宋代宰相制度的变化

李正中，李景盛

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥230000）

宰相者，佐天子，统百官，平庶政，是中国古代封建国家政府首脑的统称，在我国古代政权中占有重要地位。它上承皇帝，下接官僚，是封建政权政治制度的枢纽。宰相和宰相制度对于封建政权的稳定、国家的兴衰都起到非常重要的作用。中国古代广义上的宰相制度自秦代始，至清末终，历时两千年之久，总体上表现出两个显著趋势：首先，宰相的地位由高到低，所掌握的权力不断减少，从秦汉时在一人之下，万人之上的权力顶峰跌落到明清时完全成为听命于皇帝，无权独自处理政事的执行者；其次，在任职制度上，宰相由独任型到群任型再转变为兼任型，具体的历史演变，则是由秦汉单设宰相（或丞相）一职，到隋唐发展为三省制度，三省长官共同承担宰相职务，再到明清时期废除宰相专职，由内阁、军机处等机构官员兼任宰相的部分职务。宋代的宰相制度正好处于我国封建政权宰相制度变化的中间阶段，宰相的权力虽然依旧很大，但受到了枢密院、三司等其它机构的制约；同时，宋代宰相的任职制度也由宋初继承唐代的三省制度向着三省合归一省，行政机构精简合并的方向发展。

当前学术界对于宰相制度的研究，大多从全局视野着手，力求考察宰相制度自秦汉诞生到清末终结的整体变化规律。典型的有魏晓巍、钟卫华的《中国古代宰相制度研究》；李荣华《中国古代宰相制度的演变及实质分析》等。专注于宋代宰相制度研究的文献有刘志华《论宋代宰相制度的演变及实质》、诸葛忆兵《宋代宰相制度、职权述略》等，其注重理清宋代错综复杂的职衔关系，探究宰相制度变化的实质原因。本文以《宋史》、《宋会要》等历史文献为基础，结合前人研究成果，尝试对宋代宰相官位制度的变化进行梳理，以求勾勒出宋代宰相制度变迁的大体轮廓。

一、宋代宰相制度的演变阶段

宋代宰相制度的演变，大体分为五个阶段：

（一）北宋前期的宰相制度

从宋太祖黄桥兵变，建立宋朝，到宋神宗赵顼进行官制改革前的这段时间，是宋代宰相制度演变的第一阶段。在这一阶段中，宰相制度承接唐代旧制，实行集体领导制。“中书令，侍中，及丞、郎以上至三师同中书门下平章事，并为正宰相。”［1］68而实际上元丰改制前担任宰相的四十五人中，大多数以同中书门下平章事拜相，仅七人曾以侍中拜相，没有一个以尚书令或中书令拜相。［2］98古籍也记载：“国初三省长官第为空名，惟侍中有真拜者。”［3］581可见尚书令、中书令等三省长官都是虚职，真正掌握宰相大权的是同中书门下平章事，又称同平章事或政事堂。除了徒有虚名的三省长官，同中书门下平章事这个冗长的官名，也继承于唐代。唐太宗贞观八年（634年），仆射李靖因病请辞，然而唐太宗却要求他“疾小瘳，三两日一至中书门下平章事”，即每隔两三天来宰相机构处理政事之意。唐高宗永淳元年（682年），始以“同中书门下平章事”作为宰相衔号，一直沿用开来。

宋初，宰相没有固定编制，若有两人则分日执掌大印，上相为昭文馆大学士，监修国史；次相为集贤殿大学士。也出现过三人一道担任宰相的情况，但很是罕见。另设参知政事为副职，与正宰相合称为“执宰”。宋初，参知政事没有什么实权，“不押班，不知印，不升政事堂，殿庭别设砖位，敕尾著衔降宰相，月奉杂给半之”［4］591。仅为名誉职位。开宝六年（973年），才有资格同宰相一道议论政事。至道元年（995年），为了牵制宰相权力，宋太宗进一步加强了参知政事的职权，使得其能够与宰相“轮班知印，同升政事堂，押敕齐衔，行则并马”［4］591。另外，宋代还设置了负责处理军事事务的枢密院，掌管国家财政的三司，以及负责监督宰相的台谏等官职。可见，统治者为了抑制相权，加强皇权，不断采取制度手段制约、分化宰相的权力。

