促进我国体育产业发展的财政政策支持研究

2015-12-04茆晓颖

成都体育学院学报 2015年4期

茆晓颖

Dongwu Business School of Soochow University，Suzhou Jiangsu 215021

2014年10月，国务院以46号文件出台了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(以下简称《意见》)，这也是国家层面第一次从产业角度专门强调发展体育产业，凸显了新常态下发展体育产业的重要性。《意见》提出，到2025年我国体育产业总规模要超过5万亿元，占GDP的比重要从0.5%上升至1.3%。这说明未来几年我国体育产业的发展空间还很大。财政作为国家治理的基础和重要支柱，应发挥财政政策和财政资金导向作用，推动体育产业快速发展。国内外各种产业的发展实践证明，在市场经济条件下，财政政策不仅能够促进产业发展，而且也是加快科技创新、转型升级的有效途径。基于此，研究支持体育产业发展的财政政策，对加快体育产业发展具有重大的现实意义。

1 我国体育产业发展财政政策支持的研究现状

国内学者在体育产业发展模式、体育产业发展理论、体育产业概念和内涵及属性、体育产业融资及风险投资、体育产业政策、外国体育产业发展及其启示、体育产业资源整合等方面进行了研究，形成了广泛共识。例如，吴红雨(2010)［1］、马尚奎(2014)［2］分析了我国体育产业发展现状和存在问题，认为体育产业是推动国民经济发展的重要力量，并就如何加快体育产业发展提出了建议。许欣烈(2009)［3］、左健(2009)［4］、涂永民(2009)［5］、王莉(2013)［6］、李莎(2009)［7］等人对金融危机背景下我国体育产业发展进行了研究，他们都强调了发展体育产业的重要性，并提出了发展体育产业的政策建议。景怀国 (2013)、赖光金 (2014)［8］、廖辉(2011)［9］、杭兰平(2010)［10］、任永星(2008)［11］、张登斌(2013)［12］、杨亮(2012)［13］等人对我国体育产业融资问题进行了研究，认为应通过资本市场、体育产业债券、体育彩票基金、民间资本等多渠道进行融资。虞海侠(2008)［14］对传媒产业与体育产业的资源整合进行了研究，认为这两个产业间的资源整合有很大的提升空间，应更加紧密地相互合作。卢长宝等人(2011)［15］借助产业价值链分析方法对体育产业与旅游产业对接进行了研究，认为二者对接的物质基础为体验需求、资源共享、关联互补、产业链延伸四个层面，可构建以需求-市场、资源-品牌、关联-创意、产业链-项目为关键节点的产业链双向验收的长效机制，为两大产业对接提供动力。徐茂卫(2013)［16］基于资源视角对我国体育产业资源整合实施路径进行了研究，认为应通过构建体育资源协同体系实现体育资源共享、整合体育产业价值链、发展体育产业集群、促进体育产业与其他产业融合和对接等四种模式实施体育产业资源整合。上述文献为本文的深入研究提供了很好的理论基础和铺垫，拓展了研究空间。与此同时，笔者也发现，上述文献当中仅有少数几篇涉及体育产业发展财政政策方面的文献，而且部分建议已经与实际财政工作相脱节，如周静(2011)［17］认为要大力发展体育产业财政作用，完善体育产业财政投融资出资人制度，这已不符合现代财政制度的规范要求。陈洪平(2013)［18］论述了财税与体育产业发展的关系，认为财税应当被用于支持体育产业发展，应遵从财税法定原则，因地制宜地制定符合各地实际体育财税支持措施。匡勇进等人(2009)对2002-2007年我国财政支持体育产业发展绩效进行了实证研究，并从三个方面就财政如何支持体育产业发展提出了政策建议。但上述两篇文献所提政策建议过于宽放、原则和笼统，没有深入和细化，缺乏一定的可操作性和实用性。《意见》出台后，笔者还没搜索到专门研究财政如何支持体育产业发展方面的文献，这部分研究领域尚属空白。因此，本文的创新之处在于:在研究梳理已有文献的基础上，首次就财政如何支持体育产业发展政策进行了全面系统的研究，具有较强的前瞻性、时效性和应用性，也旨在抛砖引玉，以引起更多的人去关注和深入这一领域的研究，并力争所提政策建议和思路能够被有关部门采纳吸收，并逐步制定出台专门的支持政策文件，促进体育产业发展。

