中国公共体育服务体系:模式选择与机制建设

李燕领，王家宏，蒋玉红，2

1.Soochow University，Suzhou，Jiangsu，215021;2.Suzhou Caoqiao Middle School

“公共体育服务体系”作为一个正式的、官方的概念提出，是中国体育理论与实践界的努力成果，更是对新中国成立以来中国体育事业重点、难点的高度概括。2013年12月，国家体育总局和江苏省政府共同签署《建设公共体育服务体系示范区合作协议》，探索建立城乡一体、普惠均等的公共体育服务体系，并积极探讨政府购买公共体育服务的实践经验。上海市推出反映保障和改善民生，与市民体育生活密切相关的健身环境、运动参与和体质健康作为评判全民健身发展状况的重要指标——《上海市全民健身发展指数简称“300”指数》，并将促进全民健身的各种和谐要素充实完善，相互推动，相互促进。这些为中国公共体育服务体系的模式选择和机制建设提供了实践经验。公共体育服务体系是指为公民及其组织提供基本而有保障的公共体育服务而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制与服务政策等的制度安排，［1］深入研究公共体育服务体系，可以从具体实践中发现规律，提出符合实际的模式以及针对性较强的解决方案，进一步增强工作的前瞻性和科学性。

1 中国公共体育服务体系的模式选择

目前，世界各国的公共服务形成了以美国和德国为代表的“最低保障与兼顾效率型”，以英国和北欧为代表的“全面公平型”，以新加坡和智利为代表的“效率主导型”等，［2］效率与公平成为现阶段各国公共服务模式选择的重要依据。2012年，党的十八大首次提出“基本公共服务均等化”的要求，强调“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。2012年7月，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》强调创新基本公共服务供给方式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。

从1949年至1978年，中国的体育由政府包揽。1998年，国务院颁布《事业单位登记管理暂行规定》和《民办非企业单位登记管理暂行规定》，在公共事业领域由政府部门全包的意识得以改变，非国家机构和非国家经费进入事业领域，公共服务融资渠道得以多元化，市场主体、社会主体与公众个人等主体也得以融入其中。现阶段，兼顾“公平”和“效率”的包容型模式成为中国公共体育服务体系发展的现实选择，而实质性内核主要有:

1.1 “公共财政为主，社会资金参与”的公共体育服务支出模式

“支出模式”是指按公共体育服务支出所需资金来源的不同而划分的模式。“资金”虽可以纳入“供给”的范畴，但公共财政投入的重要性使之必须单独分析。公共财政作为与市场经济发展要求相适应的一种财政类型，是满足社会公共需要的政府财政运行模式。［3］公共财政投入仍然是促进中国公共体育服务体系建设的重要财政资源。根据体育总局和各省用在全民健身的经费统计，全国2013年全民健身用经费共计197.59亿元。其中场地设施的经费147.24亿元，组织建设8.38亿元，开展活动经费为33.27亿元，科研和宣传及其他经费8.70亿元。从中央财政投入(体育总局本级)情况来看，2013年用于全民建设20亿元，比上年的16.21亿元增长了23.38%。其中财政拨款0.32亿元，彩票公益金19.68亿元，比上年的15.89亿元增长了23.85%。而从地方财政投入(地方体育部门)情况来看，2013年全国地方用于全民健身的经费170.21亿元，比上年的90.1亿元增长88.91%。其中财政拨款105.72亿元，比上年的 36.2亿元增长192.04%;彩票公益金64.49亿元，比上年的53.9亿元增长19.65%。［4］由此可以看出，公共财政投入力度逐步增大的同时，公共财政预算用于全民健身事业的比例还相对较低。

