城乡一体化进程中的社会管理创新研究



城乡一体化进程中的社会管理创新研究

班婷 刘明贵 娄会

新疆大学

[摘要]当前我国社会进入城乡一体化的关键期,全国不少地方将城乡一体化发展与社会管理创新有机结合整体推进,探索城乡一体化社会管理创新的有效途径:以党组织为核心的城乡社会管理组织体系创新,以社区为依托的城乡社会管理服务体系创新,以电子信息为平台的城乡政务网络体系创新,以改善民生为方向的城乡社会保障与公共服务体系创新等。因此，从经济社会城乡一体化发展的理念和要求出发，探索适应城乡一体化发展的社会管理体制机制，是当前社会管理创新的重点和关键。

[关键词]城乡一体化；社会管理创新

城乡二元结构是从传统农业社会向现代工业社会演变过程中，城市和农村不相对称、差距甚大的组织形式和社会存在，主要表现为城乡间普遍的生产和生活方式的巨大反差。

一.城乡一体化是一个复杂的、综合性的社会变革过程

城乡一体化是一个复杂的，综合性的社会变革过程。在城乡一体化背景下，社会管理需要摆脱传统思维，建设新的平台，创新形式和载体，增添新的内容。

（一）城乡一体化与市场化

建国初期的工业化，是在计划经济体制模式下进行的。高度集权造成经济效率损失，严重影响到工业化的活力和进程。改革开放以后，我国采用市场化的方式推进工业化发展。由于市场经济是一种以利益激励为动力的经济运行机制，在充分激发和调动全社会创造财富活力的同时，历史基础的差异、区位的不同、资源禀赋的不均，加上人本身的因素，也出现了区域与人际之间的非均衡发展。社会结构产生分化，因利益关系引发的矛盾增多，群体性事件时有发生。大量民工和创业人员涌向沿海地区和大中城市，在二元户籍制度没有根本改变的情况下，产生了一系列管理上的难题。由于社会保障制度跟不上市场化的步伐，买房难、就业难、上学难、看病难以及环境污染等问题，都可能造成公众的焦虑甚至孕育社会危机。市场经济的趋利性，还会导致利益至上和拜金主义行为并泛化至社会各个领域；这意味着，必须系统解决市场化引发的诸多矛盾与问题。

（二 ）城乡一体化与民主化

伴随着经济社会的快速发展，民主化已经成为不可阻挡的历史潮流。新一代年轻人追求生活与行为方式的个性化，创新和多元成为推动社会变革与进步的积极动力，但与此同时，主流价值观不断遭到消解，社会动员力和凝聚力不断削弱。在对传统文化进行批判的过程中，审美被漠视，而审丑却异常活跃，恶搞无处不在。社会风气与道德状况也不容乐观。与计划经济体制相适应的道德体系、道德标准和教育方法仍然主导着思想道德建设，理论与现实之间形成巨大反差，使传统的思想道德教育很难产生预期的实际效果，民主政治建设的推进，使公民意识不断觉醒，公民利益表达愿望日趋强烈，村级财务管理、选举、公共决策、土地承包经营、计划生育、行政执法等问题，都可能引发农民上访维权，甚至产生群体性事件，而政府脱离群众和一些不廉政的行为，更容易造成百姓对政府的不信任。这意味着，社会管理创新必须顺应民主化的趋势和公民日渐增长的民主诉求。

（三）城乡一体化与信息化

城乡一体化又是在信息化不断推进的宏观背景下进行的。随着电脑和互联网在城乡之间的基本普及，网络成为城乡居民获取信息和进行人际交流的重要工具，也成为政府管理与舆论监督的重要平台。网络论坛等形成了一个个虚拟社区，这些虚拟社区与现实生活形成互动并对现实生活产生直接或潜在影响。居民通过网上博客、在论坛上发帖、在新闻上发评论，实现网络影响与网络动员，对城乡一体化进程中出现的矛盾与问题发表评论、提出意见，对相关部门进行舆论监督形成社会压力，都会对政府传统的社会管理模式产生了巨大冲击。今天，关于环境污染、贪污腐败、社会治安、社会风气、执法不公、社会保障、政府行为等诸多批评，最主要地来自于网络空间而不是主流媒体。这意味着，管理部门如果不对网络这一虚拟社区进行有效回应，将会直接影响现实社会管理工作的成效；相关部门在社会管理中必须探索多种形式和载体，借助多种社会力量，以满足人们需求层次的提升。

二．城乡一体化对社会管理提出新要求

（一）中国城乡一体化转型进入关键期

当前，我国经济社会正向城乡一体化转型，以经济建设为中心向经济建设和社会建设并重转变；以工业和城市发展为重点向工农并重城乡一体发展转变。在工业化和城市化发展的很长一段时间，我国实行的是城乡不同的户籍制度，其理念是农业支持工业、农村支持城市，保证工业和城市优先发展。改革开放以来，我国经济快速发展，总量超过日本成为世界第二。但是，经济发展的同时，社会发展不同步的问题也日渐明显；如经济结构失调、城乡差距拉大、社会保障乏力与环境资源危机问题等。各种迹象表明，中国社会管理的问题，突出表现在农村社会管理滞后、城乡管理分割和不平衡。在中国进人城乡一体化的关键时期，消除城乡分割社会管理体制障碍，缩减城乡经济发展不平衡，缩小社会贫富差距等已刻不容缓。因此，在城乡一体化转型的关键时候，需要突破城乡二元体制带来的城乡壁垒，完善城乡一体的社会管理机制。

