空。大量的村务，比如，村内的安全治安管理、民治纠纷的调解、修桥铺路等都急需成立一种新的组织形态来进行管理，这时，村民自治就应运而生了。我国的村名自治是一种从由地方始创，之后推行到全国的农村社会治理模式。先是广西壮族自治区的合寨村村民以投票的形式直接选举产生了第一届村民委员会委员来对本村的公共事务进行管理，包括农村的社会治安、道路的管理、学校的管理、人民矛盾的调解等等。当时，党和国家对此持观望态度，随着村民自治取得的成效，村民自治制度才被国家至上而下推行。发展到今天，村民自治已经成为我国全国范围内农村地区实行的社会管理模式。实践证明，村民自治是适合我国国情和符合我国农村广大人民群众切身利益的农村社会管理模式。

二、村民自治与乡镇政权在现实中的交错性

（一）村务和政务在农村的同时存在

村民自治强调村民自己管理自身“村务”，在村务上，乡镇政府和村民是指导和被指导的关系。而在农村社会中，还存在着大量“政务”，比如贯彻执行计划生育政策、服兵役政策、发展农村经济等事业都需要乡镇政府来行使行政管理权，乡镇政府和村集体之间则是管理和被管理的关系。农村社会存在的“村务”和“政务”，就决定了村民自治权力和乡镇政权在农村政治生活中的同时存在。

（二）自治权和行政权交错下的村民委员会“双重”身份

在中国农村，存在着数量庞大的村民，而且居住分散，村民政治权力意识淡薄和村民不同利益群体的存在、多样化的利益诉求等都决定了把每位村民集中起来共同决定村集体的重大事务客观上变得不可能，所以就产生了村民委员会这个代议机构。村民把自己的部分权利委托给村民委员会来行使，村民委员会按照村民的意志来决定、处理村内的共同事务。村民委员会就成了处理“村务”的村民利益的代理机构。另外一方面，乡镇政府在对村内“政务”进行行政管理时，由于自身资源有限，常常依靠村民委员会来贯彻执行有关方针政策。这样一来，村民委员会也就成了乡镇政府事务的执行者。村民委员会在现实中就具有了双重身份，村民公共意志的代理机构和乡镇政府的执行机构，村民委员会在工作中就具有了村民的委托权和行政管理的强制权利。村民自治权在运行中就不可避免地与乡镇政府的行政权交错在一起。而且，乡镇政府常常把自己的行政管理权的触角伸到村民自治管理的范围之类。比如用税务指标、计划生育指标等来巧妙地控制村委会的选举工作。

在一定意义上，乡镇行政权的行使和村民自治权利存在着负相关关系。乡镇行政权对农村公共事务干预越多，村民自治权作用的领域和范围就越小，国家的强制性职能越强，村名参与国家管理的空间就越小，反之亦然。笔者认为，中国农村基层的事务的管理，需要发挥村民的积极性和自主性，发挥村民自治的作用；同时，还需要乡镇政权的合理作用和定位。

三、乡镇政权对村民民主选举的干预及原因分析

选举权是公民与生俱来的政治权利，然而，村民的民主选举权利常常遭到乡镇政权的侵害。

（一）乡镇政府机关及其工作人员对村民民主选举权利的侵犯

我国现行的关于村委会选举的最适用的法律是《中华人民共和国村民委员会组织法》，这部法律的第一章第五条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。然而，在我国农村，乡镇政权干预村民自治范围内的事项却是常见的现象。在村委会的选举工作中，乡镇政府总是超越了法律赋予的权利，违背了立法的的初衷，变相地将引导和支持变为超重和控制。乡镇政权总是试图全面具体地“掌握”选举的各个环节，对选举工作进行全方位周到又细致的“布置”来使政府“中意”的候选人当选。比如，在选举展开之前，乡镇政府就会更加强调村委会在执行自己下达任务中的表现，以各种指标完成的情况为事由向候选人施压，村干部候选人面临着极大的压力，面对着当选后所必须“达标”的各条硬杠杠，那些没有政府支持的候选人只能知难而退，而这样的选举结果当然是在政府的“控制之中”。甚至有的乡镇政府领导明目张胆地无视村民的，为村民委员会指定候选人。在选举结果的确认上，如果民选结果选出来的结果不符合乡镇政府的意愿，乡镇政府工作人员就会找各种理由和借口，或直接以行政命令的方式无端宣布选举结果无效。有的乡镇政府甚至违反村民委员会要定期选举的规定，长期不进行选举工作，以使乡镇政府相中的那些能完成任务指标的“能人”长期担任村委会的职务。

尽管乡镇政府对村委会的选举工作有的时候并不是强制性的，表面上也没有违反相关政策法令的规定，但实质上，通过巧妙的安排，控制村民选举工作侵犯了村民的权利，不利于村民自治的实现。