目前，中国公共体育服务的资金来源渠道比较单一，这首先需要树立公共财政的理念，转变公共财政投资机制，以公共财政投资为主要渠道，加大各级政府公共财政在全民健身的支出比例，落实彩票公益金用于开展全民健身事业的经费比例，提高各级政府公共体育服务水平。其次，综合运用多种投资工具和多种形式的财税优惠政策，完善公共财政的支出结构，推进公共财政投入机制的制度建设，应支持、鼓励、调动社会体育组织、企业参与公益性体育服务建设，充分发挥社会资源的作用，广泛吸引社会资本和产业资本进入公共体育服务领域。具体来说，不仅需要利用市场机制改革公共体育服务的资金投入和运行方式，采用政府采购、委托生产、特许经营、服务外包等方式，提高公共财政的投资效益。还需要修改完善相应的法律法规，降低准入门槛，扩大准入范围，逐步扩大公益性体育活动社会化运作的范围。将重大的公益性体育项目通过信息发布、接受申请、资格认定、专家评审、授权实施和监督审计等一系列规范的程序，交由符合条件的企业、事业单位、社会团体和民间组织来承办;鼓励支持社会力量兴办各类公益性体育设施，支持有条件的企业、社会组织建设公益性体育设施，对社会免费或优惠开放，提供公益性的体育服务。

1.2 “广覆盖、适度水平、兼顾公平与效率”的公共体育服务消费模式

消费模式是指按照公共体育受益者及受益方式的不同来进行划分的模式。由于受到公共支出总量和公共支出结构的限制，西方发达国家高水平的公共体育服务消费模式不太符合中国实际，而“广覆盖、适度水平、兼顾公平与效率”的公共体育服务消费模式成为的现实选择。2009年和2011年国务院分别颁布了《全民健身条例》和《全民健身计划(2011-2015年)》，其中《条例》明确要求:“县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划”，“县级以上人民政府应当将全民健身工作所需经费列入本级财政预算”及“县级以上人民政府体育主管部门应当在本级人民政府任期届满时会同有关部门对全民健身计划实施情况进行评估，并将评估结果向本级人民政府报告”。这即所谓的全民健身“三纳入”。其中，将全民健身工作内容写入年度《政府工作报告》是针对政府在公共体育服务中发挥主体职能的一项重要措施，尽管实施中遇到很多困难，特别是“将全民健身工作所需经费列入各级政府财政预算”的难度很大，但这是中国构建覆盖城乡的公共体育服务体系的一个有效抓手。［4］

中国公共体育服务均等化要求覆盖全体公众，统筹城乡公共体育服务，改变城乡二元保障机制，使城乡居民拥有均等的发展机会和享受同等水平的公共体育服务。这需要优先考虑制度覆盖城乡全体居民，扩大公共体育服务的制度覆盖面，缩小城乡公共体育服务的差距，满足基本需求，即横向公平均等化。这就需要统筹协调，构建服务网络，向不同的体育健身娱乐人群提供优质高效的服务，实行多层次、多时段、多种优惠的服务。并加大农村公共体育服务的投入，逐步建立、健全乡镇群众体育组织，丰富体育活动内容。还要促使公共体育场馆、经营性体育场地设施向弱势群体免费开放，政府给予一定补贴，让每一个公民都能享受公共体育服务。但是，中央、省(自治区、直辖市)、市、县与乡(镇)五级政府间的公共体育服务责任划分至今没有得到有效解决。在中国公共体育服务政策实践中，更多的是遵循财政能力均等化的思路，导致战略要求与政策运行之间的偏差与错位。中国由于地区间财力差异过大，许多地方政府的财力不足以负担辖区内的公共体育服务成本，转移支付体系也不足以实现财政均等化。因此，财政能力均等化模式有助于实现财力由富裕地区向贫困地区的转移，实现公共体育服务均等化。

1.3 “政府主导、多元协同”的公共体育服务供给模式

在传统计划经济体制下，政府是公共体育服务提供的唯一主体，公共需求多元化发展的现实要求以及政府、市场和第三部门的相继“失灵”呼唤多元主体合作供给公共服务。现阶段，中国仍然处于转型期，各种社会制度和法律还不健全，各种社会组织仍未发育成熟，客观需要加强政府引导，为社会组织的健康发展提供良好环境，从而使社会组织实现自我约束、自我激励和自我管理。因此，以政府为主要供给者的“权威”+“多中心型”供给模式是中国公共体育服务的理想供给模式，具体是指政府、私人组织和第三部门通过广泛参与，紧密合作以优质高效的公共服务来满足公共需求的供给方式。该模式具有服务主体的多元化，服务目标一体化和服务过程合作化等特征。