（二）城乡分割是社会管理创新的主要障碍

随着中国城镇化快速推进，城乡社会管理问题也日益突出，现有的二元社会结构导致社会管理城乡断裂，成为社会管理创新最大障碍。其一，城乡分割阻碍农民融入城市，影响社会和谐。当前有两亿多农民工在城镇工作和生活，成为城市社会重要组成部分，迫切需要城市社会管理快速跟进；但农民的户籍与依托组织仍在农村，城市对农民只能进行以治安为目的管理，在理念上把他们作为外来人进行安全防控，缺乏对农民工的人性关怀。其二，城乡分割造成城市空心化，影响城市化质量。当前，城市空间扩展快，人口增长快，但是，许多是流动人口，不是真正的城市人口，只是城市化的虚假繁荣。如农民在城市生存没有社会保障，因此农民在城市工作生活几十年之后，还要回到家乡安家养老，不能成为城市的新市民。因此，要推进社会管理城乡一体化创新，必须消除二元管理机制对城乡社会融合的阻碍。

（三）城乡一体化社会管理创新是大势所趋

国际国内的发展经验表明，现代社会的发展不仅是城乡一体化发展，而且正向全球一体化迈进。如何适应新的社会经济发展要求，实现国家和谐稳定发展，不仅仅是经济发展的要求，也不完全是资源环境能够解决的问题，而是社会有机融合的问题。因此，城乡一体化创新社会管理，加速社会发展，是当前解决我国发展问题的重要举措。发达国家的实践表明，城乡一体化不仅是缓解社会矛盾，也是解决经济问题的关键。一些发达国家曾经在经济快速发展之后，由于社会发展滞后，产生了许多矛盾，后来都通过加快城乡一体化，创新社会管理进行化解。

三．城乡一体化中社会管理创新经验与启示

加快城乡一体化进程,必须创新社会管理,不断完善城乡一体化发展的体制机制,促进城乡经济、社会、文化等有机融合,才能最终实现城乡的共同发展和繁荣。

（一）形成城乡一体的利益协调机制是前提

城乡一体化社会管理创新是一场社会观念的变革,是对传统二元分割管理体制的革命,因此,形成兼顾城乡各方面利益的协调机制,是推进城乡一体化管理创新的基础。在社会管理创新中,必须以社会公平正义为宗旨,维护城乡各阶层的权益,特别是在城镇化进程中,要禁止在城乡统筹中把农民土地拿过来,把房地产开进农村的错误做法,避免城镇化进程中对农民的掠夺行为。

（二）科学定位城乡一体的政府职能是基础

城乡二元户籍制度以及所依附的社会福利保障制度,不利于城乡公共服务均等化目标的实现和农村消费市场的扩大；城乡居民公民权益不均等,造成选举权和工伤事故索赔权存在着身份歧视的现象。随着经济社会的发展和城乡一体化的加快,流动人口、“两新”组织(非公有制经济组织和社会组织)、互联网的快速发展对现行社会管理体制提出了新挑战,政府的管理必须适应新形势和新要求。因此,在城乡一体化社会管理中,一方面必须创新以党组织为核心的城乡社会管理组织体系,强化城乡一体化社会管理创新的领导;创新以社区为依托的城乡社会管理体系,夯实城乡一体化社会管理创新主体力量。另一方面,必须创新以保障民生为方向的社会保障体系,加快覆盖城乡和社会各阶层的公共产品均等化服务,通过创新以和谐为目标的社会稳定治理体系,以有效地保障城乡居民和社会各阶层的合法权益。同时,坚持“小政府、大社会”的管理改革,把不该由政府管理的事情交给社会、交给市场,实现社会公共管理的社区化、社会化。

（三）完善民意表达的公共决策机制是根本

社会管理的重要工作是公共决策,公共决策公开透明和充分表达有益于不同群体的利益博弈,化解城乡之间的利益冲突。在社会管理创新中,必须通过创新以党组织为核心的城乡社会管理组织体系,完善党和政府主导的维护群众权益机制,以形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系,妥善处理人民内部矛盾,使民意表达规范有序；必须通过创新以社区为依托的城乡社会管理服务体系,满足社区民众多样化、层次化和个性化的社会需求;必须通过创新城乡信息平台,推进政府公共决策公开透明,拓宽民意表达渠道,创新民意表达方式，为民众参与社会管理决策提供新平台。

（四）构建民生本位的阳光财政政策体系是保障

化解因身份不同造成的福利差距而形成的社会冲突,需要着力公共服务的均等化建设,完善政府公共财政体制,特别是要实现基层财政投人的公开化、透明化,这是推进城乡一体化社会管理的重要保障。在社会管理创新中,必须通过以改善民生为方向的城乡社会保障体系创新,推进城乡社会保障的统筹发展,破解城乡公共服务和社会保障的二元分割问题。必须通过创新电子政务信息为平台,建立行政审批电子政务平台和为民服务网络,不断加快政府政务的信息化、公开化,增强政府决策的透明度,不断拓展民众诉求的表达渠道。必须通过提高财政透明度,健全公共财政的社会监督机制,从而确保公共财政的民生本位。