2 当前财政扶持体育产业发展存在的问题

2.1 公共财政资金对体育产业发展投入偏少，体育产业发展投融资渠道单一

随着经济社会的不断发展，财政收入规模的增大，公共财政对体育的投入总量在不断增加，但规模仍偏小，增幅偏慢。2013年，全国公共财政对体育的支出仅为299.08亿元，远低于教育、科技、文化等，占当年公共财政支出的比重也仅为0.21%。体育支出增幅为9.76%，也低于公共财政支出增幅1.56个百分点。而且绝大多数体育产业投资来自政府，很少有其他的资金来源，民间资本、外国资本投入尚处于缺位状态。

2.2 促进体育产业发展的财政政策尚处缺位状态

正是由于地方政府对体育产业发展重视程度不高而对其他产业重视的缘故，近年来各地财政先后制定出台了支持金融业、现代服务业、新兴产业、文化产业等产业发展的一系列扶持政策，但没有制定出台专门促进体育产业发展的政策。已有的财政投入也侧重于保障体育事业发展，较少涉及体育产业发展;仅有江苏等少数地方有扶持体育产业发展的政策，但仍执行的是对体育产业项目实施定向补助的传统的“点对点”扶持方式，鲜有其他创新的支持政策和手段，已经严重滞后于财政改革和体育产业发展的需要。

2.3 体育彩票投融资功能还有待进一步发挥

体育彩票公益金是“取之于社会、用之于体育、服务于人民”的促进体育产业事业发展的一个重要资金渠道，为培养体育人才、举办体育竞赛活动、建设公益体育设施等方面发挥了重要作用。当前我国体育彩票发行与管理仍存在地方政府留成比例偏低、彩票公益金使用结构不合理、返奖比例偏低、发行成本偏高等问题，对体育产业发展的扶持作用还有待进一步发挥。

2.4 已出台的促进体育产业发展税收政策缺乏新意

《意见》的出台促进体育产业发展涉及的税收优惠政策主要涉及增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等方面。从表面上看，优惠政策很多、很全面，但仔细分析，这些优惠政策只是将已有的各行业、各领域的零散政策条款整合在一起，缺乏一定的新意。例如，《意见》提出，“充分考虑体育产业特点，将体育服务、用品制造等内容及其支撑技术纳入国家重点支持的高新技术领域，对经认定为高新技术企业的体育企业，减按15%的税率征收企业所得税”。其实，这一条款的来源是国科发火［2008］172号文件《科技部、财政部、国家税务总局关于印发＜高新技术企业认定管理办法＞的通知》以及国税函［2009］203号文件《关于实施高新技术企业所得税优惠有关问题的通知》。

3 促进我国体育产业发展的财政政策建议

3.1 确立财政支持体育产业发展有所为有所不为、重在构建激励导向机制的原则

体育产业发展是市场经济主体的理性自发行为，应该坚持以市场为主导、政府为辅的原则，充分发挥市场配置资源的决定性作用。加大财政支持是必需的，也是财政应有的职能之一，但不可包打天下。首先要理清体育产业发展过程中哪些项目应该由市场经济主体自主来做，哪些项目必须由政府来完成，或者由市场经济主体和政府共同来做;如果要由政府来做，则应进一步考虑应采取什么方式或者机制，怎样花最少的钱而达到最好的效果，充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用。财政资金应积极构建促进体育产业发展的各种平台和激励导向机制，营造一种促进体育产业发展的良好氛围。按照企业生产的产品(服务)性质，借鉴西方经济学公共产品的分类标准，本文认为，体育产业所提供的产品(服务)可分为公共体育产品(服务)，私人体育产品(服务)和混合型体育产品(服务)三种。不同类型的体育产品(服务)需要不同类型的体育组织来承担，对于公共体育产品(服务)，例如体育公共设施的建设、公共场所的体育健身器材等，笔者认为由财政买单比较好，以尽量避免市场失灵、公共体育产品(服务)提供不充分的弊端;而私人体育产品(服务)和混合型体育产品(服务)则应由市场(企业)自主提供，财政在某些方面可以给予鼓励和扶持，例如通过政府购买的方式向社会提供。