公共体育服务科学发展需要提高多元主体的供给能力，建立健全相关法律法规，加快公共体育服务多元主体合作机制建设，倡导公共精神，培育合作文化，落实公共服务责任，解决多元主体合作供给模式下的效率低下，公共伦理缺失以及责任模糊带来的问责困境等问题。首先，在多元主体参与供给的过程中，不仅要树立共同的供给目标，使各供给主体为之共同努力，还要明确各级供给主体的供给权责，使得各主体更加明确、友好地协同合作。其次，由于各供给主体的特点、供给目的、运作方式的不同，这需要构建主体之间的沟通机制、利益整合机制与互动机制等，为各供给主体协同合作提供了机制保障。公共体育服务多元主体的合作供给中，政府通过维护公共秩序、法规管制、政策监督、保障权益等方式作用于市场供给主体，通过财务补助、税收减免、政策监督、法规管制等手段影响社会供给主体;市场主体和社会主体则通过合作供给、影响政策等方式反作用于政府;同时，在市场主体和社会主体之间存在着正向的技术支持、财务支持和反向的社区参与、个体认同等相互作用。政府、市场、社会等多元主体通过资源和信息交流，克服自身有限理性和有限能力等缺陷，在相互尊重对方利益的基础上合作实现共同利益，从而为达成有效的集体行动提供可能。以全民健身设施为例，通过将体育彩票公益金转移支付建设的社区健身点，在维修和设备更新的经费投入上面临着困难。这就需要政府激励供给主体多元化，不断改进服务方式，丰富服务内容。而对如高水平竞技体育人才培养，或者重大体育信息发布，以及体育新闻出版和报道等项目，可以由政府或体育行政管理部门作为单独提供。对青少年体育健身俱乐部，体育技能培训等类型，可以考虑向商业企业和民间组织开放，放低准入，鼓励竞争，政府加强引导。而对于进入壁垒较高的国民体质健康测试、体质健康咨询等，可以加强公共部门的内部竞争等。［5］

2 中国公共体育服务体系的机制建设

关于公共体育服务体系的机制建设，不仅需要注重实践运行问题，保证公共体育服务的效率和公平，还要能够通过政策执行的效果与激励机制设计，为政策工具的调整和改进直接提供依据。公共体育服务体系的运行机制需要效率机制，公平机制，激励机制和公共监督机制四个方面的联动，［6］鉴于激励机制重点是推进以公共体育服务为主要内容的绩效评估和问责制度，本研究认为公共体育服务体系机制建设需要效率机制、公平机制、监督机制、评价机制与问责机制的协同运作。

