完善我国征信法律制度的建议

张芳段维明

完善我国征信法律制度的建议

张芳段维明

2012年12月26日，国务院第228次常务会议审议通过了《征信业管理条例》（以下简称《条例》），自2013年3月15日起实施。《条例》的颁布实施具有划时代的意义，标志着我国征信业步入有法可依的轨道，征信制度建设进入一个新的时期。《条例》的实施有利于征信业规范发展，提供良好的征信服务，形成信用激励约束机制，约束社会经济主体的信用行为，促进在全社会形成守信光荣、失信可耻的氛围，为推进社会信用体系建设和征信制度建设奠定法制基础。但毕竟我国征信业发展时间不长，与国外先进国家相比，征信市场管理、征信体系建设和征信基础法律制度建设等存在着许多差距与不足，要建成我国完善的征信体系和征信法律制度体系，还有很远的路要走，绝不是一部条例、一部法律就能一蹴而就。《条例》通过一年多的实施与实践检验，对其总结、补充、完善、修订和升华十分必要。

一、加快征信立法，尽快制定我国《征信法》等，完善法律制度建设

美国是世界上征信业最先进的国家之一，是市场主导模式的典型代表国家，征信业已有一百多年的发展历史，其最值得借鉴的经验之一就是立法先行。美国的信用管理法律体系较为完善，将信用产品从加工、生产到销售、使用的整个过程纳入法律范畴。美国对信用管理的立法主要集中在上世纪60至80年代，目前已经形成信用管理的法律框架。这些法律主要有《公平信用报告法》、《格雷姆斯-里奇-比利雷法》、《公平信用机会法》、《公平债务催收作业法》、《公平信用结账法》等为核心的十多部法律，用法律制度支撑起了庞大而完善的信用体系。在欧洲，欧盟成员国德国、法国、意大利等国家采用以中央银行建立的中央信贷登记系统为主体的社会信用管理模式，也建立了完善的法律制度，并严格执行法律规定，具有较强的法律强制性，为政府主导模式的典型代表。英国1974年制定了《消费者信用法》，法国1978年制定了《信息、档案和个人权立法》，德国1990年制定了《联邦数据保护法》，意大利1990年制定了《关于数据处理中个人和其他数据主体的保护法》，欧盟1990年制定了《数据保护指南》。显然，不论是美国模式还是欧洲模式，都有一套完善的征信立法和法律制度，征信业发展普遍走的是先立法后发展或边立法边发展的路子。我国经济发展迅速，但征信业起步晚发展快，用十几年的时间走完西方国家几十年或上百年的发展历程，信息规模已经居全球企业征信系统前列，取得辉煌的成绩。但与先进国家相比，我国征信法律制度建设滞后，征信行政法规效力不高，征信法规内容不全面，社会公众信用意识普遍不强，建议从我国当前征信业发展的现状和实际需求出发，尽快制定《个人信用保护法》、《征信法》等法律制度。最终在我国形成以《个人信用保护法》、《征信法》等为上位法，以《征信管理条例》、《征信机构管理办法》等行政法规为中层制度规范，以《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》等部门规章为下层具体操作规范性的完整法律体系。

二、扩大征信信息采集范围，完善我国征信体系建设

征信信息是企业、公民的“经济身份证”，评价一个客户信用状况需要方方面面的信息。随着条件的成熟，个人信用数据库亟待采集更广更多的信息，以全面反映个人的信用状况。适时立法，将包括但不限于：失业、丧失工作能力、经营失败和破产等公用事业管理的信用信息以及个人欠税的信息、法院判决信息等纳入采集个人信用数据库采集的范围，逐步建立起我国完善、全面、完整的征信信息体系。根据国际经验，影响个人信用记录和评分的因素很多，如果支出或负债过度，信用卡透支，房子过大，汽车过多，收入较低，出现离婚、失业、丧失工作能力、经营失败和破产等情况，都会影响个人支付能力及信用记录。若我国征信法规将部分最重要的信用资料排除在征信范围外，必将影响征信报告和征信评价的权威性、完整性和准确性。例《条例》第十四条将收入数额、存款、有价证券、不动产和纳税数额等信息排除在征信范围外。若从保护公民隐私权的角度看，这样的规定无可厚非，但从建立完善的征信体系和征信法律制度而言，征信机构一旦失去这些能够代表征信主体信用情况的最核心的指标，那么征信报告、信用评级的质量可能无法得到保证。