3.2 在逐步加大财政投入的基础上，不断创新财政资金支持方式

根据年度财政收入完成情况，逐步加大对体育产业的投入力度。在保持既有投入存量的基础上，争取划拨一定比例的新增财力专门用于支持体育产业发展，确保财政投入体育产业发展的增幅高于公共财政支出增幅、高于公共财政收入增幅。在此基础上，还要不断创新财政资金支持方式，逐步减少甚至是取消各种“点对点”式直接补贴方式，更多地采用“拨改保”“拨改投”间接支持方式，以提高财政资金使用效益和效率。所谓“拨改保”，就是将财政资金委托给专业的担保公司代为管理，担保公司作为受托方，予以一定倍数的放大配套资金专门用于体育产业项目担保。担保公司再通过银行向体育产业项目贷款予以担保。通过“拨改保”，可以放大财政资金杆杠效应，放大担保规模，提高对中小企业的担保额度，解决其融资需求。所谓“拨改投”，就是将财政资金委托给专门的创业投资基金公司，由其募集社会资本，建立基金，并在市场上选择体育产业项目，与财政实行风险共担、收益共享。一旦发生投资损失，财政按照一定比例承担代偿损失;一旦获得收益，财政按一定比例参与分红。待项目成熟后，财政资金择机退出。

3.3 积极盘活存量体育资源，有限度地对外开放，满足社会公众健身需求

作为行政事业单位国有资产的管理者，财政部门一方面应根据人民群众对体育设施的需求，通过政府购买服务的方式，科学合理地配置体育公共设施;另一方面应积极盘活体育部门、各类学校的存量体育资源，特别是各类学校的存量体育资源。长期以来，财政安排了大量经费在各类学校兴建了各类体育设施及器材，但这些体育资源只限本校内部使用，资源利用率比较低，没有发挥应用的价值。第六次全国体育场地普查数据显示，截至2013年12月31日，全国共有体育场地169.46万个，场地面积19.92亿平方米;其中，教育系统管理的体育场地66.05万个，占38.98%;场地面积10.56亿平方米，占53.01%。缓解人民群众健身需求和场馆供给不足的矛盾，在财政投入建设的同时，开发和利用学校的体育设施和器材是关键。今后应阶段性地将各类学校的体育资源有限度地面向社会开放，使社会公众也能免费使用这些体育场地及器材，提高存量体育资源的使用效率，以避免财政再次投入资金新建和购置，避免不必要的浪费。同时，财政应安排一定的经费对各学校体育资源对社会的开放情况给予补助，专门用于安排学校体育资源对外开放管理人员工资、场地及器材保养和维修、公众责任险等。

3.4 扶持体育品牌建设，培育知名体育商标

体育产业做大做强与品牌建设密不可分。中国是体育产品生产大国，但却是品牌小国。世界十大体育运动品牌中，美国有3个，英国和意大利各2个，中国为零，耐克、阿迪达斯、背靠背等世界知名品牌均在我国设立了很多加工厂。我国大多数体育用品企业都是贴牌生产，帮世界品牌做代工，以低价的劳动力赚取少量的加工费，处于产业链微笑曲线的低端环节。因而，我国今后应在体育产业发展引导专项资金中设立扶持体育产业品牌建设的相关内容，重点扶持品牌企业与区域品牌，对体育企业获得省级、国家级知名品牌给予一定的补助或资助。此外，对体育企业开发和推广聘请前期所产生的费用可作为费用列支，在税前据实或双倍扣除，替体育企业分担一部分风险，从而鼓励企业自创品牌。

3.5 加大对体育经济管理专业人才的培养

懂体育产业发展规律、会体育企业经营管理的高水平人才是促进体育产业发展的重要支撑条件，要充分发挥人力资本对体育产业的带动作用。当前，我国缺乏高水平的体育产业方面的人才，尤其是懂经济、懂管理、懂法律、懂体育的复合型体育经营人才。体育产业经营管理人才的严重不足制约了我国体育产业的发展。加快培养体育产业经营管理专业人才，是今后发展重大体育产业的当务之急。要鼓励有条件的高等院校开设体育产业研究、体育产业运营与管理等方面的专业，通过全日制、在职、学历学位教育等多种方式培养体育产业专门人才，其办学经费纳入财政预算安排。人社、体育等部门要组织开展体育经营管理者职业培训和指导，并推进人才培训的国际交流合作，学习借鉴国外先进的体育经营管理经验和方法，培养一批活跃在国际体坛上的体育经纪人或中介组织，增强体育产业自身造血功能和抵御风险的能力［19］。财政可以通过政府购买服务的方式面向全社会公开招标培训服务，或者是对参加培训的人员或培训机构给予一定的经费补助。此外，还应拓宽人才开发专项资金使用范围，将各类体育人才也纳入资助范围，通过安家补贴、配套科研经费、办公用房租金补助等多种方式吸引各类体育人才从事体育产业发展。