（二）元丰改制时期的宰相制度

宋神宗的官职改革，是宋代宰相制度变化的第二阶段。北宋初期的职官体系名目繁杂，存在大量冗员，“员既滥冗，名且紊杂”［4］580。行政机构职能混乱，办事效率低下。“居其官不知其职者，十常八九”。［4］576唐代起着重要作用的三省长官，更是沦为无实际权力的闲职，引发许多要求改革的呼声。如咸平年间，工部侍郎杨亿首言：“文昌会府，有名无实，宜复其旧”［4］577。至和中，吴育亦上书称：“尚书省，天下之大有司，而废为闲所，当渐复之”［4］578。嘉祐三年（1058年）十二月，翰林学士韩绛言：“中书门下，宰相所职，而以他官判省，名不相称，请更定其制。”［5］330为了解决这些弊端，公元1082年，时任皇帝宋神宗赵顼进行了大规模的官员制度改革，史称“元丰改制”。在这次改革中，宰相由原来的同中书门下平章事被分化为尚书左仆射兼门下侍郞和尚书右仆射兼中书侍郎。参知政事则由门下侍郎、中书侍郎以及尚书左、右丞担任。宰相权力由中书、门下、尚书三省长官瓜分，宋神宗希望藉由此番改革，在减少重叠机构，节约财政开支的同时，还能使宰相之间互相牵制，重新恢复唐代“三省体均”的局面。

（三）宋徽宗政和年间的宰相制度

宋代宰相制度变化的第三个阶段是在宋徽宗政和年间，将左仆射改为太宰兼门下侍郎，右仆射改为少宰兼中书侍郎，副相保持元丰制不变。不过这仅仅是宰相制度称谓的变化，其实质没有什么大的变动。

（四）建炎南渡时期的宰相制度

建炎南渡时期是宋代宰相制度演变的第四个阶段。宋神宗的元丰改制，恢复唐代三省旧制，本意在于使得各个权力机构互相制约，避免一家独大。但在封建社会，这只是一种理想化的蓝图。首先，在制度设计上，中书、门下、尚书三省的权力就是不对等的。表面上看，中书揆议、门下复审、尚书执行，三者地位平等，实际上，中书省是朝廷政令所出之地，凌驾尚书、门下之上，改制后更是“权柄尽归中书”；其次，三省之间对时事争议颇多，互相扯皮，政事文书在三省之间反复流转，降低了行政机构的办事效率，更何况中书文书往往不送门下省，使得“门下一官殆为虚设”，无法发挥作用。［6］15因此元丰改制之后，就有很多官员奏请将三省归为一省，以精简机构、提高行政效率。在建炎南渡后（1129年），吕颐浩请参酌三省之制，将左、右仆射并加同中书门下平章事，门下、中书二侍郎并改为参知政事，废尚书左、右丞。于是“三省之政合乎一”。［4］581

（五）孝宗乾道时期的宰相制度

宋代宰相制度变化的最后一个阶段，是在孝宗乾道八年（1172年），“诏尚书左、右仆射汉制改为左、右丞相。详定敕令所言：‘近承诏旨，改左、右仆射为左、右丞相，令删去侍中、中书、尚书令，以左、右丞相充。缘旧左、右仆射非三省长官，故为从一品。今左、右丞相系充侍中、中书、尚书令之位，即合为正一品’”［4］588。已成虚职的三省长官由宰相兼任，不再另外授予他人。此次改革之后，直到南宋灭亡，宰相制度都没有再次发生变化。