三、建议扩大提供信用信息管理对象范围，将P2P等互联网金融机构纳入征信监管范围

近十年来在互联网金融市场爆发式增长的同时，因信用风险管理缺位导致的违约事件不断出现。2013年以来，因恶意诈骗、经营不善等问题而倒闭、跑路的P2P网贷平台近百家；在线理财夸大预期收益率，而实际收益率节节降低等问题日益突出。互联网涉及面广，关联性强，风险会呈几何级放大，一旦出现大规模违约事件，将可能撼动整个金融市场。因此，必须在发展之初就要建立市场信用风险管理体系，建议将P2P等互联网金融机构纳入征信监管范围，构建金融安全的屏障。现行金融信用信息基础数据库应全面采集互联网金融平台信息，同时，要让P2P等互联网金融机构将互联网金融信用信息提供给央行征信系统，为客观评价企业和个人信用提供良好的数据保障。

四、修订《条例》征信业务规则，完善征信运行机制

1.建议取消提供个人不良信息应当事先通知信息主体本人的规定

《条例》第十三条规定：“采集个人信息应当经信息主体本人同意，未经本人同意不得采集。但是，依照法律、行政法规规定公开的信息除外。”同时第十五条又规定：“信息提供者向征信机构提供个人不良信息，应当事先告知信息主体本人。但是，依照法律、行政法规规定公开的不良信息除外。”从逻辑关系而言，明示同意已经涵盖了默示同意，既使用了明示同意权，则无需再推定获得默示同意。“明示同意”比“默示同意”的意思表示更加直接、明确、清晰和真实。因此，没有必要对同一意思表示既规定“明示同意”又规定“默示同意”。

2.建议对企业不良信息保存期限作出明确规定

《征信业务管理条例》未对法人不良信息保存期限作出明确规定，立法原意是想为商业银行信贷业务留有空间，并授予商业银行信用业务自决权，征信系统对法人不良信息仅作原始真实记载，信息使用或贷与不贷，由商业银行自行决策。然而，当前商业银行这种意思自治已被银监会行政规章的强制性规定给予否定与取消，导致当代中国金融实践中，国家本想授予商业银行的自决权既无法行使实现，也对企事业法人极为不公平合理。个人与法人均是法律地位平等的民事主体，为体现“法律面前一律平等”的宪法原则，避免行政法规适用导致的冲突及混乱，建议法律法规对法人不良信息的保存期限，作出与个人不良信息保存一致的规定。

3.建议《条例》第二十条增加信息使用者合法使用个人信息的规定

建议将《条例》第二十条修订为：“信息使用者应当按照与个人信息主体约定的用途使用个人信息，不得用作约定以外的用途，不得未经个人信息主体同意向第三方提供。但信息使用者合法使用个人信息或法律法规另有规定的除外。”增加但书内容，即“但信息使用者合法使用个人信息或法律法规另有规定的除外”。我国法律规定，债权人转让债权无需征得债务人同意，只需通知债务人。此条规定限制信息使用者合法使用个人征信报告，实则不合理，也与《商业银行法》、《民法通则》、《合同法》、《担保法》等有关规定不相符合。

五、建议《条例》增加信息提供者权利的规定，实现法律面前人人平等

《条例》对信息提供者规定了“提供信息”、“经信息主体本人同意”、“不良信息事先告知”、“受理异议投诉”、“补充、更正、取消信息”、“接受监督管理”和“承担法律责任”，甚至接受比征信机构还要严厉的行政处罚。然而，就是没有规定信息提供者能享有的权利。信息提供者完全可以不干“提供信息”的差事，不如改换门庭，直接从事征信业务更为妥当省事。建议增加信息提供者免费查询、使用征信数据库信用信息等基本权利。根据国际经验，大多数国家对提供者都有此项权利的规定。

六、建议对《条例》第三十四条予以修订，明晰征信业监管边界

建议将第三十四条修订为：“经营个人征信业务的征信机构、金融信用信息基础数据库发生重大信息泄露等事件的，国务院征信业监督管理部门可以采取临时接管相关信息系统等必要措施，避免损害扩大。”删除“向金融信用信息基础数据库提供或者查询信息的机构”的内容，接管信息提供者或查询者相关信息系统，既有能力之虑，又有“监管越位”、“扩张权力”之嫌。