3.6 设立体育产业投资财政引导基金，积极培育和推动中小型自主创新体育企业通过创业板和“新三板”上市融资

新三板和创业板市场是我国体育产业资本市场体系建设的重要内容，也是促进体育产业企业做大做强不可或缺的重要条件。目前，我国中小型体育产业公司通过资本市场的直接融资与欧美发达国家相比，差距很大。例如，2010年美国的体育股票和体育债券直接融资总额在体育产业企业融资结构中的比重就超过了30%。国外众多具有高成长潜力的中小型体育产业公司正是在资本市场的培育下迅速发展壮大，短期内成为世界知名的体育产业上市公司。如美国的耐克，德国的阿迪达斯等。财政可以通过设立的体育产业发展投资引导基金或金融改革发展投资引导基金，对成长性好、主营业务突出、能够持续经营、公司治理结构健全的中小型体育产业企业进行投资，辅导其上市，待其上市后再退出。此外，还可通过体育产业发展引导资金对在创业板或新三板市场成功上市的中小型体育产业公司给予一定的补助或奖励。体育产业投资引导基金以股权形式投资于未上市中小企业，有利于进一步规范企业治理行为。由于各基金团队具有丰富的企业管理、财务、市场营销、了解和研判体育产业及政策等方面的经验，投资参股企业后，并委派董事参与企业日常经营管理，跟踪企业运营，了解企业发展面临的困难，能够为企业提供全方位的增值服务，帮助其发展壮大，提高盈利水平;特别是对一些技术专业型企业而言，他们非常需要企业治理方面的知识和经验，也需要这方面的团队。这对引导基金和被投资企业而言，是一个双赢和良性互动的局面:引导基金获利成功退出，企业发展壮大乃至上市。

3.7 加快扶持体育产业集群发展

体育产业集群不是体育产业的简单集聚，是在一定地域里，围绕体育产业链发生作用的相互联系和相互影响的企业与支持性体系相结合的具有生命功能的有机体。集群发展可以降低和消除企业获取和资源转换的壁垒，建立体育产业群是为了共享专业化的基础设施、劳动力市场和服务，使大量生产相同或相关体育产品的企业以及支撑机构在一定地域范围内组成的一种生产网络［16］。体育产业是一个关联性强、产业链条长的朝阳产业，它与新闻传媒业、广告业、电子游戏、电子商务、文化业、旅游业、金融业、创意业、会展业、通讯业、互联网等相互融合所创造出来的新业态，将会进一步丰富和拓展体育产业的内涵和外延，提升体育产业结构，增强体育产业生命力，从而更进一步促进体育产业发展。体育产业与相关产业的融合发展也是做大做强体育产业的必然路径。在发挥市场自主作用的基础上，注重加大对体育产业集聚区的培育，积极吸引各种资源要素自发向集聚区集中，不断提高集聚水平和优势，不断放大集聚区的正外部性，形成服务业集聚区和服务业企业良性互动发展的局面。此外，还要注重税务、会计、资产评估、担保、融资、金融、法律、社会中介等服务产品的提供，不断降低交易成本和商务成本。