（二）乡镇政府干预村民民主选举的原因

第一、政府只身自利化的驱使。公共选择理论认为政府也是有理性的经济人，政府内部的官僚也会追求自身利益，政府除了具有公共性以外，还具有地方、部门、团体、个人等特殊的利益要求，并且有满足这些需要的愿望和行为。乡镇政府想方设法干预村委会的选举工作一个很重要的原因就是基于自己的利益考量。在我国现行的压力制行政体制中，上级政府向下级滩指标、要任务并以这些任务指标完成的情况来考察政绩是常见现象，乡镇政府则处于行政体系的末梢，承受着最大的压力，而最终这些压力要释放，就要依靠一个很听话的、执行自己意志的村民委员会，这是基于组织层面的原因。从个人原因来看，乡镇领导干部在选举工作中有很大的话语权，常常个人就能够左右选举工作，有些领导人员出于自身利益的考量“选用”自己的亲戚朋友作为村委会干部。第二、村民民主意识的薄弱、政府工作人员服务意识的缺乏。我国实行村民自治和村委会选举的时间并不长，自己亲身选举村委会成员的做法对于村民来说还是一个新鲜的事物。广大村民不了解自己有哪些政治权利，甚至对选举工作很默然，不了解选举如何运行，不珍惜自己的选举权利，胡乱投票、“随大流”投票等，这就给乡镇政府拉选票来帮自己默认的人当选提供了机会。另外，受我国计划经济时期形成的政府强迫命令、包揽一切的做法的影响，一些党政领导干部依然习惯于运用行政权力来管理乡村，缺乏服务意识。第三、现行法律过于原则化、缺乏可操作性。《中华人民共和国村民委员会组织法》的第一章第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。乡镇政府在法律上有指导、支持和帮助村民选举工作。但是就乡镇政府在选举工作中，什么时候、什么条件下进行指导，如何指导和帮助选举工作的开展等都没有明确的限定，这通常就为乡政府越权干预村民自治事务或推脱自己应尽的指导业务提供了很大的自由发挥的空间。第四、村民选举权受到侵害后的救济制度的缺失。这是乡镇政府干涉村民选举的又一个原因。虽然法律明确规定了村民自治的根本权利和义务，但是目前我国还没有专门针对这些权利遭到损害后的救济制度，“无救济就无权利”，村民的选举权就会流于形式。[3]法律威慑力的不存在使得乡镇政府更加有恃无恐地对村委会的选举进行干涉和控制。可以说，相关救济制度的缺失和法律问责机制的缺乏已经成为影响村民行使选举权利的症结之一。

四、减少乡镇政权对村民民主选举干涉的对策分析

乡镇政府对村委会选举的干涉不仅侵犯了村民的民主选举权利，更是阻碍了村民自治实现的进程。要从根本上遏制这种现象的发生，保障村民的选举权落到实处，必须侧重于以下几个方面：

（一）整合利益机制，理顺利益关系

利益整合是调整村民与乡镇政府权力矛盾与冲突的关键，其核心是要明确政府的权力与服务意识。政府要改变“数字出官，官出数字”、以指标来考评干部的做法。乡镇政府要明确所谓的“政绩”不应该以牺牲村民自治权为代价，自己的利益诉求不应该以干涉村民选举为前提。

（二）加强村民自治权利意识、党政干部服务意识的培养

在我国农村，由于文化程度，传播途径的限制，再加上村民自治实行时间还不长，多数村民民主意识、自治权利意识淡薄，村民对国家关于村民自治的法律政策等不了解。[4]多数村民只有依靠负有宣传教育职责的乡镇党委履行职责才知晓，这就要求党政干部要改变过去“官”管“民”的思想，由过去的“管理”变为“服务”，切实履行自自己的职能，引导、指导好村民行使自己的选举权利。同时，要引导村民树立权利意识，强化村民保护自己的民主选举权利的意识和对侵犯自己权利的政府及其工作人员进行监督的意识。

（三）完善法律制度，提供制度保障

在法律上，要明确乡镇政府在村民委员会选举中的具体权力，对乡镇政府职能等作出明确而具体的规定，以法律规定政府如何引导村委会选举、以怎样的方法和方式影响选举、以怎样的程序引导选举，以保证政府村委会选举提供有效、合法的指导，有效地解决《村委会组织法》缺乏可操作性、可执行性的问题。另外一方面，还要健全相关的关于政府侵害村民民主选举权利的救济制度。法律不仅要规定公民的基本权利，同时也要规定对这些权利的保障和权利受侵害时的救济方式。为了有效遏制乡镇政府对于村民选举权的侵犯，是要尽快建立和健全村民选举权的法律救济体系。在我国村民自治法《村民委员会组织法》中，所规定的内容多数为口号性质的规定，对于救济措施规定不详细。

要制止乡镇政权干预村委会的选举工作，相关法律制度建设是根本，只有健全的法律体系建立起来，才能促使政府更在法律制度的准绳内履行自己的职能，合理引导村民行使选举权。除了要明确法律法规作用的领域和空间外，还要树立党政领导人的服务意识，加强村民自治权利意识，维护自己的合法权益。只要政府和村民在法律制度的框架内配合工作，相信中国农村的村民自治会呈现出一番不同的景象。

[1]徐勇.中国农村村民自治[M].华中师范大学出版社,1997年版,P4.

[2]丁国民.中国村民自治权研究[M].法律出版社版,2013年10月第一版.

[3]金太军,杨嵘均.村委会选举中的行政侵权及其救济[J].学术论坛,中国行政管理,2006年,(4).107-110.

[4]李方成.我国乡镇行政权与村民自治权关系失衡问题研究[D].湖南,湖南大学,2008.