完善我国“营改增”税制改革问题探析

（山东经贸职业学院 山东潍坊261011）

一、我国“营改增”税改试点政策迅速实现行业、区域“双扩围”

2012年1月1日，酝酿多年的“营改增”在上海的“1+6”行业率先试点，至此拉开了“营改增”的序幕；2012年8月1日起，北京、江苏、安徽、福建、厦门、广东、深圳、天津、浙江、宁波、湖北等地也相继纳入试点，“营改增”试点政策区域范围“升级”；2013年8月1日，根据国务院部署，交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内广泛推开，同时，广播影视作品的制作、播映、发行等，也开始纳入试点，“营改增”行业范围扩至“1+7”；2014年1月1日，“营改增”二次扩围再推开，铁路运输和邮政业纳入试点，这标志着交通运输业已全部纳入“营改增”范围，其作为一个营业税税目的历史使命也走到终点；2014年4月29日，财政部、国家税务总局发布《关于将电信业纳入营业税改征增值税试点的通知》（财税［2014］43号），决定自2014年 6月1日起，在全国范围内开展电信业“营改增”试点，“营改增”行业范围扩至“3+7”。

二、“营改增”在“双扩围”过程中引发的问题

（一）部分企业的税负反向增加。“营改增”试点以来，一部分企业的税负不降反增，对于交通运输业的税负影响最为明显，交通运输业不再适用过去3%的营业税税率，而是适用更高的11%增值税税率。据测算，上海启动“营改增”试点后，物流行业的实际税负成本增长了近一倍。由于交通运输企业的大型运输工具不需要每月采购，燃油费、过桥过路费等在抵扣增值税时相对严格，“营改增”意味着物流企业税收负担上升8%左右。江苏试点的结果是，约有近10%的企业税负有不同程度的增长。而据武汉市国税局介绍，试点仅一个月，物流运输行业试点首月申报缴税8 260万元，平均税负达到了5.55%，较原3%的营业税税率偏高。

（二）增值税抵扣链条还很不完整。目前，“营改增”的区域范围基本覆盖全国，行业也扩展到了“3+7”，但是金融保险业、通讯业、建筑业还未被纳入改征范围。这样就产生了增值税的运行原理需要的广泛性和政策制定的局部性之间的矛盾。一方面，增值税的运行是通过本次的销项税减去上次的进项税来避免重复征税的，因此，它的运行依赖于完整的增值税抵扣链条，否则无法达到避免重复征税的初衷。另一方面，我国现有的试点政策只是允许一部分企业实行，很大一部分本应处在这个抵扣链条中的企业由于政策排斥而无法进入抵扣链条，这样自然造成链条的断裂，政策效果大打折扣。

（三）过渡性财政扶持政策设计存在缺陷。过渡性财政扶持政策是对税改中税负不降反增的企业实行的一种弥补性措施，这种弥补的主要方式就是财政的支持。这项政策的出发点是避免一些企业在实行新政策的过程中做出牺牲，初衷是好的，但是判断企业税负变化的标准却不甚合理，从而导致该项扶持政策实施并不尽如人意。主要表现在，现有的企业税负变化的计算是以企业的总体税负为标准，并非是按业务类型分别计算。按照这个标准，综合性服务企业在这项扶持政策中不能得到财政扶持，不能反映试点政策对各类业务的影响。因为在一个综合性服务企业当中，一部分服务的税负可能会因新政策而降低，另一部分服务可能会因新政策的出台而升高，但是综合来看的结果很有可能是降低的，那么按照这个结果和现有的财政支持标准来看，这个企业并不能享受到财政支持政策。从长远来看，可能导致综合性行业部分服务的萎缩，不利于综合性行业的全方位发展。

三、现行税制对试点效果的不确定性影响

（一）中央与地方财力的分配依旧是矛盾焦点。“营改增”之后，地方税收收入将减少。为推广“营改增”，目前的权宜之计是将营业税改征增值税之后的收入全部返还给地方政府，但此举不可能长久。即使保持目前“营改增”收入全部纳入地方财政篮子的格局不变，“营改增”的降税负担也将落到地方政府头上。如上海2012年前11个月，“营改增”试点已经累计减税225亿元，占2011全年营业税收入的22%左右，占地方公共财政收入的6%左右。2013年许多试点省市纷纷下调财政收入目标，为未来改革留空间。从长远看，营业税全部改为增值税后，不可能保持目前的返还制度，地方与中央政府的分成比例必然会重新划分。

（二）地方与地方之间增值税税源争夺问题。各个城市的税源矛盾一直在不断增加，这是由增值税的范围不断扩大造成的。由于我国的增值税是在销售地征收的，不难看出，很多拥有原材料以及最原始劳动力的落后城市，都在链条的最底端，会造成税源从落后地方向发达地方转移的结果。在这种状态之下，不但会令地方保护势力增加，市场格局更加恶劣，还会造成落后地区和发达地区在财政收入上的差距越来越大，也就是东西部差距越来越大。现在我国还没有增值税横向的分享制度，可能在不久的将来，这种状态会限制增值税扩大范围。