2.1 效率机制

在公共服务实践中，公共服务的分权化、市场化和多中心化被认为是保证公共服务效率的有效机制。［7］关于分权化，公共体育服务存在着层次性，地区性公共体育服务由地方政府提供，能更好地反映特定的地区偏好，从而有利于公共体育服务水平的确定。同时，地方政府相较于中央政府，在地区性公共体育服务提供上有信息优势，使得公共体育服务提供更接近民众。“以足投票”显示的是对地方公共物品的偏好，而在地方公共物品生产或社会规划方面，自由资源的个人分权行动能够实现帕累托最优，从而使公共物品配置效率问题的解决呈现转机。当然，公共体育服务分权化激励政府间的竞争，从而提高服务效率。公共体育服务市场化是政府主导下的市场化配置机制，通过引进市场中的竞争机制，把有限的公共资源向最优的生产主体倾斜，从而通过竞争提高效率，使投入少而产出多;通过竞争打破垄断，使供给者对公众的需要做出反应;通过竞争推动人们去创新，改善公共服务的质量，促进公共体育服务均等化、优质化发展，为社会和公众提供更多、更好、更满意的公共体育服务。从“单中心”到“多中心”，不但强调供给主体由政府垄断向多元主体转变，企业和体育社团被纳入到主体范围，而且资金来源形成政府拨款为主体，社会资金积极参与相结合的渠道;决策机制也注重形成政府决策主体、公众积极参与决策的民主决策机制。比如，在公共体育服务购买方面，公共体育服务购买使政府从财政资金的直接使用者向分配、监管者的间接角色转变，其本质是公共体育服务提供的契约化。通过购买比政府直接提供更有利于弥补政府在满足公共服务需求上的局限性，提高公共体育服务的质量和效率，促进政府职能向“小政府、大社会”方向转变，增进社会服务均等化等。2013年，常州在全省率先出台《公共体育服务体系建设三年行动方案(2014-2016年)》，积极构建“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的工作机制。常州市体育局向扬子晚报、市足球协会等18家单位购买公共体育服务。常州市业余足球比赛、全民健身徒步大会等22个公共体育服务项目，被纳入2014年市政府购买范围。除健身路径建设等4个项目按有关规定进行政府采购外，其他18项全民健身赛事活动，全部由竞争中脱颖而出的社会组织和社会力量承接。

2.2 公平机制

公平是政府的责任，如何保证公共体育服务供给中的基本公平和正义，在实践中则主要强调将权利保障法治化、保证公共体育服务供给的底线均等化和中央政府执行再分配政策。公共体育服务权利保障法治化意味着权利社会配置方式的改善，意味着社会公平正义(过程公平)的增进。具体指法律必须保障人们有参与其中的权利，并进行利益表达和诉求，进而利用各种权利去实现个人的价值和利益。法律制度可以给予无差别的救济与保障，可以为解决争端提供公正的规则和程序等。公共体育服务供给底线均等化是保障公众享有一定标准之上的公共体育服务，其实质是强调底线均等，即全体公民享受公共体育服务的机会均等、结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权。在推进公共体育服务底线均等化的情况下，必须先界定清楚均等化的“基准”，标准过高与标准过低均难以实现均等化预期缩小差距、推进平衡发展的目的。关于指标选择问题，结合中国公共体育服务总体投入不足，地区城乡差异巨大的事实，公共体育服务均等化测度的指标重点还是应该放在投入类指标上，并完善相关程序控制措施，进而逐步过渡到“产出”和“效果”指标。比如，《体育运动国际宪章》第1条规定:参加体育运动是所有人的一项基本权利。国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，制定了“十二五”时期基本公共体育服务的国家基本标准，即可供使用的公共体育场地(包含学校体育场地)占全国体育场地总数的53%左右，经常参加体育锻炼的人数所占比例达到了32%以上，明确了在特定历史阶段中国基本公共体育服务的最低标准，充分体现了公民权利、政府责任等。公共文化和体育设施在“十一五”规划中被纳入中央政府投资支持公共服务的重点领域。中央政府执行再分配指财政按照公平分配原则通过税收和财政支出政策进行的再分配，以校正市场初次分配的“失灵”。并确定显示公平分配的标准和财政调节分配的特殊机制和手段，通过收入再分配等手段对社会弱势群体进行扶助，更多地关注落后地区，城乡中的农村以及人群中的弱势群体等，使得这些民众能够享受到最低标准的公共体育服务。政府实施发达地区向相对落后地区的群众体育帮扶政策，建立对口帮扶协调工作机制，鼓励和支持各地开展多种形式的合作和交流，建立地区间“点对点”的横向财政转移支付机制。

2.3 监督机制

目前，公共服务在中国呈现出“先提供服务，后研究监督”或“重服务、轻监督”的倾向，［8］在体育领域内表现的尤为明显。中国现行的公共体育服务监督以内部监督为主，注重自上而下的监督，但带有明显的被动性或事后性特征。