七、建议对《条例》第四十条予以修订，合理分配处罚责任

建议将《条例》第四十条规定修订为：“向金融信用信息基础数据库提供或者查询信息的机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由国务院征信业监督管理部门或者其派出机构责令限期改正，对单位处2万元以上20万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上5万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。给信息主体造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）因过失泄露信息造成严重后果的；（二）拒绝、阻碍国务院征信业监督管理部门或者其派出机构检查、调查或者不如实提供有关文件、资料。”删除“违法提供或者出售信息”、“未经同意查询个人信息或者企业的信贷信息”、“未按照规定处理异议或者对确有错误、遗漏的信息不予更正”的内容。

降低罚款金标准，即将“对单位处5万元以上50万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上10万元以下的罚款”，建议降为“对单位处2万元以上20万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上5万元以下的罚款”，以示信息提供者、查询者与征信机构要有所区别，总不能将材料供应商和消费者与伪劣商品生产商进行同等处罚吧，同理也不能将信息提供者、查询者与征信机构予以同等处罚，这样果真成了糊涂官断糊涂案了。

信息提供者或查询者向征信机构以外的第三人“违法提供或者出售信息”，可由民法、经济法、刑法等去管辖规范。

“受理或放任未经同意查询个人信息或者企业的信贷信息”应补充到征信机构处罚条款中。

“未按照规定处理异议或者对确有错误、遗漏的信息不予更正”应为征信机构的责任，而非是信息提供者更非是查询者的责任，也应补充到征信机构处罚条款中。

八、建议删除第四十一条之规定，建立公平处罚制度

信息提供者违反本条例规定，向征信机构、金融信用信息基础数据库提供非依法公开的个人不良信息，未事先告知信息主体本人，诚然有错，但征信机构采集、加工、整理、公开、出售个人不良信息更加错误，其危害性更甚于信息提供者，不能一边对信息提供者进行严厉处罚，一边却让征信机构逍遥法外放任自流。若不能对征信机构与信息提供者予以平等、公正的处罚，单单仅对信息提供者进行处罚，为维护法律的权威与尊严，建议删除此种显失公平的双重处罚规定。

九、建议对《条例》第四十二条予以修订，保障征信消费者的合法权益

建议将第四十二条修订为：“信息使用者违反本条例规定，未按照与个人信息主体约定的用途使用个人信息或者未经个人信息主体同意向第三方提供个人信息，情节严重或者造成严重后果的，但信息使用者合理使用或法律法规另有规定的除外，由国务院征信业监督管理部门或者其派出机构对单位处2万元以上20万元以下的罚款；对个人处1万元以上5万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。给信息主体造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”增加但书，及“但信息使用者合法使用个人信息或法律法规另有规定的除外”，以保障金融消费者的合法权益。

十、建议《条例》增设不良信息采集起点标准，建立科学的征信管理体系

我国幅员辽阔，疆域广袤，人口众多，流动性强，征信业起步晚，金融信用信息基础数据库信息量庞大覆盖面广，征信机构发展水平不平衡，社会公众的信用信息意识有待加强，为了建立社会和谐，平争息诉，节约社会资源，建议《条例》增设个人不良信息采集起点标准。在当前征信实践中，大部分个人不良记录为：借款人未能按期支付贷款本金和利息；信用持卡人未能按期支付透支消费本金和利息；消费者未能按期支付水费、电费、电话费、煤气费和暖气费等。尤其是后两者，欠费金额一般不很大，情节也不恶劣，后果也不十分严重，但很容易引异议、发投诉和诉讼。根据国际经验，以政府为主导的征信系统一般设有贷款信息提供、采集起点，尽管各国提供、采集起点相差较大，但大部分国家规定的标准起点较高，因为小额贷款对于整个金融系统的清偿能力影响甚微，所以未列入信息提供、采集范围，例德国为150万美元，奥地利为39万美元，意大利为8.3万美元，法国为8.2万美元等。因此，根据我国国情，建议对企业、个人分别设置不良信用信息采集的起点标准。

栏目主持：薛谷香

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