表1 宋代宰相制度的历史演变

此外，为了适应战争等非常形势的需要，或是个别权相专政的时期，宋代宰相制度会出现一些特殊的变化。例如在制度设计上，宰相和枢密院本来应该各掌武文二柄，彼此牵制。但由于宋代经常与周边少数民族政权爆发武装冲突，边境形势瞬息万变，需要统治班子尽快作出决策。在这种情况下，宰相与枢密院长官分班奏事，各司其职的运行模式效率低下，关于战术策略、将帅任命、甚至是战是和这样重大的原则问题也经常发生分歧。［7］636为了消除这些弊端，每当战事爆发的时候，宰相时常兼任枢密院长官，兼具文武大权于一身。例如庆历年间，“谏官张方平言中书宜知兵事，乃以宰相吕夷简、章得象并兼枢密使”［7］635。建炎南渡后，南宋政权风雨飘摇，时刻面临强大敌人的入侵威胁，宰相兼任枢密院长官的现象也变得更加频繁。

另外，北宋哲宗元祐年间还设置了平章军国重事（或称同平章军国事）这一特殊官职，“以文彦博、吕公著相继任之。其位在宰相之上，专以处高德老臣，以示宠幸，五日或两日一朝，非朝日不至政事堂”［4］589。但在北宋时期，这一官职只是一种最高荣誉职位，基本不参与决策朝廷的军国重事。而到了南宋，平章军国重事的地位则大大提高了。开禧元年（1205年），韩侂胄拜平章，与皇帝讨论典礼，将同平章军国重事改为“平章军国事”。省去“重”字表示所管理范围广，去“同”字则表示所任职者专一。平时每三天上一次朝，遇到战争爆发等情况，则一日一朝，“省印亦归其第，宰相不复知印”［4］589。尽揽国家大事，地位比宰相还高。其后，贾似道专权，窃位日久，尊宠日隆。至此，平章军国事的权势已经超越了宰相，成为了南宋实际最高权力机构。但因具有非常设的性质，故不将其归于宰相制度中去。

二、宋代宰相制度演变的特点

宋代宰相制度的演变，呈现出三个特点，即三省逐渐合为一省；相权受到制约、分化以及统治者作出与包括宰相在内的士大夫阶层共治天下的政治决策。

（一）三省逐渐合为一省

发源于隋唐的三省制在宋代逐渐走到尽头。具体表现为三省制度衰弱，三省架构向着二省乃至一省架构转变，行政机构逐渐合并集中。三省机构裁撤集中的改革进程，自唐中叶以后就已经开始。当时的人们意识到，一种制度无论在理想层面是多么美好，如果不能适应现实情况的需要，也必须作出相应的变化。三省架构的种种优点在很大程度上只是一种理想化的状态，实际操作过程中往往会带来政府不同部门之间频繁的对立与斗争，导致机构之间相互扯皮，推诿责任，降低办公效率等等弊病。而二省乃至一省制度则可以加速决策过程，提高行政效率，在面临战事、灾祸等紧急事态时能够更加及时的作出反应。因此，在三省制度在唐代中后期的制度改革中开始被打破，向着二省乃至一省制度发展。例如高宗弘道元年（683年），裴炎自侍中迁中书令，将其办公地点搬至中书省，使得中书省权力大增，超越其它两省，成为三省之首。到了唐玄宗开元十一年（723年），中书令张说奏改政事堂为“中书门下”，政事堂印改为“中书门下之印”，三省之间的界线进一步消解。

宋代统治者继承了唐人对宰相制度改革的方向。宋初虽然沿袭旧朝，设立了三省机构，但它们却并无实权，仅仅作为一种象征，而以他官判省事，即以同中书门下平章事行使宰相职权。虽然元丰改制之后三省分权的局面有所恢复，但其弊病很快再次显露出来，因而遭到大多数官员的反对。元祐初年（4239年），宰相司马光上书要求合中书、门下二省为一。其理由是中书、门下官员之间的权力斗争甚重，公文在两省之间周转繁琐，影响行政效率；更有甚者，中书省凭借着更加接近权力核心的优势，处处打压门下、尚书两省，使得这两个机构殆为虚设。作为回应，时下垂帘听政的皇太后高氏将三省分班奏事的制度改为合办奏事，进一步加深了三省之间的合作、协调程度。宋室南渡后，来自北方政权的军事威胁大大加深，由于战事频繁，突发事件不断，需要一个强有力的统治核心，宰相机构设置重叠，效率低下的弊病亟待改变。建炎三年（1129年），担任宰相的吕颐浩将中书省和门下省合并为中书门下，最终完成了三省制到一省制的转变。