（三）增值税税率多样化与改善社会福利目标之间的背离。在国外的经济运行中运用的是单一税率增值税以及多档税率增值税，两者都能提高国家的福利水平，但单一税率增值税相对于多档税率增值税，国家所得到的福利要有所提高。我国营业税改征增值税的试点方案中的有关规定是不完备的。目前改革中推行的多档税率设计，在一定程度上是为了使不同行业间的实际税负趋向于公平，是平稳推进税制改革的暂时举措。但从长远发展来看，这会增加政府及企业的税收管理成本，影响增值税制度优势的发挥。

（四）以各种形式发布的优惠政策与增值税扩围目标的背离。目前我国的增值税体制中，在法律方面，还有授权立法上都会产生许多的优惠政策。这样的状态持续下去，以前营业税中的优惠政策又会卷土重来。从根本上来说，这其中的每个优惠政策都能切断现行增值税中的抵扣链条，这样就会造成更多的逃税行为产生。实际操作中，这些优惠政策中体现出的税制漏洞，没办法因为税务管理而得到有效的改善。

四、完善我国“营改增”税制改革的几点建议

（一）提供过渡性财政扶持政策。过渡性扶持政策本来希望达到一种不因新政策而导致部分服务行业牺牲的人性化目的，但是由于适用了不当的标准，实际上打击了一些综合性行业的积极性。可以考虑当企业每月申报纳税时，按照试点政策的增值税税率计算缴纳的税负超过原营业税税负的一定标准时，可享受一定比例的政府资金扶持，以弥补纳税支出。在实行财政扶持政策中，要考虑到各个行业的不同情况，实行有区别的核算政策，充分考虑到一些大型或特殊行业的发展方式，以进行有针对性的扶持。一些服务行业，要按照业务分类来计算税费，将每项业务的情况分别予以列明，对于一些税负降低的业务不予扶持，而对于税负增加的业务，在核实情况后予以扶持，从而保护该类业务在综合性服务企业的稳定发展，不至于因新政策的实施而剥夺了该类服务行业的发展利益。

（二）完善增值税制度，优化税率结构。目前增值税共有四档税率，原有的17%、13%和“营改增”试点政策新增的11%、6%税率，这是作为过渡时期的税率政策。西方国家征收“消费型”增值税的税率大多设置在8%到20%之间，我国设置的法定税率是建立在生产型增值税基础上的，若将其换算为消费型增值税，实际税负则分别为23%和18%，明显较高。再加上试点新政策新增的两档税率，可见我国增值税税率结构复杂，增值税设置多档税率违背了其作为中性税制的本质，破坏了增值税的统一性和抵扣链条的连续性，不仅会增加税务部门的征管难度，还给纳税人偷税漏税甚至骗税提供了可乘之机，不利于增值税的长期发展。另外相对一直实行增值税（17%或13%的税率）的农产品行业而言，目前试行的交通运输业适用11%的税率，部分现代服务业适用6%的税率，相比税率要低得多，形成服务业对农业的挤压。不同行业间税负的不公平，造成了对试点政策税率合理性的质疑。因此在未来的税制构建上，要充分考虑对如农产品、医药、图书期刊等生活必需品或文化产业市场的扶植。

（三）合理调整增值税占财税收入的比重。增值税作为主体税种，很大程度上抑制了别的税种作用的发挥，税收在不平衡的状态下发展。从经济角度来说，税收是商品价格的一部分，增值税税负如果加大，就会给物价造成很多不稳定的因素。全球许多国家的实际经验是，把增值税的税收占到全部税收的比例控制在25%以内，大致上不超出这个范围。“营改增”试点政策推行后，增值税“块头”陡增，造成了其他税负间的失衡。作为地方主要税种的营业税将被增值税逐渐取代，也影响到地方财政收入规模。而目前仍施行中央与地方财税分权的体制，如何使地方财政收入的损失得到弥补，建立一个长期稳定的财政保障机制，对“营改增”试点政策扩围能否成功起着决定性的影响。在地方政府财税收入大幅减少的情况下，部分学者建议通过开征房产税、个人所得税等财产税来弥补，并以此来调整税制体系的总体格局，构建符合我国国情的直接税体系。在此基础上，增加直接税的同时，相应减少间接税在整体税收收入中的比重，以此来实现各种税种的均衡分布，使国家财政收入不过度依赖某一个税种，打造一个融收入与调节、稳定功能于一身的税制体系。因此在“营改增”实施的过程中，政府要适当减少增值税在税收中的比重，增加其他税种所占的比例，减少增值税和市场经济的经营风险。