公共体育服务供给主体多元性以及过程的复杂性，使得监督机制在公共体育服务体系中的作用至关重要。要按照全面履行政府职能的要求，建立健全公共体育服务监督机制。中国公共体育服务监督需要以公民为中心，引导广大社会公众以不同渠道和方式参与不同层面、不同内容的服务满意度调查，通过问卷调查、个体访谈、相关者参与、公民投票等方式，让公众和市民对特定的公共体育服务进行满意度评议，让公共体育服务监督真正反映社会意见和意志。对政府机构直接提供的公共体育服务则应采取行政部门内部的监管形式，将监管职责和供给职责分开，监管机构与被监管机构应保持距离。对于许多委托私人部门、社会组织提供的公共体育服务，则宜采取社会监督和行业监督，前者使监管更具广泛性、公开性，后者使监管更具专业性和针对性，两者结合更加有利于监管目标的实现。因此，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系，进一步改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的局面。建立完善的监管组织体系，规范透明的监管程序，组建专业化和有责任心的监管队伍，建立以现代信息技术为支撑的高效监管服务平台。比如，2013年底，在地(市)级层面，全国未将全民健身事业纳入规划的地(市)有3个，全民健身经费未纳入政府财政预算的有10个，全民健身工作未纳入年度政府工作报告的有3个，“三纳入”总体覆盖率达到97%。在县(区)级层面，全国未将全民健身事业纳入规划的有75个，未纳入财政预算的由168个，未纳入年度政府工作报告的86个，“三纳入”的总体覆盖率接近93%，比上一年提高了11个百分点。因此，进一步提高县(区)级政府“三纳入”的覆盖率仍是接下来的工作重点，这需要进一步采取措施，加大监督落实的力度，使得公共体育服务政策和规定落到实处。

2.4 评价机制

公共体育服务评价不仅在提高公共体育服务质量、改善公共责任机制方面有着重要作用，还是公众参与公共体育服务管理的重要途径和方法。目前，中国公共体育服务评价体系的设计主要由政府发动，公民参与范围有限和有明显的被动性等问题，且偏重于硬件以及机构运作，还缺乏公众的主观感受因素。因此，科学的评价体系应该包括:一是“硬件”评价，主要是设施、财力、空间、服务内容的评价。二是“软件”评价，主要是服务质量、服务满意状况等的评价。

公共体育服务评价应该积极引导公民参与，发挥社会和公众的创造性，把公众需求作为公共体育服务提供和生产的出发点，进而广泛地吸收社会各种力量的参与。同时，应在法律上树立公共体育服务评价的权威性，评价机构在进行公共体育服务评价时不受任何组织或个人的干扰和影响。在公共体育服务评价过程中建立相应的工作规章制度，对于公共体育服务领域中的哪些项目进行评价，在评价中应注意哪些问题等都应进行详细规定，确保整个评价工作在法律制度化框架内运行。比如，常州体育部门市在与社会组织签订购买公共体育服务项目合同后，先支付一半费用，作为活动启动资金，项目实施完成后，该市将组织专家对活动实施情况进行评估，再支付另一半补贴费用。“如果活动社会反响糟糕，群众不满意，将追回前期投入资金。”［9］近年来，“上海全民健身发展300指数评估”和“浦东新区综合体育评估”都尝试引入第三方评估和政府技术服务招标的形式，取得了良好的效果。另外，由于中国公共体育服务的供给主体涉及体育主管部门、教育部门、卫生和文化等多部门的协同运作，公共体育服务评价机制必须考虑到多部门联动和协调的特点，在机制规划创新，建立联席会议制度和数据共享平台等工作机制，［10］从而使评价真正反映公共体育服务的现状。