（二）相权受到制约与分化

为了防止相权恶性膨胀，宋代宰相的权力受到制约、分化。统治者出于治理国家的需要，将部分权力交给宰相，但最重要的最终决策权却始终紧握在手。《宋史·赵普传》记载：“（赵普）尝奏荐某人为某官，太祖不用。普明日复奏其人，亦不用。明日，普又以其人奏，太祖怒，碎裂奏牍掷地，普颜色不变，跪而拾之以归。他日补缀旧纸，复奏如初。太祖乃悟，卒用其人。”［8］4735通过这一段过去通常被认为是描述宰相赵普刚毅正直，以天下事为己任的记载，可以反映出即使是赵普这样德才兼备的宰相，想要改变皇帝的决定，也需要极大的勇气和坚持。若是换成资质较为平庸的宰相，则恐怕根本无法动摇宋太祖的决断，作为古代最高权力中心，皇帝的权威依旧是不可动摇的。

在制度建设上，宋代统治者设置参知政事作为宰相助手，对宰相构成了一定牵制；建立枢密院、三司、审官院等机构，将军队调动、财政权和人事任免权从宰相手中夺走；此外，还有台谏官员对宰相一言一行进行监视，防止宰相之间出现政治小集团，威胁皇帝的统治。如庆历三年（1043年），知谏院蔡襄向仁宗进言：“自今中书、秘院执政官，非休假日，私第不得见客，欲寻访外事者，听招呼”。［9］158连宰相私人社交也被限制，可见对于宰相可能出现的结私营党现象，宋朝统治者是极为重视的。

（三）皇帝与士大夫共治天下

宋代宰相的权力虽然受到不少制约，但依旧出现很多有所作为的名相，如促成檀渊之盟的北宋宰相寇准、发出“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”壮志豪言的范仲淹、力推改革的王安石等人。相对于极度打压相权，乃至取消宰相制度的明清两朝，宋代的宰相制度依旧给予宰相们很大的活动空间，使得他们中的有才华者能够充分施展拳脚，在历史的长河中留下浓墨重彩的一笔。究其原因，乃是宋代统治者们作出与包括宰相在内的士大夫们共治天下的抉择。费孝通先生在《绅权与皇权》中论述道：“握有无上政权的天子，固然可以在政权的占有上一丝不让人，但是幅员辽阔的天下，却不能一手经营。”［9］95统治者的时间和精力都是有限的，要想治理国家，必须依赖包括宰相在内的官僚群体。宋代官僚受皇帝提拔产生，有资格行使政权而不拥有政权，既能够帮助皇帝实施统治，又不会对皇权产生威胁，是很好的统治工具。此外，宋代实行科举考试制度，使得出生贫寒、地位卑微的平民子弟也拥有入仕的机会，对他们而言，能够入朝做官，分享部分权力，是统治者对自己极大的赏识。因此，必然对皇帝感恩戴德，忠心耿耿，进而兢兢业业，将“进亦忧，退亦忧”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”等口号作为从政的指导精神。宋代军事力量始终弱于北方的少数民族政权，能够在不断遭受强敌入侵的险恶环境中顽强的支撑了三百多年，其统治者作出的与士大夫阶层共治天下的决策功不可没。

三、宋代宰相制度的历史影响

宋代宰相制度继承于隋唐，在其后的三百多年里又发展出独有的特点。考察其历史影响，笔者认为主要表现在以下两方面。

（一）宋代的宰相制度提供了一个较为稳定的政治环境

总体上看，宋代宰相制度的运行是较为稳定的，宰相掌握的权力在大多数时间里都被纳入了制度化轨道，与皇权相安无事。虽然也产生过几次权相专政时期，也都是由于皇帝自身能力低下，无法控制。如蔡京、秦桧等兼具才华和野心的少数宰相而已，而且这几次宰相专政，持续时间都不长，没有威胁到皇室的统治。可以认为，宰相无法对皇权构成威胁，彻底成为皇帝的统治工具的历史时期，就是自宋代开始的。