3.8 创新管理模式，提高体育彩票发行收入的使用效率和效益

一是进一步创新体育彩票管理模式，强化彩票发行收入财政专户管理，并纳入政府性基金。加强体育彩票公益金收支的监管，彩票公益金编制年度预算，并细化到具体项目，实行专款专用，专门用于体育产业事业发展，不得用于平衡公共预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算及其他政府性基金预算，不得挤占挪用或违规使用，如用于发放奖金或福利。同时，定期向社会公开使用情况，增强彩票公益金使用的透明度和社会公信力。二是合理划分地方与中央的体育产业事业事权，中央政府侧重体育产业发展规划、法律法规制定、监管等职能，地方政府主要具体实施体育产业发展政策，诸如安排财政资金，体育产业项目申报，建设体育公共设施等，地方政府在发展体育产业上比中央政府更具有优势和效率。基于此，应逐步提高地方政府体育彩票公益金留成比例，从目前的中央与地方5:5分成提高至2:8或1:9，将更多的资金留给地方，以完善地方体育公共设施，不断提高地方体育公共服务水平。三是适当提高体育彩票返奖比例，在扩大体育彩票发行收入与提高彩票公益金规模之间取得最佳平衡。目前，我国体育彩票的返奖比例在50%左右。相对于国外彩票而言，返奖比例不高，特别是体彩中的高频和竞技类彩票，国际返奖比例在80%-85%，远高于我国，这导致我国彩民的流失，他们通过国内专门的服务公司向国外博彩公司投注，影响了我国体育彩票的发行收入。通过提高返奖比例，可以吸引更多的社会公众加入购买体彩队伍，实现彩民收益与提高彩票公益金规模两者之间利益的最大化。四是有效降低体彩发行成本。长期以来，我国体育彩票发行成本一直居高不下，虽然财政部规定体彩发行成本不得超过发行收入的15%，但仍高于西方发达国家，例如西班牙为10%，日本为10.1%，保加利亚为10%，应逐步减少体育彩票实体店人工销售方式，多采用互联网或手机销售模式，实现体育彩票销售的无纸化和网络化，降低销售成本。

3.9 拓宽个人基本医疗保险基金使用范围，构建与全民健身等体育产业发展的联动机制

2013年全国人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，截至2013年来全国城镇基本医疗保险基金个人账户累计结余3 323亿元。该基金实行封闭管理，只允许用于定点医院和药店看病买药。个人账户大量资金沉淀在财政专户上，面临着不断贬值的风险，导致运行效率不高。于是导致很多人通过各种非法手段滥用医保卡购买日用品，甚至是套现个人医保卡上的余额，且屡禁不止，导致了个人账户滥用的恶性膨胀。因此，应逐步拓展个人基本医疗保险基金账户使用范围和对象，其累计结余超过一定金额之上的部分，可用于办理健身卡，购买体育场馆门票等与全民健身体育产业相关的项目。个人通过多种健身活动，身体素质得以提高，生病的概率就有可能降低，也就减少了使用个人账户与统筹账户基本医疗保险基金的频率，实现了体育产业发展与节约财政资金的双重目标。

3.10 加大对体育产业发展公众服务平台的扶持与建设力度

大力发展体育产业，还要注重发挥体育产业发展公共服务平台的正外部性和溢出效应，为各个体育产业企业提供各类服务。财政资金将支持的重点从直接扶持体育产业企业向支持公共服务平台建设为主转移。当前应加快建设以下几个平台:一是体育产业发展政策咨询平台，将各级政府出台的扶持体育产业发展的各类政策都上传至该平台，平台发布政府相关部门有关体育产业发展的权威信息，供体育产业企业及计划投资体育产业的社会公众即时免费查询。二是体育产业信息交流平台，各体育产业企业可以在该平台上发布相关信息，寻求各种合作伙伴;也可以发布有关企业自身发展方面的问题，各体育企业可以相互交流和探讨，寻求解决之策。体育主管部门也可以聘用熟悉体育产业发展方面的专业人才为各体育产业企业提供咨询解答服务。三是体育产业企业信息名录平台，利用金财工程信息平台，建立财政资金支持体育产业发展的数据平台，将企业名称、地址、法人代表、项目介绍、项目实施、企业资信等有关信息全部录入数据平台，供银行、担保、创投等部门和社会公众查询，实现信息资源共享。这既有利于实现透明预算、依法理财、规范理财，也有利于提高体育产业企业信息的透明度及其信誉，还可以节约后期担保、创投、银行等机构与企业打交道的交易成本，担保、创投、银行等机构如需再与这些企业打交道，可以随时查询数据库，避免了二次调查和一些重复工作，提高了效率。与此同时，担保、创投机构也可以从这个平台中发现与体育企业的合作商机，大大节约了他们在市场上泛泛撒网的搜寻成本。四是体育产业商务交流平台，为体育产业企业开展商务活动提供各种信息及快捷服务。与此同时，鼓励体育行政部门与相关高校合作建立体育产业发展协同创新中心，为体育产业发展提供信息咨询、课题研究、体育产品研发等服务，努力形成体育资源共享、协同创新的新机制。

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