2.5 问责机制

关于公共体育服务的问责，《体育法》《全民计划纲要》《全民健身条例》《公共文化体育设施》《社会体育指导员发展规划2011-2015》《国民体质监测工作规定》以及各省市出台的《体育设施管理条例》等成为问责的依据。2003年，《公共文化体育设施条例》规定，文化、体育主管部门负有监督管理公共文化体育设施的职责，并对设施的规划建设、使用管理做了详细规定，相关行政部门及工作人员，在文化体育设施方面监管不力的，将对责任人给予行政处分，构成犯罪的将追究刑事责任。2006年的《山西省体育局实行部门首长问责制暂行办法》和2011年的《黑龙江省体育系统行政问责制暂行办法》则是中国体育行政部门出台的比较详细的问责办法。从上述文件看出，中国公共体育服务的问责情形大多是一般性质的党政问责规定，且问责的制度规范中缺乏对公民问责的具体途径的规定，影响了问责的实施效果。

一直以来，中国公共体育服务供给的问责是一个薄弱环节，多元供给主体强调不同维度的公共体育服务问责问题。萨瓦斯等学者在回答公共服务应“如何供给”这一问题时，隐含着多元化的制度安排中相关各方的责任是什么?世界银行2004年发展报告《让服务惠及穷人》中，用“责任”一词将服务供应链中的各个方面接起来，提出了一个公共服务供给分析框架。［11］并将公共服务供给主体间的关系总结为授权、融资、执行、关于执行情况的信息、强制性等五大特征，清晰地体现了供给过程中的各方责任，而“责任”这一术语的使用旨在强调责任必须完整地包含这5个方面的特征，缺一不可，服务提供的失败往往源于责任存在某一方面的缺陷和融资在确立责任关系中的首要地位。［12］而通过政策制定者、公民或使用者与服务提供者三者的互动形成了合约、呼吁与顾客权力(包含退出和呼吁)三种问责途径。比如，公共体育服务供给过程中，应该区分政策制订者与服务提供者以加强责任。政策制订者直接对全体公民负责，而服务提供者对政策提供者负责，其职责是提供服务。而将政策制订者和服务提供者区别开来有助于加强服务提供者的责任，增加激励效果，这为公共体育服务问责机制的建设和实施提供了借鉴。当然，问责制应该在公共体育服务的生产、供给之前的招投标过程、中间的生产环节和之后的分配阶段要进行全过程的监督，真正做到公共体育服务多元供给主体在公共体育服务的事前、事中和事后的责任明确，实施问责和责任追究。同时，应加强培养公民问责的主体意识，构建报纸、杂志、广播、电视与网络等媒体信息平台，畅通其问责渠道，完善其问责程序，建立公共体育服务问责的回应机制，保障问责的实体权利。

3 结语

目前，兼顾公平与效率的包容型公共体育服务体系模式实质性内核包含以“公共财政为主，社会资金参与”的公共体育服务支出模式，“广覆盖、适度水平、兼顾公平与效率”的公共体育服务消费模式和“政府主导、多元协同”的公共体育服务供给模式。即中国公共体育服务体系需要以公共财政投资为主，广泛吸引社会资本和产业资本进入公共体育服务领域。统筹城乡公共体育服务，使城乡居民拥有均等的发展机会和享受同等水平的公共体育服务。公共体育服务多元主体供给过程中，需要明确各级供给主体的供给权责，使得政府、市场、社会等多元主体在相互尊重对方利益的基础上合作实现共同利益，达成有效的集体行动。

公共体育服务体系机制建设基于保证效率和公平，要强调效率机制、公平机制、监督机制、评价机制与问责机制的协同运作。效率机制包括公共体育服务的分权化、市场化和多中心化。公平机制强调将权利保障法治化、保证公共体育服务供给的底线均等化和中央政府执行再分配政策。监督机制要引导广大社会公众以不同渠道和方式参与不同层面、不同内容的服务满意度调查，让公共体育服务监督真正反映社会意见和意志。评价机制要广泛地吸收社会各种力量参与公共体育服务评价。问责机制则要强化公民的问责意识，明确供给主体的责任，畅通其问责渠道，完善和规范问责的程序，建立公共体育服务问责的回应机制，保障问责的实体权利。

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