此外，宰相及其背后的宋代士大夫阶层，对皇亲外戚等其他政治势力形成了有力的牵制。回顾历史，可以发现自汉代至隋唐，强有力的贵族势力一旦压倒了皇权，篡权就必然发生。而宋代统治者作出了与士大夫共治天下的决策，使得平民出身的士大夫阶层也拥有一定的权力，能够制止皇亲外戚等其它宫廷政治势力对统治权的篡夺企图，类似王莽篡位事件在宋朝从没有发生过。因而也避免了因上层统治权在不同政治势力之间易手而引发的混乱，因此宋代也被誉为“看不见篡夺”的时代。

（二）宋代宰相制度能够在一定程度上制约皇权

虽然宋代宰相的权力一再被分化、消解，但宰相们依然可以凭借自己的地位和权力，阻止皇帝为所欲为。例如，皇帝如果不按照既定程序办事，宋代宰相们通常不会缄默不言。他们往往大声疾呼着“天下者，天下人之天下，非陛下之天下”、“非天子不得而私，而后天下之大公立”等口号抗议皇帝不符合规矩的行为。对于这些口号，统治者虽然极不情愿，却不得不在口头上表示赞同。若皇帝固执己见，不听劝阻，士大夫们还会以采取行动劝阻皇帝的行为。例如，宋仁宗时期的宰相杜衍，他经常将不符合规定的内降（即不经过中书等机构审议，直接从宫内发出的诏书），积攒一定数量后当面还给仁宗：“凡内降与恩泽者，一切不与，每积至十数，则连封而面还之。”宋仁宗反而加以称赞：“其助我多矣”。［11］宋孝宗朝宰相梁克家又是一例。宋孝宗内批与人官职，梁克家等以“于指挥（即法令）有碍”为理由，“执而不行”。宋孝宗不仅当众表彰梁克家等人：“卿等如此守法，极好！”同时，还积极自我反省：“侥幸之门，盖在上者多自启之”［12］806。

总而言之，宋代的宰相制度的实质，是皇权与相权之间博弈的产物，是统治者与士大夫阶层既斗争又妥协的最终结果。这一结果使得宋代两大政治势力之间产生了一个微妙的平衡：它既削弱了宰相的实际权力，使得以宰相为代表的士大夫阶层无法形成对皇室统治产生威胁的力量，政权的统治秩序得以稳定；同时，也使得统治者在一定程度上收到宰相掣肘，无法为所欲为的滥用权力。相权与皇权的平衡，既巩固了朝廷政治秩序，使得宋代在强敌入侵、外患不断的险恶形势下，顽强的支撑了三百多年，同时也为国内经济和文化的发展繁荣创造了一个较为稳定的环境。宋代政治权力之间的平衡与制约，不仅是我国古代封建社会制度设计的闪光点，对于现代社会治理机构的制度建设，仍然具有宝贵的参考价值。

［1］徐松.宋会要·职官［M］.北京：中华书局，1957.

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［3］林駧.古今源流至论后集［M］.上海：上海古籍出版社，1992.

［4］脱脱，等.宋史·志第114·职官一［M］.北京：中华书局，1985.

［5］李涛.续资治通鉴长编 ［M］.北京：中华书局，2008.

［6］诸葛忆兵.宋代宰相制度、职权述略［J］.文史知识，1999，（2）.

［7］脱脱，等.宋史·志第115·职官二［M］.北京：中华书局，1985.

［8］脱脱，等.宋史·志第103·赵普传［M］.北京：中华书局，1985.

［9］司马光.涑水记闻 ［M］.北京：中华书局，1989.

［10］费孝通.乡土中国·绅权与皇权［M］.上海：上海人民出版社，2013.

［11］欧阳修.欧阳文忠文公集.［M］.上海：中华书局，1936.

［12］佚名.宋皇中兴两朝圣政 ［M］.北京：北京图书馆出版社，2007.